鮑國(guó)梁　張玉新

摘 要 2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布實(shí)施是房屋拆遷與補(bǔ)償制度立法上的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，促進(jìn)政府房屋征收補(bǔ)償工作的規(guī)范化開展，保護(hù)被拆遷人的合法利益，然而，新條例的在公共利益的認(rèn)定、征收補(bǔ)償范圍、房屋價(jià)值評(píng)估、司法強(qiáng)制執(zhí)行、被征收者的救濟(jì)途徑方面的規(guī)定存在一定局限性，需進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 司法強(qiáng)拆 公共利益 征收補(bǔ)償 救濟(jì)途徑

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，因房屋拆遷而引發(fā)的社會(huì)惡性糾紛日益增多，從江蘇連云港“父子自焚事件”到安徽阜陽(yáng)的“業(yè)主服毒自殺事件”，均是由強(qiáng)制拆遷引發(fā)的。一邊是不由分說的“強(qiáng)拆”，一邊是不惜以死抗?fàn)幍摹翱共稹?，行政?quán)力的無(wú)限膨脹，對(duì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的肆意侵犯，已成為我國(guó)法治建設(shè)中不容忽視的問題。2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)并實(shí)施了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例對(duì)房屋征收補(bǔ)償過程中政府權(quán)力作出一定限制，更好的保護(hù)了被拆遷人的合法利益。然而，新條例在公共利益的認(rèn)定、征收補(bǔ)償范圍、價(jià)值評(píng)估、強(qiáng)制執(zhí)行、救濟(jì)途徑方面的規(guī)定存在一定局限性，需進(jìn)一步的完善，因此筆者針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，提出以下完善建議。

（一）完善房屋征收補(bǔ)償制度

首先，被征收房屋的承租人應(yīng)列入受償主體。《新征收條例》明確房屋所有權(quán)人是征收的受償主體，排除了房屋承租人的受償權(quán)利，使其利益難以得到有效的保護(hù)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，被征收房屋的承租人作為用益物權(quán)人享有獲得相應(yīng)的征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，《征收補(bǔ)償條例》作為下位法不應(yīng)違背上位法的規(guī)定，所以應(yīng)將承租人應(yīng)例入受償主體。

其次，增加對(duì)預(yù)期利益進(jìn)行合理補(bǔ)償。美國(guó)房屋征收與補(bǔ)償制度為我國(guó)相關(guān)制度的完善提供了重要借鑒。在美國(guó)，法律明確規(guī)定房屋被征收人的財(cái)產(chǎn)利益包括房屋的現(xiàn)有價(jià)值、未來(lái)增值兩個(gè)部分，充分保護(hù)被征收者的利益。新征收條例僅關(guān)注了征收房屋的現(xiàn)有價(jià)值，對(duì)于被征收房屋未來(lái)的增值部分的補(bǔ)償毫未涉及，忽略了不動(dòng)產(chǎn)未來(lái)市場(chǎng)的增值部分，違反了征收補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t，所以應(yīng)將征收房屋的未來(lái)增值部分納入補(bǔ)償范圍。豍

（二）建立起訴停止執(zhí)行制度

根據(jù)新條例的規(guī)定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，但是，條例對(duì)復(fù)議或訴訟期間是否停止執(zhí)行的制度并未加以規(guī)制。根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中“不停止執(zhí)行”的原則，法院作出強(qiáng)制執(zhí)行的決定后，即使當(dāng)事人提出復(fù)議或訴訟，仍然不可以停止強(qiáng)制執(zhí)行，就有可能出現(xiàn)法院經(jīng)審查最終裁定征收決定因違法而撤銷，但被征收人的房屋己被強(qiáng)行拆除的荒唐局面，所以應(yīng)建立起訴停止執(zhí)行制度。綜合考量，筆者建議可以作出以下規(guī)定：“對(duì)征收補(bǔ)償決定不服提起復(fù)議或訴訟的，在行政復(fù)議、訴訟期間，應(yīng)當(dāng)中止強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行。如確因公共利益的需要，可以不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行。豎

（三）構(gòu)建“裁執(zhí)”分離制度

根據(jù)《征收補(bǔ)償條例》第28條的規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不搬遷時(shí)，由人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。然而，之所以說由行政強(qiáng)制拆遷改為司法強(qiáng)制拆遷是一種進(jìn)步，關(guān)鍵在于它改變了行政機(jī)關(guān)在房屋征收過程中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)狀。而根據(jù)新條例規(guī)定，由法院決定強(qiáng)制拆遷、法院執(zhí)行拆遷并且法院監(jiān)督自己的行為，只是將強(qiáng)拆主體從行政機(jī)關(guān)替換為司法機(jī)關(guān)，何有進(jìn)步可言。豏]所以，為避免法院“自己做自己法官”，樹立法院執(zhí)行裁判的中立性，筆者建議應(yīng)建立“裁執(zhí)”分離制度，即較為理想方案為“法院決定強(qiáng)子執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，法院對(duì)實(shí)施行為予以監(jiān)督；如果行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆，被拆遷者可向法院起訴尋求救濟(jì)。”豐

（四）增加公共利益認(rèn)定程序

《征收補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益的具體范圍作出了列舉規(guī)定，但目前認(rèn)定公共利益的程序?yàn)橐黄瞻住Ｋ?，政府在基于公共利益的目的進(jìn)行房屋征收之前，開展公共利益認(rèn)定的聽證會(huì)，聽取社會(huì)公眾的意見和建議，以保障房屋征收工作公平公正的進(jìn)行。豑政府作出房屋征收決定直接觸及被征收人的實(shí)體權(quán)利，所以被征收者對(duì)征收決定作出有相應(yīng)的知情權(quán)和參與權(quán)。如果房屋征收決定在信息公開透明的基礎(chǔ)上召開聽證會(huì)，健全聽證會(huì)的程序，可減少該決定在實(shí)際操作中障礙的出現(xiàn)，有利于提高行政部門工作的效率，節(jié)約成本，也促進(jìn)對(duì)被拆遷者利益的保護(hù)。

（五）規(guī)范房屋評(píng)估市場(chǎng)

首先，加強(qiáng)評(píng)估管理，落實(shí)評(píng)估責(zé)任。筆者建議，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)評(píng)估行業(yè)自制，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。如果發(fā)現(xiàn)在估價(jià)中，提供虛假的估價(jià)報(bào)告造成經(jīng)濟(jì)損失的，估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究其法律責(zé)任。豒其次，加強(qiáng)拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。調(diào)整和規(guī)范拆遷房屋估價(jià)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，確保拆遷房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作在獨(dú)立自主、公正公平的氛圍下進(jìn)行。再次，建立估價(jià)費(fèi)專門賬戶，規(guī)范估價(jià)收費(fèi)問題。估價(jià)費(fèi)用由決定征收房屋的政府負(fù)擔(dān)，并且將費(fèi)用預(yù)存與銀行的專門賬戶，評(píng)估機(jī)構(gòu)領(lǐng)取費(fèi)用時(shí)只需登記備案，無(wú)需經(jīng)過批準(zhǔn)。這樣不僅使估價(jià)機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性，還可以規(guī)范估價(jià)收費(fèi)問題，從而令評(píng)估活動(dòng)得以公正進(jìn)行。豓

結(jié)語(yǔ)

新條例自實(shí)施以來(lái)，在保護(hù)被拆遷者合法利益方面已初見成效，雖然房實(shí)踐中存在諸多問題，但筆者堅(jiān)信，經(jīng)過完善，城市房屋征收與補(bǔ)償制度會(huì)更加規(guī)范。

本論文系華東政法大學(xué)上海市大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃研究成果（2012年）

注釋：

豍 梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善.法制與社會(huì)，2011（9）.

豎王亦君.“房屋征收補(bǔ)償條例”諸多爭(zhēng)議懸而未決 [J].法制與社會(huì)，2012（4）.

豏彭小霞.我國(guó)司法強(qiáng)拆制度之困境研究——以被拆遷人權(quán)利保護(hù)為視角[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2011（5）.

豐姜明安.司法強(qiáng)制拆遷需要制度的保障[J].人民公安，2011（9）.

豑梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善[J].法制與社會(huì)，2011（9）.

豒梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善[J].法制與社會(huì)，2011（9）.

豓王才亮、王令.房屋征收與拆遷[M].北京大學(xué)出版社， 305.