侯保龍

（安徽科技學院，安徽 鳳陽 233100）

目前公共危機管理研究，在很大程度上存在兩大不足：一是未系統(tǒng)地從公民參與的角度來審視我國的公共危機管理，難以擺脫片面依賴自上而下式的政府治理的窠臼；二是總體上“未形成制度化、長效性的公共危機治理體系，尚未為多元主體提供具體行動的法律框架和制度平臺，尚未將其納入預(yù)期的秩序化、制度化軌道”。[1]實現(xiàn)公民參與的有序性是公共危機治理的重要手段。所謂有序參與，是指公民能夠遵循一定的程序，通過制度化的渠道參與災(zāi)害治理工作。它需要信任、信息、渠道、管理。故實現(xiàn)公民參與公共危機治理的有序性，就是要通過制度化、機制化構(gòu)建，實現(xiàn)上述資源的有機整合，從而增強公民參與公共危機治理的效能。

一、推行公共危機治理公民參與的責任機制

公民參與公共危機治理或是利益動因，或是公益精神使然，或是二者結(jié)合的選擇。為避免消極盲從的公民參與，確保公民參與的有效性、合理性與合法性，首先要回答的是公民參與“該不該”的問題。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》對公民在突發(fā)事件應(yīng)對、包括信息報送中的義務(wù)和責任作了明確的規(guī)定。第十一條規(guī)定：公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。第三十八條規(guī)定：獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織應(yīng)當立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。各級政府可結(jié)合實際情況，開通統(tǒng)一公開的公共危機事件舉報電話、短信平臺、電子信箱等有效途徑，接受社會公民有關(guān)突發(fā)事件信息的報告，并經(jīng)核實后進一步報送有關(guān)部門。[2]為此，在緊急狀態(tài)下，為強化公民責任意識，經(jīng)由一定法律部門和行政程序，頒布明文條規(guī)是必要的，其基本內(nèi)容包括：（1）公民應(yīng)遵行危機管理的各種規(guī)定；（2）按要求如實申報和報告信息，并承擔法律責任；（3）不聽謠、不信謠、不傳謠，配合行政部門對謠言進行揭露和調(diào)查；（4）具有戰(zhàn)勝困難的耐心、信心，為受災(zāi)者提供道義上或物資上的幫助。[3]通過公民參與責任機制的構(gòu)建，把公民享有的權(quán)利與應(yīng)承擔的責任和義務(wù)統(tǒng)一起來，在遭遇到重大災(zāi)害性公共危機時，公民就會明白參與是應(yīng)當?shù)?，冷漠和袖手旁觀或不知所措都是理性不足的表現(xiàn)。同時，進一步明確了自己的知情權(quán)利、報告責任、物資有償緊急征用的義務(wù)等。

二、完善公共危機治理的公民教育機制

在解決了公民參與公共危機治理的責任問題后，接下來就應(yīng)該回答公民參與公共危機治理能力“強不強”的問題。公共危機治理是需要一定的技術(shù)和技能的。目前我國公民對各類災(zāi)害的社會警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災(zāi)能力，與發(fā)達國家差距很大。從教育的角度分析，國外大中小學都開設(shè)有安全教育、急救等方面的課程；從實踐上看，國外的政府與社區(qū)、家庭也經(jīng)常聯(lián)動做演練。我國公民的安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練沒有得到充分的重視。為此，我國應(yīng)完善危機治理教育機制：首先，應(yīng)該把把危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系，在各級學校開設(shè)相關(guān)課程，配備專職的教師和研究人員，把應(yīng)對公共危機的基本知識和技能的教育作為公民素質(zhì)教育的組成部分；[4]其次，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，特別是預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等知識，增強公民自救、互救能力；最后，對公民進行經(jīng)常性的危機培訓(xùn)，進行災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的自救、互救等基本知識與基本技能的演練，提高應(yīng)對危機的操作能力和危機處理技能。[5]

三、優(yōu)化公民參與公共危機的動員機制

在風險社會時代，風險和危機的出現(xiàn)具有極高的不確定性，政府的政治動員因靈活性不高而在效率上大打折扣。社會動員是公共危機動員發(fā)展的趨勢。但在我國，政府動員有余，社會動員發(fā)育與建設(shè)不夠。為此，有必要改革我國社會動員體制，建立政府與社會相互呼應(yīng)、相互結(jié)合的危機動員機制，其短期目標是：政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會各部門聯(lián)動，公民自發(fā)而有序地參與。

（一）實現(xiàn)應(yīng)急社會動員“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合

從我國目前的國情來看，危機社會動員還應(yīng)該以各級政府的自上而下動員為主，公民參與還具有一定程度的被動性。同時，政府需要鼓勵、扶持社會公民以及社會組織的建設(shè)，引導(dǎo)與支持公民組織在應(yīng)急管理中，在一定范圍內(nèi)和程度上進行必要的“自下而上”的社會動員。實際上，這兩種社會動員與參與模式各有優(yōu)勢，應(yīng)把二者協(xié)調(diào)起來，即社會動員是指社會組織憑借著自治自律的特點，配合行政動員、政治動員，處理一些政治動員所無法處理的一些事務(wù)，從而達到事務(wù)處置的最佳狀態(tài)的一種動員方式。社會動員既包括社會單位的動員，又包括社會團體的動員，指非營利組織或非政府組織。[6]

（二）實現(xiàn)危機動員的常態(tài)動員與非常態(tài)動員的結(jié)合

筆者認為，危機處置中非常態(tài)動員的有效實現(xiàn)應(yīng)以常態(tài)社會動員為基礎(chǔ)。在日常社會管理中，政府就應(yīng)該對公民進行公共安全教育、支持與幫助公民組織加強組織與管理能力建設(shè)、推行基層政府與社區(qū)的民主管理，這樣在危機處置中，社會動員的積極性就會提高，政府動員的阻力就會減少，政府就會多一些軟性動員方式，少一些硬性動員方式。如此，公民參與的有序性就不難達到。我們以羅伯特·希斯（Robert Heath）提出的危機管理的4R模型來繪制公共危機動員圖式。如下圖：

四、推動公民參與公共危機的溝通機制

公民參與公共危機治理的一個必要條件是公共信息的公開，特別是掌握著最重要信息權(quán)力和信息資源的政府更有責任開放信息。信息公開是一個成本低廉、操作簡單但效果奇佳的提高公共危機治理績效的良方?！坝行У墓駲?quán)和參與的要求之一就是進一步開放政府”。[7]社會傳染理論認為，“危機問題、目標與行為越引起人們的普遍關(guān)注，人群越容易受到感染，參與可能性則越大”。[8]在全球風險社會和信息社會的環(huán)境里，政府壟斷信息是不明智的。對于一個開放的透明政府來說，首要的問題是建立起有效的信息、利益溝通機制。政府應(yīng)建立統(tǒng)一的信息共享和指揮平臺，在公共危機重大決策前廣泛征集民意、建議，在決策時允許公民或社會團體代表旁聽，在決策執(zhí)行過程中和執(zhí)行完畢后，應(yīng)及時向社會反饋。

五、建構(gòu)志愿者及其公民組織制度化參與機制

公民參與作用與效能的發(fā)揮有賴于制度化機制的保障，在汶川地震救災(zāi)中我們發(fā)現(xiàn)，凡是制度化渠道參與救災(zāi)的公民組織或志愿者，其作用往往能得到更好的發(fā)揮；有組織的志愿者比無組織的個體志愿者更容易管理，而且更有序、有效和可持續(xù)；日常就有合作和信任關(guān)系基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)，比臨時組建的聯(lián)合體更可持續(xù)，效果和影響更好。但是，在公共危機管理的實踐層面還缺乏公民組織和志愿者有序參與的機制設(shè)計。

（一）公民組織有序參與公共危機治理的組織架構(gòu)

根據(jù)我國救災(zāi)工作的方針和合作治理模式，我國在公共危機治理中應(yīng)該密切政府與社會的合作，包括政府與官方公民組織與的合作、官方公民組織與一般公民組織的合作以及一般公民組織之間的合作，最后是廣大志愿者與官方公民組織和一般公民組織的合作。

在中央政府層面，在國務(wù)院內(nèi)部或在民政部之下設(shè)立“國家公共危機治理委員會”，以適應(yīng)公共危機常態(tài)化以及政府領(lǐng)導(dǎo)全國公共危機治理的需要。在社會層面，如中國紅十字會等主要官方公民組織由于有與政府長期合作背景，理所當然地被包括在國際公共危機管理委員會的體制內(nèi)（稱之為“全體制內(nèi)參與”），一般社會組織特別是草根公民組織由于與政府的關(guān)系較遠，在我國公民社會發(fā)育不太成熟以及政府與社會關(guān)系還未真正理順的情況下，只能間接地進入國家公共危機治理的體制內(nèi)（稱之為“半體制內(nèi)參與”）。為了便于一般公民組織參與國家公共危機治理，我們有必要成立一個全國性的“民間公民組織總會”以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與政府和廣大一般公民組織的關(guān)系。該組織的宗旨是實現(xiàn)4C，即合作 (Cooperation)、溝通(Communication)、協(xié)調(diào)(Coordination)、協(xié)作(Collaboration)，實現(xiàn)非政府組織之間的整合，避免任務(wù)重疊、資源浪費。政府應(yīng)該給予“民間公民組織總會”以必要的法律地位和權(quán)利等資源支持，讓其擁有與官方公民組織同樣的權(quán)利，可以進入“國家公共危機治理委員會”的體制內(nèi)。這樣，在正式的體制內(nèi)，“國家公共危機治理委員會”的成員就由民政部、交通部、建設(shè)部、財政部等國務(wù)院部門，總參、武警總隊和主要官方公民組織和民間公民組織總會組成。

（二）志愿者及其公民組織有序參與重大自然災(zāi)害治理的操作化機制

1.建立國家公共危機治理委員會與國家公民組織總會定期溝通與交流機制。在應(yīng)對重大災(zāi)害性公共危機時，邀請民間公民組織總會參加相關(guān)會議，聽取他們的意見和建議。同時，通過民間公民組織總會這個平臺，將緊急救援、過渡安置和災(zāi)后恢復(fù)重建的救災(zāi)需求信息反饋給一般公民組織。根據(jù)公民組織的專業(yè)技能與優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排或協(xié)調(diào)公民組織有序參與救災(zāi)工作。一方面，可以根據(jù)不同時期的救災(zāi)需求，由公民組織認領(lǐng)救災(zāi)任務(wù)；另一方面，可以將政府接受的社會捐贈通過民間公民組織總會委托外包給公民組織承擔。

2.加強政府 （包括國家各級公共危機治理委員會）和公民組織日常的合作關(guān)系，增進彼此的合作能力和相互信任。特別是基層地方政府要切實落實《國家自然災(zāi)害救助緊急預(yù)案》的有關(guān)規(guī)定，“培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊伍，并充分發(fā)揮其作用”，“不定期開展對各類專業(yè)緊急救援隊伍、非政府組織和志愿者組織的培訓(xùn)”。這是緊急狀態(tài)下政府與公民組織成功合作的基礎(chǔ)。各級政府應(yīng)在日常工作中，允許公民組織吸收和培訓(xùn)志愿者，或通過項目外包的方式，密切政府與公民組織的聯(lián)系與合作。

3.公民組織要加強內(nèi)部管理和自律。為避免公民組織在公共危機治理中的失靈問題，增強公民組織管理的能力以及對社會的公信力，公民組織自身應(yīng)當加強建設(shè)，充分發(fā)揮理事會、會員大會等機構(gòu)的監(jiān)管作用，健全與落實內(nèi)部民主制度；要建立公民組織信息披露與發(fā)布機制；要規(guī)范公民組織的財務(wù)管理制度，提高公民組織資金使用的透明度；應(yīng)提高草根公民組織的運作能力，例如項目運作能力、組織治理能力、財務(wù)管理能力等；公民組織還應(yīng)培育公民參與的組織文化，培育出能夠長期扎根社區(qū)的志愿者。[9]

4.以國家公民組織總會和信息資源協(xié)調(diào)類公民組織為主體，構(gòu)建公民組織之間的協(xié)調(diào)平臺。國家公民組織發(fā)揮總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依賴信息資源類公民組織的配合與支持。公民組織之間的協(xié)調(diào)平臺主要有信息服務(wù)型、資源協(xié)調(diào)型。清華大學2008年7月的調(diào)研顯示，有71.5%的民眾認為建立綜合信息平臺對災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作具有非常重要的意義。[10]沒有專職收集、發(fā)布信息的公民組織，分散的公民、志愿者和公民組織就無法有效地參與救災(zāi)活動。所以在汶川救災(zāi)中自發(fā)產(chǎn)生了四川“5·12”民間救助服務(wù)中心和社會組織救災(zāi)信息服務(wù)中心。無論是緊急救援階段還是災(zāi)害重建階段，如果缺乏資源整合，就會出現(xiàn)資源的不合理配置，造成資源利用效率低下。這就需要公民組織的資源在不同地區(qū)之間的資源整合，同一地區(qū)的不同公民組織之間的資源整合，以及公民組織與政府之間的資源整合。汶川地震中四川綿竹出現(xiàn)的遵道志愿者協(xié)調(diào)辦公室 （后改為遵道社會資源協(xié)調(diào)辦公室）和聯(lián)席會議制度就很好地發(fā)揮了資源整合的功能。

5.打造公民組織參與能力快速孵化的平臺。中國快速的社會變遷帶來公民組織數(shù)量的大發(fā)展，但其中90%的公民組織屬于地方性組織，規(guī)模小、實力弱、能力低。如何培育眾多弱小的公民組織是一項艱巨的任務(wù)。如果有一些公民組織的任務(wù)就是充當其他公民組織快速成長的孵化器，這個難題就化解了。其主要職能：一是通過項目對接的方式解決草根公民組織的資金難題，鍛造“基金會專心散財，NGO專心花錢辦事”的公益事業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；二是通過各種能力培訓(xùn)來提高草根公民組織的整體水平；三是通過行業(yè)自律建設(shè)營造公民組織自律文化，促進公益組織的發(fā)展，并逐步樹立公民組織良好的社會形象。[11]

6.公民志愿參與重大災(zāi)害性公共危機管理的保障機制。我們應(yīng)當為公民志愿者提供切實的各類保障：（1）法律保障。很多國家有民間組織振興法和促進法，我國也應(yīng)該積極效仿，及時制定《結(jié)社法》。明確規(guī)定公民組織登記的方式和程序、享有的權(quán)利、承擔的責任、運行的規(guī)則、注銷的條件和程序等，保障公民組織各個方面行為都有章可循。（2）技能保障，公民志愿者需要政府或非政府組織進行選拔、培訓(xùn)；（3）安全保障，要政府為其購買人身保險；（4）物資保障，政府需要為志愿者提供救災(zāi)設(shè)備等方面的支持；（5）組織保障，利用各類政府和非政府組織吸納志愿者，使其活動有所皈依。上述保障內(nèi)容都應(yīng)該制度化、機制化，使公民參與實現(xiàn)常態(tài)化、有序化。

[1]劉霞，向良云.公共危機治理[M].上海：上海交通大學出版社，2010：95.

[2]陳佳貴.危機管理:面對突發(fā)事件的抉擇[M].廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2002:80.

[3]秦德君.公共生活的地平線[M].北京:中國社會科學出版社，2007：357.

[4]唐雪梅.淺論政府危機管理中的公眾參與[J].法制與社會，2008，（9）.

[5]石路，蔣云根.論政府危機管理中的公眾參與[J].理論導(dǎo)刊，2007，（1）.

[6]徐家良.危機動員與中國社會團體的發(fā)展[J].中國行政管理，2004，（1）.

[7]Overman， E.S.， A.G.Cahill.Information， Market Government，and Health Policy:A Study of Health Data Organizations in the States[J].Journal of Public Policy Analysis and Management，1994，（13）：435.

[8]胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].北京：中共中央黨校出版社1999：198.

[9]侯保龍.公民參與公共危機治理問題研究[D].蘇州：蘇州大學，2011：153-154.

[10]NGO參與5.12地震災(zāi)害重建形式與傳播效果調(diào)查[EB/OL].清華大學媒介調(diào)查研究室，2008：26-28.

[11]蕭延中，談火生，唐海華，楊占國.多難興邦：汶川地震見證中國公民社會的成長[M].北京：北京大學出版社，2010：163.