●李章程（湖州師范學(xué)院 社會發(fā)展與管理學(xué)院，浙江 湖州 313000）

在信息通信技術(shù)日益成熟且與政務(wù)活動結(jié)合日趨緊密的今天，電子政務(wù)建設(shè)成為“政府再造”的重要手段，是政務(wù)流程重塑、政務(wù)效率提升、政務(wù)形象改觀的重要途徑。為此，世界上幾乎所有的國家都強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)建設(shè)在提升國家競爭綜合實(shí)力方面的重要作用。這一趨勢和影響自2000年以來尤為顯著。然電子政務(wù)建設(shè)不僅耗資甚巨，風(fēng)險較大，且失敗率較高，如早在2003年的聯(lián)合國“處于十字路口的電子政務(wù)”的報告中就指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家的電子政務(wù)項(xiàng)目失敗率高達(dá)60%～80%。［1］鑒于電子政務(wù)工程的高投資、高收益、高風(fēng)險和運(yùn)營周期長等特點(diǎn)，國際上越來越多的政府和研究機(jī)構(gòu)開展了以“績效”為核心的電子政務(wù)評估活動，采用相近或相殊的基準(zhǔn)來全面衡量電子政務(wù)的投入和產(chǎn)出的關(guān)系，以期引導(dǎo)電子政務(wù)朝著健康、良性的方向發(fā)展。

本世紀(jì)以來，世界上已有幾十項(xiàng)來自聯(lián)合國、世界經(jīng)濟(jì)論壇、泰勒尼爾遜-索福瑞集團(tuán)等開展的全球電子政務(wù)調(diào)查評估，這些評估機(jī)構(gòu)簡而言之，通常有3個--立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和政府之外的第三方機(jī)構(gòu)（社會公眾），［2］其評估活動體現(xiàn)了內(nèi)、外評估相結(jié)合的評估模式。內(nèi)評估就是政府自身開展的評估活動，外評估是政府以外的社會科研、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社會公眾參與的評估。國際上，除美、英、加等國的電子政務(wù)內(nèi)評估頗有成就外，影響力更大的是第三方評估機(jī)構(gòu)的電子政務(wù)績效評估。因其更能代表社會公眾對于電子政府所提供服務(wù)的需求，更能體現(xiàn)“公民為中心”的電子政務(wù)價值傾向。為此，本文選取了聯(lián)合國（UN）、埃森哲咨詢公司 （Accenture）、布朗大學(xué)（Brown University）、早稻田大學(xué) （Waseda University）、歐盟（EU）的電子政務(wù)測評報告作為研究對象，通過梳理、鋪排基本數(shù)據(jù)，分析、評價基本特點(diǎn)，提煉、歸納基本結(jié)論，探尋世界電子政務(wù)績效評估的基本規(guī)律和基本趨勢，俾能有益于我國的電子政務(wù)績效評估。

1 評估概況

1.1 聯(lián)合國

2001年以來，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)部（DPEPA/UNDESA）與美國公共管理協(xié)會（ASAP）等部門和研究機(jī)構(gòu)合作，運(yùn)用體現(xiàn)電子政務(wù)準(zhǔn)備度指數(shù)的網(wǎng)站成熟度、ICT（信息通信技術(shù)）基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本三個基礎(chǔ)性指標(biāo)對全球190多個成員國進(jìn)行了全面、持續(xù)、綜合的測評。2002～2012年，先后發(fā)布了多份UN E-GovernmentSurvey世界電子政務(wù)評估報告。

因其評估主體強(qiáng)、評估主題明確、評估范圍廣、評估指標(biāo)穩(wěn)、評估方法多等特點(diǎn)，［3］聯(lián)合國的電子政務(wù)評估在國際上產(chǎn)生了很大的反響，是迄今世界最權(quán)威的電子政務(wù)評估機(jī)構(gòu)，成為許多國家信息化建設(shè)的重要參標(biāo)。

表1 聯(lián)合國2001～2012年世界電子政務(wù)測評概況

1.2 埃森哲咨詢公司

埃森哲咨詢公司是全球領(lǐng)先的管理咨詢、信息技術(shù)及外包服務(wù)機(jī)構(gòu)，全球500強(qiáng)企業(yè)之一，擁有2萬多名員工，為遍布120多個國家的客戶提供各項(xiàng)服務(wù)。埃森哲公司采用選擇性調(diào)研法，基于服務(wù)成熟度和傳遞成熟度（CRM） 等方面對全球20多個國家的電子政務(wù)發(fā)展水平進(jìn)行了重點(diǎn)評估。2000～2007年，先后發(fā)布了eGovernment Leadership等多份調(diào)研報告，在國際上產(chǎn)生了重要的影響。

表2 埃森哲2000～2007年世界電子政務(wù)評估概況

1.3 布朗大學(xué)

布朗大學(xué)是舉世聞名的美國“常青藤聯(lián)盟”成員之一，在美國的學(xué)術(shù)界享有崇高的聲譽(yù)。作為一所研究型大學(xué)，布朗大學(xué)在相當(dāng)多的領(lǐng)域展開了積極、創(chuàng)新的研究。就電子政務(wù)研究來說，2001～2008年，布朗大學(xué)從信息獲取、服務(wù)傳遞、公共接入等方面，對世界近200個國家（這些國家按比例的多少分別來自西/東歐、非洲、亞洲、中東、中美洲、中亞、北美洲、南美洲、太平洋國家）的1000個政府網(wǎng)站進(jìn)行了評估，發(fā)布了多份Global E-Government Survey研究報告，在國際電子政務(wù)研究領(lǐng)域同樣擁有較高的地位和影響。

表3 布朗大學(xué)2001～2008年世界電子政務(wù)評估概況

1.4 早稻田大學(xué)

日本的早稻田大學(xué)是亞洲最為國際化的大學(xué)之一，不僅擁有傳統(tǒng)強(qiáng)勢科目政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等，還在科學(xué)技術(shù)研究方面表現(xiàn)突出。自2005年以來，早稻田大學(xué)開始對世界幾十個國家（主要是發(fā)達(dá)國家） 的電子政務(wù)發(fā)展水平進(jìn)行評估，主要是基于互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)備、界面的功能應(yīng)用、ERP的應(yīng)用、CIO等方面。2005～2012年，先后發(fā)布了Waseda University World e-Government Ranking（2005～2012） 8份電子政務(wù)研究報告。

表4 早稻田大學(xué)2005～2012年世界電子政務(wù)評估概況

1.5 歐盟

就全球各地區(qū)而言，歐盟的電子政務(wù)發(fā)展水平僅次于北美，并顯示出越來越強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。EU開展的電子政務(wù)評估主要是委托Capgemini公司對其成員國電子政務(wù)發(fā)展水平的測評而言的，具體指標(biāo)為在線成熟度和完全在線可獲得性。2001～2011年，先后發(fā)布了Web-based Survey on Electronic Public Services等10份研究報告，在地區(qū)尤其是歐盟范圍內(nèi)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

表5 歐盟2001～2010年電子政務(wù)評估概況

2 評估的特色

2.1 評估的指標(biāo)--體系迥異

（1）聯(lián)合國--電子政務(wù)準(zhǔn)備度指數(shù)的績效評估

網(wǎng)站成熟度方面。聯(lián)合國之所以將網(wǎng)站成熟度作為電子政務(wù)準(zhǔn)備度指數(shù)的核心評價標(biāo)準(zhǔn)之一，是因其提供的內(nèi)容和服務(wù)為每一公民最有可能使用的。網(wǎng)站成熟度評估的標(biāo)準(zhǔn)有：必須有一個官方政府網(wǎng)站；服務(wù)類型必須可獲得，即基本的或信息的、互動的、交易的；主要面向五個關(guān)鍵領(lǐng)域，即教育、衛(wèi)生、勞動力/就業(yè)，福利/社會服務(wù)，交易性金融服務(wù)。［4］其評估方法是：在國家層面，選擇恰當(dāng)?shù)木W(wǎng)站/URL。判定的標(biāo)準(zhǔn)有：是否有一個獨(dú)特的國家政府網(wǎng)站或門戶網(wǎng)；有無一個總統(tǒng)或總理的網(wǎng)站并能明確指出這是國家政府網(wǎng)站；是否有由其他司、部或政府組織運(yùn)作的網(wǎng)站，并清楚地表明是國家政府網(wǎng)站；若上述什么都沒有，是否有副總統(tǒng)或副首相的網(wǎng)站。若一個國家沒有網(wǎng)站符合上述標(biāo)準(zhǔn)的，則無得分。［5］其次，在部門層面，方法大致同于國家層面。2005年以前的調(diào)查只列了國家層面和部門層面的網(wǎng)站，2005年又增加了一個無國家層面的可選擇的恰當(dāng)?shù)木W(wǎng)站/URL標(biāo)準(zhǔn)。［6］2012年網(wǎng)站服務(wù)成熟度又為在線服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量指數(shù)所取代。網(wǎng)站成熟度的計(jì)算公式是：［7］

其中，X代表某個國家，其電子政務(wù)指數(shù)得分為233，任一國家的平均最低得分為20，最高為403。

ICT基礎(chǔ)設(shè)施方面。自2001年以來，ICT基礎(chǔ)設(shè)施的指標(biāo)處于不斷的調(diào)整中。2001年的指標(biāo)為：PC機(jī)/100人，互聯(lián)網(wǎng)主機(jī)/10000人，上網(wǎng)人數(shù)百分比，電話/100人，手機(jī)/100人，TV/1000人。［4］2003年進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，如表6所示。［8］

表6 2003年ICT基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)

2008年，該項(xiàng)指標(biāo)又再次進(jìn)行了調(diào)整，主要有：互聯(lián)網(wǎng)用戶/100人，PCS/100人，主要電話線/100人，蜂窩電話/100人，寬帶/100人，TV/1000人。［9］信息通信基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)算公式=1/5（PC指數(shù)） +1/5（互聯(lián)網(wǎng)用戶指數(shù)） +1/5（電話線指標(biāo)） +1/5（在線人口數(shù)量指標(biāo)） +1/10（移動用戶指標(biāo)） +1/10（TV指標(biāo)）。［8］后又調(diào)整為：信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)＝平均（人均電腦指數(shù)+互聯(lián)網(wǎng)用戶指數(shù)+電話線指數(shù)+移動電腦指數(shù)+固定寬帶指數(shù)）。［10］

人力指數(shù)方面。2001年，人力資本指數(shù)由人力發(fā)展指數(shù)、信息獲取指數(shù)、城市占總?cè)丝诎俜直热糠謽?gòu)成。2003年，已有變化，人力資本指數(shù)由成人（≥15）受教育率、毛入學(xué)率兩部分構(gòu)成，其計(jì)算方法是：教育指數(shù)=2/3（成人識字指數(shù)）+1/3（毛入學(xué)率指數(shù)）。［8］

電子參與方面。電子參與指數(shù)是基于政府網(wǎng)站的定性評估基礎(chǔ)上形成的，并通過參與的、民主的特點(diǎn)和網(wǎng)站在線服務(wù)的可獲得性的質(zhì)量與相關(guān)性作為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。［5］聯(lián)合國2003年增設(shè)電子參與指數(shù)指標(biāo)，其數(shù)據(jù)主要來自教育、醫(yī)療、社會福利、金融、就業(yè)等6個經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)部門。2005年，對21項(xiàng)市民參與的服務(wù)和設(shè)施的有用性進(jìn)行了評估。每個國家按照0～4等級來進(jìn)行評估，即Zero=never;1=sometimes;2=frequently;3=mostly;and 4=always。［6］電子參與指數(shù)評估了提供給公眾的信息與服務(wù)的質(zhì)量與有用性，其目的是提高面向公民的電子信息的決策，增強(qiáng)電子協(xié)商和電子參與的進(jìn)程，通過引入公民議政來支持電子決策。電子參與指數(shù)的計(jì)算方法是：［10］

電子參與得分為30，任何一國的平均最低分為0，最高為45。由此，聯(lián)合國的電子政務(wù)準(zhǔn)備指數(shù)的最終計(jì)算方法是：EDGI＝（0.34×在線服務(wù)指數(shù)） +（0.33×電信指數(shù)） +（0.33×人力資本指數(shù)）。

（2）埃森哲--整體服務(wù)成熟度指標(biāo)的績效評估

埃森哲測評的國家數(shù)量雖不多，僅20多個，但選取的都是代表性的國家。評估的主要基準(zhǔn)是電子政府成熟度指標(biāo)。它由服務(wù)的成熟度和傳遞的成熟度兩部分構(gòu)成。服務(wù)成熟度包括服務(wù)廣度和服務(wù)深度。服務(wù)成熟度分為四個等級，即很低（低于15%），幾乎沒有在線服務(wù)；低（15%～25%），有某些在線服務(wù)，但大多數(shù)處于信息發(fā)布階段；（Marginal）（25%～35%），有相當(dāng)數(shù)量的在線服務(wù)，某些服務(wù)處于互動和交易階段；中等（超過35%），有相當(dāng)數(shù)量的服務(wù)處于互動和交易水平。傳遞成熟度亦分為四個等級，即很低（低于20%），沒有用戶所需的服務(wù)或無機(jī)構(gòu)間的合作發(fā)展；低（27%），為用戶通過單一接入點(diǎn)、客戶關(guān)系管理技術(shù)和以客戶為中心的網(wǎng)站增加了某些價值，但發(fā)展是分散的；Marginal（30%），政府網(wǎng)站取得了某些發(fā)展，從而變得更為復(fù)雜，但大多數(shù)的發(fā)展仍處于初級階段；中等（40%～60%），在開發(fā)高端的以客戶為中心的政府網(wǎng)站整體上有良好的潛質(zhì)。其中，服務(wù)成熟度占70%，傳遞成熟度占30%，因?yàn)榉?wù)提供的水準(zhǔn)要遠(yuǎn)比傳遞的類型要重要的多。［11］2002年，傳遞成熟度更改為客戶關(guān)系管理，比例不變，仍是30%。CRM的基本指數(shù)有市民為中心的互動，包括項(xiàng)目為中心的客戶體驗(yàn)、客戶群體分割、個人分割、智能互動；跨政府的互動，包括基本互動、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的互動、機(jī)構(gòu)間的互動、跨政府的互動。多渠道的服務(wù)傳遞包括基本接入、多渠道體驗(yàn)和市民數(shù)據(jù)獲取、渠道同步與事件管理、無縫服務(wù)傳遞。積極主動的溝通和教育，包括項(xiàng)目提供，積極主動的服務(wù)提供，針對性的提供產(chǎn)品，共同價值產(chǎn)品。［12］2005年，CRM的比重占50%。2007年指標(biāo)又經(jīng)過大的調(diào)整，一是服務(wù)成熟度（10%），二是客戶服務(wù)成熟度（CSM，50%），三是市民呼聲（40%），［13］換言之，CRM的指標(biāo)占到了90%。

（3）布朗大學(xué)--特性指標(biāo)的網(wǎng)站績效評估

網(wǎng)站評估的主要方面有信息獲取、服務(wù)傳遞、公共接入三大基本方面。［14］主要采取了電子郵件測試法，評估是否回復(fù)和回復(fù)需要多少時間。受分析的主要有行政辦公室（如總統(tǒng)、首相）、立法辦公室（國會、議會等）、司法辦公室，內(nèi)閣辦公室，以及其他諸如健康、稅收、教育、經(jīng)濟(jì)等重要部門的政府網(wǎng)站。評估的具體內(nèi)容主要有：在線出版物，在線數(shù)據(jù)庫，音頻剪輯，視頻剪輯，非母語或外語翻譯，商業(yè)廣告，津貼費(fèi)用，用戶支付，殘疾人通道，隱私政策，安全功能，在線服務(wù)的存在，不同的服務(wù)數(shù)量，數(shù)字簽名，信用卡支付，電子郵件地址，注釋的形式，網(wǎng)站的個性化，個人數(shù)字助理（PDA）接入和非英語語言國家的網(wǎng)站英語版本等。

（4）早稻田大學(xué)--客觀性指標(biāo)的績效評估

早稻田大學(xué)采用綜合的指數(shù)和參數(shù)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)法、談法和問卷法等對幾十個國家的政府網(wǎng)站進(jìn)行了評估。設(shè)立了7個一級指標(biāo)和30個二級指標(biāo)，如表7所示。［15］

表7 早稻田大學(xué)電子政務(wù)評估指標(biāo)體系

（5）歐盟--在線服務(wù)的評估

歐盟的在線服務(wù)的評估主要基于在線服務(wù)的成熟度和完全在線可獲得性兩方面。在線服務(wù)的成熟度是指圍繞五種服務(wù)模型的在線傳遞，即信息發(fā)布階段、單向互動階段、雙向互動階段、交易階段和個性化階段。其計(jì)算的具體標(biāo)準(zhǔn)如下。［16］

表8 歐盟在線成熟度階段劃分

完全在線可獲得性是指所提供的在線服務(wù)是否能完全采用電子化方式進(jìn)行處理，它是在線服務(wù)的深層次運(yùn)用。完全在線可獲得性的測評基于兩個基本方面：第一，無完全在線可獲得性；第二，完全在線可獲得。第一種的計(jì)算方法是在線成熟度的0～3階段的框架；第二種的計(jì)算方法是在線成熟度的第四階段和0～3階段的成熟度框架。

2.2 評估的結(jié)果--平均取值

（1） 聯(lián)合國

聯(lián)合國根據(jù)測評標(biāo)準(zhǔn)，將電子政務(wù)發(fā)展水平劃分為五個階段：初始階段，提高階段，互動階段，交易階段，無縫階段，并依此標(biāo)準(zhǔn)對成員國進(jìn)行排名。為避免斷年排名之弊，我們將歷年的評估結(jié)果重新進(jìn)行了梳理和統(tǒng)計(jì)，以取平均值的方式來審視各國的電子政務(wù)的真實(shí)、綜合發(fā)展水平。

（資料來源：根據(jù)聯(lián)合國2003～2012年評估數(shù)據(jù)整理）

聯(lián)合國迄今共進(jìn)行了7次全球電子政務(wù)評估，2002年的評估因指數(shù)均為2以上，而后6年指數(shù)均在1以下，故去除2002年結(jié)果，保留后6次測評的數(shù)據(jù)。并對后6次的數(shù)據(jù)重新進(jìn)行核算，取綜合平均值，并以此作為排名的主要標(biāo)準(zhǔn)。圖1顯示，過去10年間，電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名最高為美國，平均指數(shù)為84%，其次是英國和韓國，平均指數(shù)依次為79.8%和79.7%。從發(fā)展趨勢來看，絕大多數(shù)國家處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但新加坡屬于大起大落的國家行列。2006年以前，新加坡的發(fā)展速度和增長比例處于前列，2003年的發(fā)展指數(shù)為70.3%，2004年增長到83.4%，2005年飆升至98.41%。但2006以后，發(fā)展指數(shù)增速緩慢，2008年的指數(shù)為70.09%，2010年緩慢增長至74.76%，2012年增到84.74%，排名僅第10。故其電子政務(wù)平均指數(shù)排名為第5。

（2） 埃森哲

2000年，埃森哲根據(jù)整體成熟度將所測評的20多個國家分為幾種類型：早期領(lǐng)導(dǎo)型、有遠(yuǎn)見的追蹤型、謹(jǐn)慎實(shí)施型、緩慢啟動型。2002的評估中，又分為創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)型、銳意進(jìn)取型、新興表現(xiàn)型、正打基礎(chǔ)型。2006年評估中又分為創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)型、富有挑戰(zhàn)型、追隨型、正在形成型。

（資料來源：根據(jù)埃森哲2000～2007年評估數(shù)據(jù)整理）

因?yàn)樵u估的國家僅20多個，加之2006年的數(shù)據(jù)無法獲得，故對于埃森哲評估數(shù)據(jù)的綜合平均取值，我們設(shè)立了如下標(biāo)準(zhǔn)。① 7次參與測評的數(shù)據(jù)至少有5次及以上，因?yàn)橛行﹪沂情g斷測評的，如新西蘭后4年未參與評估；排名靠前的丹麥2000年和2001年也未參與評估。芬蘭亦未列入2000年的測評中。② 2000～2005年的數(shù)據(jù)均為電子政務(wù)服務(wù)的整體成熟度，但2007年是CRM服務(wù)成熟度。不過，CRM的比例在2007占到90%，完全可與之前的整體服務(wù)成熟度得分相提并論。圖2統(tǒng)計(jì)顯示，2000～2007年間，電子政務(wù)發(fā)展水平綜合而言，加拿大最高，為63%，其后依次是丹麥（58%）、新加坡（58%）、美國 （55%）、芬蘭 （49%）、澳大利亞（47%）、英國（43%）、挪威（42%）、荷蘭（40%）、法國（38%）。

（3） 布朗大學(xué)

布朗大學(xué)的測評以政府網(wǎng)站為考察對象，指標(biāo)分為較細(xì)，有在線信息、在線服務(wù)、隱私與安全保護(hù)、殘疾人接入、外語接入等，側(cè)重于定量分析。

（資料來源：根據(jù)布朗大學(xué)2001～2008年評估數(shù)據(jù)整理）

同聯(lián)合國一樣，布郎大學(xué)的評估對象是面向世界近200個國家或地區(qū)，根據(jù)其歷年的評估數(shù)據(jù)，用綜合平均值的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了篩選、統(tǒng)計(jì)。圖3表明，過去10年內(nèi)，世界電子政務(wù)發(fā)展綜合水平最高的是中國臺灣，平均水平為53.43%，比美國的平均水平還多了近3個百分點(diǎn)。新加坡、韓國、加拿大則分居第3、4、5名，平均水平依次為49.51%、48%和47.16%。韓國雖排名第4，但2003～2005年間，電子政務(wù)的發(fā)展水平一直處于低迷狀態(tài)，2005年甚至一度跌到26.2%，排名86。2006年后開始突飛猛進(jìn)，一直處于世界前列。需要特別指出的是，中國大陸在布朗大學(xué)的電子政務(wù)的歷次排名中處于中上等國家行列，有3次進(jìn)入世界前10名，分別是2002年、2004年、2005年，這三年恰恰是中國政府上網(wǎng)工程的初始5年。在2001～2008年的電子政務(wù)平均發(fā)展水平排名中，中國大陸位列第12名，平均得分為37.48%，這在其他國際機(jī)構(gòu)的評估中鮮有同例。

（4） 早稻田大學(xué)

早稻田大學(xué)的評估有些特立獨(dú)行，所設(shè)的一級和二級指標(biāo)不僅條款多和細(xì)，而且突出客觀性指標(biāo)的分量。

（資料來源：根據(jù)早稻田大學(xué)2007～2012年評估數(shù)據(jù)整理）

為反映早稻田大學(xué)的世界電子政務(wù)評估的綜合水平，我們選擇了2007～2012年6年的評估結(jié)果作為統(tǒng)計(jì)分析的依據(jù)，并以電子政務(wù)平均得分為主要篩選標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行綜合評定。結(jié)果顯示，近6年來，新加坡電子政務(wù)的綜合水平最高，均分為82.73833，其次是美國和韓國，均分分別為82.28667和77.07333。加拿大、日本、瑞典、英國、芬蘭、澳大利亞和中國臺灣緊隨其后。

（5） 歐盟

歐盟的評估主要基于在線成熟度和完全在線可獲得性兩方面，故其指標(biāo)通常有兩個方面，這兩個方面既相互獨(dú)立又可綜合衡量。為全面衡量歐盟各國電子政務(wù)發(fā)展水平，現(xiàn)將2001～2010年10年間各國的在線成熟度和完全在線可獲得性的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合并取其平均數(shù)，得出如下結(jié)論。

（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歐盟1～9次在線服務(wù)評估的數(shù)據(jù)整理而成）

就在線服務(wù)成熟度而言，平均水平更能反映一個國家的電子政務(wù)的成熟度，故選取了2001～2010年10年間各國的在線成熟度比例進(jìn)行匯總并平均，入選的標(biāo)準(zhǔn)是每年都有成熟度數(shù)據(jù)。若不然，會造成不平等的比較。舉例來說，馬耳他自2004年才有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)展迅猛，在線成熟度一路飆升，到2010年已達(dá)到100%。僅5年的平均在線成熟度就達(dá)到了91%，比例最高。但前5年沒有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，加之，這5年恰恰是所有國家比例最低或較低的時期，故不能將其列入。圖5顯示，在線成熟度排名最高的是瑞典，其次是愛爾蘭、芬蘭和丹麥，平均成熟度依次為87%、85%和81%。

（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歐盟1～9次在線服務(wù)評估的數(shù)據(jù)整理而成）

就完全在線可獲得性而言，入選的標(biāo)準(zhǔn)同上。馬耳他依然是一個特例，因其完全在線可獲得性平均水平最高，為82%。從圖6的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，瑞典依次保持領(lǐng)先地位，奧地利和丹麥緊隨其后，平均比例依次為73%、70%和66%。

3 評估的共性

3.1 強(qiáng)調(diào)公共價值與服務(wù)導(dǎo)向

傳統(tǒng)的以政府為中心、以管制為目的的行政已嚴(yán)重制約了政府生產(chǎn)力的提高，弱化了為民服務(wù)的能力。相反，樹立“客戶服務(wù)”的新模式，突出和強(qiáng)調(diào)公共價值，倡導(dǎo)服務(wù)至上的理念已成為電子政務(wù)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，這突出表現(xiàn)于電子政務(wù)的評估指標(biāo)中。如，聯(lián)合國電子政務(wù)指數(shù)最初為網(wǎng)站成熟度、ICT基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本三個基本指標(biāo)，但從2003年起，增設(shè)“電子參與”指數(shù)，該指數(shù)與前三個指數(shù)不同之處在于：定量分析與定性分析相結(jié)合，其基本框架有電子信息、電子咨詢和電子決策。具體的標(biāo)準(zhǔn)為：網(wǎng)站提供的服務(wù)/產(chǎn)品的質(zhì)量；所提供信息的相關(guān)性；公民作為一個用戶的可用性；政府提供相關(guān)信息和服務(wù)的意愿，鼓勵市民積極促進(jìn)協(xié)商，參與公共政策事項(xiàng)的決策等。電子參與指數(shù)評估了提供給公眾的信息與服務(wù)的質(zhì)量與有用性，其目的是：提高面向公民的電子信息的決策；增強(qiáng)電子協(xié)商和電子參與的進(jìn)程；通過引入公民議政來支持電子決策。又如，埃森哲咨詢公司的測評的指標(biāo)體系中最能體現(xiàn)“以公民為中心”的當(dāng)屬CRM。其基本因素包括；市民為中心的互動--包括項(xiàng)目為中心的客戶體驗(yàn)，客戶群體分割，個人分割，智能互動；跨政府的互動--包括基本互動，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的互動，機(jī)構(gòu)間的互動，跨政府的互動。多渠道的服務(wù)傳遞--基本接入、多渠道體驗(yàn)和市民數(shù)據(jù)獲取、渠道同步與事件管理、無縫服務(wù)傳遞。積極主動的溝通和教育--項(xiàng)目提供，積極主動的服務(wù)提供，針對性的提供產(chǎn)品，共同價值產(chǎn)品。并且，CRM的比例從最初的30%到50%，再到90%（CSM和市民呼聲兩大指標(biāo)），充分證明了服務(wù)在埃森哲電子政務(wù)評估體系中的核心地位。強(qiáng)調(diào)公共價值和服務(wù)導(dǎo)向能進(jìn)一步改進(jìn)電子政務(wù)的方向，通過突顯這些價值的電子政務(wù)評估，能促進(jìn)電子政務(wù)由簡單滿足公民需求到提供多元化的、個性化的服務(wù)，并有效整合傳統(tǒng)服務(wù)方式與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方式，促進(jìn)服務(wù)渠道的多樣化與創(chuàng)新化。

3.2 適應(yīng)時代主題

信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展給人類社會帶了深刻的變革，在不同的層次和領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，具有明顯的時代主題特征。上述五個機(jī)構(gòu)的電子政務(wù)評估皆反映了時代需求，并根據(jù)電子政務(wù)的發(fā)展實(shí)際適時調(diào)整評估的指標(biāo)，明確電子政務(wù)的發(fā)展方向，最明顯的是體現(xiàn)在電子政務(wù)主題上。以聯(lián)合國為例，聯(lián)合國電子政務(wù)評估的歷史主題是：2002年，是“電子政務(wù)基準(zhǔn)--基于全球的視角”，評估各國在發(fā)展電子政務(wù)方面的準(zhǔn)備度并依據(jù)三大指標(biāo)進(jìn)行排序。2005年，是“從電子政府到電子包容”，因?yàn)椋S著電子政務(wù)的深入開展，應(yīng)用信息通信技術(shù)在國與國、地區(qū)與地區(qū)之間存在著巨大的落差，數(shù)字鴻溝凸顯。如何保障低學(xué)歷、婦女、貧窮群體、殘疾人等社會弱勢群體的利益，彰顯民主和公正，電子包容日趨重要。2008年，是“從電子政務(wù)到連接治理”，表明全球電子政務(wù)的重點(diǎn)從獨(dú)立、簡單的建設(shè)轉(zhuǎn)向到聯(lián)合、整合的應(yīng)用。2010年，是“電子政務(wù)在解決金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的杠桿作用”，凸現(xiàn)了世界金融危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)所帶來的負(fù)面影響，闡明了電子政務(wù)在解決這一危機(jī)過程中的作用。2012年，是“電子政務(wù)為所有人”，再次強(qiáng)調(diào)了世界電子政務(wù)建設(shè)在獲得重大進(jìn)展后的終極目標(biāo)是促進(jìn)服務(wù)和改善民生的宗旨?？傊?lián)合國電子政務(wù)“評估主題明確深刻詮釋全球電子政務(wù)發(fā)展面對的共性問題”。［3］

3.3 政府績效評估的影響

上世紀(jì)70年代以來，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、“數(shù)字化生存”以及科層制失效等挑戰(zhàn)，西方各國紛紛掀起了政府再造或改革的熱潮，即“新公共管理運(yùn)動”。它源于英、美、澳大利亞、新西蘭等國，后迅速席卷整個西方世界。新公共管理運(yùn)動采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，具有“競爭型政府：把競爭機(jī)制注入提供服務(wù)中去；講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革”等10個方面的特征，［17］效率是其核心。20世紀(jì)90年代以來，西方政府的績效評估又有了新的發(fā)展，即后新公共管理運(yùn)動。它的趨勢主要有：政府績效評估重心由“效率優(yōu)先”走向“效能優(yōu)先”；政府績效評估主體日益多元化；政府績效評估方法日趨科學(xué)化；政府績效評估逐步走向法制化。［18］受此影響，電子政務(wù)的績效評估必然包含并體現(xiàn)政府績效評估的合理內(nèi)核，自覺或不自覺地作為電子政務(wù)績效評估的價值標(biāo)尺和取舍標(biāo)準(zhǔn)，如不斷凸顯公共價值、CRM理念、適應(yīng)時代需求不斷調(diào)整評估的標(biāo)準(zhǔn)等。

4 評估的評價

4.1 評估模式

國際上電子政務(wù)的評估活動雖多元化且方法體系迥異，但從整體衡量而言，有“聚焦政府網(wǎng)站的績效評估模式、基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)指標(biāo)評估模式、軟硬件綜合的指標(biāo)體系評估模式、關(guān)注社會的網(wǎng)絡(luò)績效評估模式和提出基本的評估準(zhǔn)則的評估模式?！保?9］就聚焦政府網(wǎng)站的績效評估模式來說，埃森哲咨詢公司、布朗大學(xué)、歐盟的電子政務(wù)評估最為典型，要么設(shè)立具體指標(biāo)進(jìn)行測評，要么就某些重點(diǎn)方面進(jìn)行評估。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)部和早稻田大學(xué)雖涉及政府網(wǎng)站的評估，但皆強(qiáng)調(diào)綜合性測評。就基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)指標(biāo)來說，聯(lián)合國、埃森哲咨詢公司、布朗大學(xué)、早稻田大學(xué)、歐盟都涉及，但側(cè)重點(diǎn)不同。就軟硬件綜合的指標(biāo)體系的評估模式來說，聯(lián)合國最具有代表性，不僅考察政府網(wǎng)站、ICT基礎(chǔ)設(shè)施等硬件，還考慮人力資本等軟件環(huán)境。就關(guān)注全社會的網(wǎng)絡(luò)績效的評估模式來說，埃森哲的綜合服務(wù)成熟度、環(huán)境中考核電子政務(wù)的績效。但不管哪種模式既有優(yōu)點(diǎn)，又有缺點(diǎn)。就電子政務(wù)績效評估的實(shí)質(zhì)來說，上述五種模式的局限性也是顯而易見的。如表9［19］所示。

表9 電子政務(wù)績效評估的實(shí)質(zhì)分析

上述五種評估模式無法在產(chǎn)出層次、結(jié)果層次、影響層次統(tǒng)籌兼顧，導(dǎo)致電子政務(wù)的績效評估針對的多為其外在特征，即政府網(wǎng)站的測評，狹隘性較為明顯，形成了“冰山效應(yīng)”。

4.2 評估主體

電子政務(wù)評估分為內(nèi)評估和外評估。內(nèi)評估的主體自然是政府，即政府對滿足公民需求的政務(wù)服務(wù)開展的評估；外評估的主體是除政府以外的第三方，包括專業(yè)咨詢公司、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等，即第三方力量從外部對電子政務(wù)產(chǎn)出進(jìn)行評估。外評估是當(dāng)今國際上比較流行的電子政務(wù)評估方法，因其具備獨(dú)立性、專業(yè)性、智力性、資源相對豐富性等突出優(yōu)點(diǎn)而頗受許多國家的青睞。

但“任何一個業(yè)已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限?！保?0］外評估也有許多不足之處，它所評價的最直接的對象就是政府門戶網(wǎng)站，因其數(shù)據(jù)和信息的采集相對較為容易，缺少從政府業(yè)務(wù)流程的角度進(jìn)行的綜合性評估。這一不足亦體現(xiàn)在其評估方法即定量與定性分析上。一般而言，定量與定性分析相結(jié)合是較為理想的選擇，但因?yàn)椴煌耐庠u估采用的標(biāo)準(zhǔn)體系不一帶來了評估方法的側(cè)重亦有所不同。布朗大學(xué)聚焦于政府網(wǎng)站的評估，方法體系相對簡單，明顯側(cè)重于定量評估，歐盟的評估亦屬于此類。聯(lián)合國、埃森哲咨詢公司和早稻田大學(xué)的定量和定性評估結(jié)合得相對較好。雖然定量評估為必選方法，但其數(shù)據(jù)的是否可再生卻又差別很大。如，埃森哲咨詢公司雖有相應(yīng)的指標(biāo)體系，但沒有提供所調(diào)查的服務(wù)及其成熟度得分的詳細(xì)清單；布朗大學(xué)的調(diào)查描述了網(wǎng)站的種類及其特征，但數(shù)據(jù)無法獲取。相比之下，聯(lián)合國則有詳細(xì)的測評方法的描述，并建有一個知識數(shù)據(jù)庫（（http∶//www.unpan.org/egovkb））來確保研究人員和政府官員獲得調(diào)查的背景信息。［21］

4.3 評估層面

上述電子政務(wù)的績效評估面向的主要是國家層面，傾向于高層電子政務(wù)建設(shè)水平的評估，未顧及地方電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展水平調(diào)研。而就電子政務(wù)的應(yīng)用來說，真正與公眾聯(lián)系最緊密、最實(shí)際的恰恰是地方電子政務(wù)建設(shè)，因此，地方電子政務(wù)的創(chuàng)新力和現(xiàn)代化是整個國家電子政務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。若拋開地方這一層面，從整體上來評估一個國家的信息化發(fā)展水平固然具有重要的參考和應(yīng)用價值，但并不能真正解決政府信息化的最實(shí)質(zhì)性問題，即如何為基層公眾提供便捷、即時、有效的政務(wù)服務(wù)。因此，如何將中央和地方的電子政務(wù)的評估有機(jī)地結(jié)合起來，是以后國際電子政務(wù)評估所需解決的重要問題。

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