胡燈進(jìn)，楊順良，翁宇斌，任岳森，羅美雪，涂振順，趙東波

（1.福建海洋研究所福建省海島與海岸帶管理技術(shù)研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門 361013；2.廈門大學(xué) 廈門 361005）

海域使用管理的若干問題探討*

胡燈進(jìn)1，2，楊順良1，翁宇斌1，任岳森1，羅美雪1，涂振順1，趙東波1

（1.福建海洋研究所福建省海島與海岸帶管理技術(shù)研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門 361013；2.廈門大學(xué) 廈門 361005）

文章對(duì)海域使用管理中遇到的若干問題進(jìn)行探討，包括海洋功能區(qū)劃符合性判別、海域使用論證及用海確權(quán)、岸線認(rèn)定、填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收等方面內(nèi)容，以期為海域使用精細(xì)化管理提供參考依據(jù)。

海洋功能區(qū)劃；海域使用論證；岸線；填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收

自2002年 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》頒布實(shí)施以來，國(guó)家海洋局頒發(fā)了 《海域使用權(quán)登記辦法》和 《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》等一系列配套法規(guī)文件，以及 《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》 《海域使用分類》和 《海籍調(diào)查規(guī)范》等多部技術(shù)規(guī)范文件，建立起較為齊全的海域使用管理法規(guī)和技術(shù)體系，為國(guó)家和地方政府部門科學(xué)管理海域奠定了重要基礎(chǔ)。隨著海域開發(fā)活動(dòng)數(shù)量和類型的日益增多，部分法規(guī)文件和技術(shù)規(guī)范文件難免遇到不適用或未作具體規(guī)定的情形，難以適應(yīng)海域使用日趨精細(xì)化管理的要求。本研究對(duì)海域使用論證單位在工作實(shí)踐中遇到的若干問題作一簡(jiǎn)要探討，拋磚引玉，以期為海域使用精細(xì)化管理提供參考依據(jù)。

1 海洋功能區(qū)劃符合性問題

海洋功能區(qū)劃制度在我國(guó)已實(shí)施10周年，得到了有關(guān)管理部門有效的貫徹落實(shí)。海洋功能區(qū)劃作為海洋管理的一項(xiàng)基本制度，已經(jīng)廣泛深入涉海建設(shè)行業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、方案審查、施工設(shè)計(jì)、用海審批等過程，各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位、專家學(xué)者、群眾都十分關(guān)注海洋功能區(qū)劃，其重要地位已獲得全社會(huì)認(rèn)同。2012年3月3日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了新版《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》，10月10日批復(fù)了福建等8個(gè)省 （直轄市、自治區(qū)）的新一輪《省級(jí)海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》。針對(duì)新的功能區(qū)劃成果，筆者歸納在實(shí)踐中遇到的若干細(xì)節(jié)問題如下。

1.1 海底管線、排污等用海的功能區(qū)劃符合性問題

根據(jù)新的功能區(qū)劃編制技術(shù)要求，海底管線、跨海橋梁、海岸防護(hù)工程和其他工程等用海，以及排污區(qū)和傾倒區(qū)等用海，原則上僅作為現(xiàn)狀反映在海洋功能區(qū)劃圖件中，不再設(shè)專門的功能區(qū)，若確實(shí)排他使用海域、需要設(shè)立專門功能區(qū)的，歸入 “特殊利用區(qū)”中新設(shè)的“其他特殊利用區(qū)”。因此，各省 （直轄市、自治區(qū)）的區(qū)劃成果中沒有或者僅部分設(shè)置上述“其他特殊利用區(qū)”［1］。在實(shí)際項(xiàng)目審批過程中，其他相關(guān)的政府管理部門、評(píng)估單位、審查專家往往以海洋功能區(qū)劃未設(shè)置該功能區(qū)，不符合海洋功能區(qū)劃為依據(jù)否決了排污口、跨海橋梁、海底管線等工程，影響了地方海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。

1.2 漁港、新農(nóng)村填海項(xiàng)目的功能區(qū)劃符合性問題

自黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一利民戰(zhàn)略舉措以來，我國(guó)沿海漁村正在不斷推進(jìn)新漁港、新農(nóng)村住宅、道路和文化娛樂設(shè)施的建設(shè)。除規(guī)劃的中心漁港和部分一級(jí)漁港外，大量的二級(jí)漁港、三級(jí)漁港以及歷來已有的避風(fēng)塢等需改擴(kuò)建的項(xiàng)目往往位于保留區(qū)甚至海洋保護(hù)區(qū)等功能區(qū)中，未能在省級(jí)功能區(qū)劃中得到體現(xiàn)。因農(nóng)村開發(fā)現(xiàn)狀及其他條件限制，新農(nóng)村住宅、道路和文化娛樂設(shè)施的建設(shè)常常需要小規(guī)模填海，而這些填海需求由于零碎分散，也未能在省級(jí)區(qū)劃中一一體現(xiàn)。因此，上述項(xiàng)目在規(guī)劃、立項(xiàng)、評(píng)估、審查審批過程中，不少管理部門、評(píng)估單位和審查專家對(duì)其海洋功能區(qū)劃的符合性判定給出了否定意見，從而給新農(nóng)村建設(shè)用海審批造成了困難，影響我國(guó)沿海社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施。

1.3 歷史確權(quán)項(xiàng)目與新版功能區(qū)劃的符合性問題

部分歷史確權(quán)項(xiàng)目的用海功能在新功能區(qū)劃中未能得到完全反映，其在年審、換證、申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，不同管理部門、評(píng)估單位和審查專家也會(huì)出現(xiàn)對(duì)海洋功能區(qū)劃符合性判定的不同意見，影響了海域管理的連續(xù)性和權(quán)威性。

1.4 討論

省級(jí)海洋功能區(qū)劃劃分的是海域基本功能，即現(xiàn)有認(rèn)識(shí)條件下的最佳功能，一切海域開發(fā)利用活動(dòng)，以不對(duì)海洋基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變?yōu)榍疤?，同時(shí)也規(guī)定了各基本功能區(qū)的管理要求，體現(xiàn)了強(qiáng)制性和兼容性的特點(diǎn)。但是在實(shí)際海域管理中，不同管理部門、評(píng)估單位或?qū)彶閷＜覠o法深度了解某一基本功能區(qū)劃分的背景，只能依據(jù)區(qū)劃圖件和登記表判定用海的功能區(qū)劃符合性，因此無法充分利用海洋功能區(qū)劃的兼容性特點(diǎn)。全國(guó)海洋功能區(qū)劃和省級(jí)海洋功能區(qū)劃是著眼于宏觀的區(qū)劃，不可能解決所有微觀層面的問題，因此為了細(xì)化國(guó)家和省級(jí)海洋功能區(qū)劃，給微觀層面的用海審批提供依據(jù)，需要盡快開展市 （縣）級(jí)海洋功能區(qū)劃修編。出臺(tái)市 （縣）級(jí)海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求時(shí)，建議在不影響一級(jí)類基本功能的前提下，結(jié)合實(shí)際情況可適當(dāng)允許局部海域跨一級(jí)類設(shè)置二級(jí)類功能區(qū)，充分體現(xiàn)功能區(qū)劃的兼容性和可操作性。

2 海域使用論證及確權(quán)問題

2.1 圍墾區(qū)填海造地項(xiàng)目的論證等級(jí)確定

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多歷史圍墾區(qū)成為工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展空間。由于圍墾區(qū)水域與外側(cè)海域存在人為阻斷，與開闊海域用海項(xiàng)目相比，圍墾區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)區(qū)域海洋水動(dòng)力環(huán)境、沖淤變化環(huán)境和生態(tài)環(huán)境影響較小。在海域使用論證工作實(shí)踐中，多數(shù)專家認(rèn)為可以根據(jù)圍墾區(qū)內(nèi)項(xiàng)目用海的特點(diǎn)適當(dāng)簡(jiǎn)化部分論證內(nèi)容，但也有少數(shù)專家堅(jiān)持按照海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則的要求進(jìn)行論證，包括按要求開展現(xiàn)狀調(diào)查、數(shù)模專題研究、海洋生態(tài)環(huán)境影響分析等內(nèi)容，使得圍墾區(qū)用海項(xiàng)目的論證工作量偏大，增加了用海申請(qǐng)單位或個(gè)人的成本，延長(zhǎng)了前期調(diào)查工作時(shí)間，影響項(xiàng)目用海審批進(jìn)度。

筆者認(rèn)為，在明確圍墾區(qū)內(nèi)用海項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境和資源影響較小的情況下，可適當(dāng)降低論證等級(jí)、簡(jiǎn)化論證要求，或者參照 《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》的評(píng)價(jià)等級(jí)判別標(biāo)準(zhǔn)，按論證要素分別確定論證等級(jí)，即一個(gè)項(xiàng)目不同的論證要素可采用不同的論證等級(jí)。

2.2 海岸防護(hù)工程用海方式的界定

根據(jù) 《海域使用分類》，所有海岸防護(hù)工程的用海方式均界定為非透水構(gòu)筑物［2］。這對(duì)于非順岸式海岸防護(hù)工程，包括突堤、引堤、防波堤等，其用海方式界定清晰準(zhǔn)確。但對(duì)于順岸式海岸防護(hù)工程，其用海方式界定尚待商榷：首先此類工程除本身護(hù)坡結(jié)構(gòu)外，往往需要填部分較為零碎的海域并形成有效岸線，符合填海造地的定義；其次此類工程不適用于非透水構(gòu)筑物用海定義中的 “路基”構(gòu)筑物，因?yàn)椤逗Ｓ蚴褂梅诸悺分新窐蛴煤ｊP(guān)于順岸道路的建設(shè)明確界定為填海造地，而跨海道路才界定為非透水構(gòu)筑物，因此該 “路基”是指跨海道路的路基，而非順岸道路的路基。

因此，筆者建議在 《海域使用分類》中，海岸防護(hù)工程用海增加填海造地這一用海方式。另外，為了避免用海業(yè)主以海岸防護(hù)工程之名行填海造地工程之實(shí)，順岸式海岸防護(hù)工程的判別，應(yīng)以其用海結(jié)構(gòu)主體是否是護(hù)岸結(jié)構(gòu)作為依據(jù)。

2.3 漁港、圍海養(yǎng)殖用海、港口用海中堤壩用海方式的界定

根據(jù)非透水構(gòu)筑物的定義，防波堤等堤壩用海方式應(yīng)當(dāng)界定為非透水構(gòu)筑物，但是在《海籍調(diào)查規(guī)范》中的5.4.1.1節(jié)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、5.4.1.2節(jié)圍海養(yǎng)殖用海各類型宗海界址界定方法里，將堤壩與港池作為一個(gè)整體，將其用海方式定為港池、蓄水用海或圍海養(yǎng)殖用海［3］，因此這兩處堤壩的用海方式與非透水構(gòu)筑物定義相沖突。另外 《海籍調(diào)查規(guī)范》中的5.4.3.1節(jié)港口用海第（2）條碼頭和港池用海界定方法b）里，同樣將防浪設(shè)施 （防波堤）與港池作為一個(gè)整體，用海方式定為港池、蓄水等用海，而第 （3）條又明確指出堤壩等為非透水構(gòu)筑物用海［3］，因此第5.4.3.1節(jié)港口用海第 （2）條與第 （3）條存在沖突，同時(shí)也與非透水構(gòu)筑物定義相沖突。這些用海方式的不一致定義常常給海域使用論證和用海審批管理帶來不同的意見，可能造成相同類型用海項(xiàng)目確定為不同宗海單元數(shù)量、用海方式、用海面積和不同海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。表1給出了典型宗海界址界定示例。

表1 典型宗海界址界定示例［3］

為了統(tǒng)一定義，筆者建議修改完善 《海籍調(diào)查規(guī)范》中的5.4.1.1節(jié)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、5.4.1.2節(jié)圍海養(yǎng)殖用海、5.4.3.1節(jié)港口用海第 （2）條碼頭和港池用海界定方法b）以及附錄C3、C6，根據(jù)海域使用金征收就高不就低的原則，將防波堤用海分離出來以非透水構(gòu)筑用海的方式來界定。

2.4 項(xiàng)目填海后方與海岸線之間的零碎海域如何確權(quán)

沿海公路或鐵路建設(shè)用海，由于海岸帶地形坡度較大，為減少大量挖山并構(gòu)筑護(hù)坡的工程量，以及受海岸線曲折的條件限制，道路建設(shè)在一定程度上采取截灣取的直路線方案，因此道路建設(shè)用海內(nèi)界址線與海岸線之間往往會(huì)形成許多或大或小的零碎海域 （圖1）。這些海域是否應(yīng)由填海項(xiàng)目或道路項(xiàng)目業(yè)主一并申請(qǐng)，目前不同地方海洋行政管理部門和專家存在不同的意見。如果由填海項(xiàng)目或道路項(xiàng)目業(yè)主一并申請(qǐng)，其用海必要性無法論證，也會(huì)增加業(yè)主負(fù)擔(dān)；如果不一并申請(qǐng)，形成圍海區(qū)，海水逐漸干涸，喪失海域?qū)傩裕速M(fèi)國(guó)家海域空間資源，增加被非法侵占的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 沿海道路建設(shè)用海

圖2 填海區(qū)規(guī)劃建設(shè)公共道路、排洪渠

對(duì)于項(xiàng)目填海后留下的零碎海域建議在相關(guān)技術(shù)規(guī)范中進(jìn)一步細(xì)化，明確多大面積的零碎海域可以歸并到本項(xiàng)目用海范圍內(nèi)申請(qǐng)。如果這些零碎海域在規(guī)劃中有其他項(xiàng)目需要使用，還應(yīng)當(dāng)要求業(yè)主單位作出承諾，同意在約定的補(bǔ)償條件下被征用，供其他用海項(xiàng)目建設(shè)使用。

2.5 填海區(qū)規(guī)劃的公共道路、排洪渠的確權(quán)

用海單位申請(qǐng)的填海區(qū)內(nèi)規(guī)劃有公共道路、排洪渠等公用設(shè)施的情況經(jīng)常出現(xiàn)，這些公用設(shè)施的確權(quán)常常引起爭(zhēng)議。根據(jù) 《海籍調(diào)查規(guī)范》宗海界址的 “尊重用海事實(shí)原則”和 “避免權(quán)屬爭(zhēng)議原則”，這些公用設(shè)施不應(yīng)一并確權(quán)給填海區(qū)的申請(qǐng)者。但是在實(shí)際海域使用中，由于規(guī)劃道路、排洪渠等公用設(shè)施建設(shè)往往無明確的時(shí)間表，在其未建成前就已影響了填海項(xiàng)目的施工和運(yùn)營(yíng)，影響海域資源的有效利用（圖2）。

對(duì)于項(xiàng)目用海范圍內(nèi)存在規(guī)劃道路以及排洪渠等公用設(shè)施的情況，筆者建議一并交由該項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)，但在其宗海界址圖中應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃道路、排洪渠等公用設(shè)施的界址范圍單列出來，并要求業(yè)主作出承諾，同意在約定的補(bǔ)償條件下將公用設(shè)施海域轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門建設(shè)使用，換發(fā)土地證時(shí)將公用設(shè)施填海部分扣除。

2.6 海域使用權(quán)證的續(xù)期確權(quán)

隨著海域使用確權(quán)技術(shù)規(guī)范的修訂完善，部分用海類型的用海方式、范圍的界定技術(shù)要求有所變化，原先符合技術(shù)規(guī)范要求并通過合法手續(xù)取得海域使用權(quán)證的項(xiàng)目，其續(xù)期確權(quán)是按原證的用海方式和范圍續(xù)期，還是根據(jù)新的技術(shù)規(guī)范要求重新界定，目前沒有相關(guān)規(guī)定。建議海洋行政主管部門對(duì)于相關(guān)技術(shù)要求作出明確的規(guī)定。

3 岸線認(rèn)定問題

3.1 大陸岸線

大陸岸線在沿海各省 （自治區(qū)、直轄市）均已完成修測(cè)，并由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)發(fā)布，成為我國(guó)海陸管理職責(zé)范圍的權(quán)威界線。但在海域使用確權(quán)管理中，該大陸岸線精度不能完全滿足實(shí)際要求。

以福建省為例，大陸岸線的修測(cè)比例尺為1∶10 000（其中廈門市修測(cè)比例尺為1∶5 000），岸線修測(cè)至公布時(shí)長(zhǎng)4年（2005—2008年）。在實(shí)際海域確權(quán)時(shí)，多數(shù)用海項(xiàng)目的宗海界址圖要大于1∶10 000或更大比例尺的要求形成圖件，由于測(cè)繪比例尺不同，部分陸域設(shè)施出現(xiàn)在了公布岸線的向海一側(cè)，這將導(dǎo)致以下兩個(gè)問題。① 如何認(rèn)定該陸域設(shè)施，即它是岸線修測(cè)后的違法用海，還是岸線修測(cè)精度低導(dǎo)致的結(jié)果。② 如何界定確權(quán)界址線，如果按公布的岸線為確權(quán)界址線，則與用海事實(shí)不符。如果以論證單位實(shí)測(cè)岸線為界址線，則面臨政府公布岸線成果的效力認(rèn)定問題。

針對(duì)上述問題，筆者建議建立局部岸線調(diào)整的程序，在充分調(diào)訪、相關(guān)部門證明及不同時(shí)期高分辨率衛(wèi)星遙感影像比對(duì)，確定其不是違法用海的情況下，允許按一定的申報(bào)手續(xù)辦理局部岸線調(diào)整。

岸線作為海洋管理、海域使用和科研的最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，隨著海洋自然環(huán)境的變化和海洋開發(fā)利用的日益更新，必須進(jìn)行持續(xù)的更新，為保證數(shù)據(jù)資料的現(xiàn)時(shí)性，建議充分整合各類海域管理、科研和測(cè)繪成果數(shù)據(jù)，建立規(guī)范的岸線更新機(jī)制，對(duì)大陸岸線進(jìn)行及時(shí)更新。

3.2 鄉(xiāng)級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)以下海島岸線

目前各省、市、自治區(qū)大陸岸線成果已公布，包括縣級(jí)以上的海島岸線。但鄉(xiāng)級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)以下海島的岸線尚未公布，導(dǎo)致沿海地方國(guó)土行政主管部門和海洋行政主管部門對(duì)海島岸線的認(rèn)定存在爭(zhēng)議。當(dāng)前國(guó)土部門組織的 “第二次全國(guó)土地調(diào)查”，部分地區(qū)將海島0 m線以上的灘涂認(rèn)定為陸地，即認(rèn)定水深0 m線為海岸線，這與海洋管理部門認(rèn)定的 “多年大潮平均高潮位時(shí)海陸分界線”的海岸線不一致。為了滿足海島開發(fā)和保護(hù)的需要，建議盡快測(cè)量、公布鄉(xiāng)級(jí)以下海島的岸線。建議針對(duì)不同類型的填海項(xiàng)目出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定，完善竣工驗(yàn)收管理辦法。

4.2 竣工驗(yàn)收測(cè)量邊界線的確定

由于防潮防浪的需要，多數(shù)填海項(xiàng)目都有修筑護(hù)岸進(jìn)行防護(hù)，護(hù)岸結(jié)構(gòu)形式一般可分為直立式、階梯式及斜坡式。直立式護(hù)岸的坡頂線和坡腳線在同一個(gè)垂面上，在驗(yàn)收測(cè)量時(shí)通過測(cè)量其護(hù)岸坡頂線即可量算出整個(gè)填海項(xiàng)目的實(shí)際填海面積。設(shè)置階梯式和斜坡式護(hù)岸的填海項(xiàng)目 （圖3），其填海界址范圍確權(quán)至護(hù)岸坡腳線。由于坡腳線與坡頂線不在一個(gè)垂面上，位置一般在坡頂線向海一側(cè)幾米至幾十米的位置，且絕大多數(shù)時(shí)候都位于低潮面以下，在實(shí)際驗(yàn)收測(cè)量時(shí)，由于被海水淹沒，無法對(duì)坡腳線位置進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量，導(dǎo)致竣工驗(yàn)收測(cè)量工作無法進(jìn)行。

圖3 填海項(xiàng)目護(hù)岸結(jié)構(gòu)

4 填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收問題

4.1 竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù) 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，所有填海項(xiàng)目需在竣工后3個(gè)月內(nèi)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收時(shí)需對(duì)項(xiàng)目實(shí)際的填海邊界進(jìn)行測(cè)量核查，以便核對(duì)項(xiàng)目填海位置及面積是否與海域使用權(quán)證書相符［4］。在實(shí)際驗(yàn)收工作中，由于海上施工條件限制等客觀原因，項(xiàng)目填海邊界的實(shí)際界址點(diǎn)、填海面積與海域使用權(quán)證給定的數(shù)據(jù)往往有一定的偏差，目前對(duì)于允許多少程度的偏差未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，

對(duì)于階梯式和斜坡式護(hù)岸的填海項(xiàng)目，建議可通過坡頂線 （或階梯外邊界）及邊坡中部位置線得出坡度，結(jié)合護(hù)岸區(qū)水深推算其坡腳線位置，允許推算的坡腳線與確權(quán)的坡腳線存在規(guī)定范圍內(nèi)的偏差。

4.3 坡腳線、海岸線、換發(fā)土地證外界址線之間的關(guān)系

多數(shù)填海項(xiàng)目的階梯式或斜坡式護(hù)岸建成后，由于部分護(hù)岸淹沒于海水之下，因此大家認(rèn)為坡腳線無法代表 “多年大潮平均高潮位時(shí)海陸分界線”的海岸線，對(duì)坡腳線、海岸線、換發(fā)土地證外界址線之間的關(guān)系多有爭(zhēng)論。

有的人認(rèn)為，坡腳線是填海項(xiàng)目海域使用權(quán)證的填海界址邊界，雖然現(xiàn)階段采用階梯式或斜坡式結(jié)構(gòu)而使護(hù)岸部分淹沒于海水之下，但實(shí)質(zhì)上，用海業(yè)主取得海域使用權(quán)證，即獲得填海的法律許可后，將坡頂線至坡腳線之間的護(hù)岸填高形成土地 （或者今后其他項(xiàng)目繼續(xù)向海一側(cè)填海），建成直立式結(jié)構(gòu)護(hù)岸也是有充分理由的，因此認(rèn)為填海項(xiàng)目護(hù)岸的坡腳線即應(yīng)視為填海后的海岸線，同時(shí)是換發(fā)土地證的外界址線。

其他人則不認(rèn)同上述觀點(diǎn)，認(rèn)為將填海坡腳線、海岸線和土地證外界址線等同是與事實(shí)不相符的。首先，坡腳線和海岸線顯然不是同一條線；其次，他們無法認(rèn)同將水下設(shè)施認(rèn)定為土地，而實(shí)際上國(guó)土部門換發(fā)土地使用證時(shí)也往往只界址至坡頂線。

筆者更傾向于第一種觀點(diǎn)，因?yàn)楹Ｓ蚴褂霉芾淼暮诵氖菣?quán)屬管理，按該觀點(diǎn)處理，海域權(quán)屬清晰，海陸管理銜接順暢。而按第二種觀點(diǎn)處理，換發(fā)土地使用權(quán)證后，坡頂至坡腳之間的護(hù)岸就成了無主之海，理論上海域管理部門可將其確權(quán)給其他用海業(yè)主，從而重復(fù)征收作為權(quán)利金的海域使用金。針對(duì)這一問題，目前有關(guān)部門尚無具體的規(guī)定，建議盡快出臺(tái)相關(guān)政策，為海域使用精細(xì)化管理提供依據(jù)。

5 其他問題

5.1 挖陸為海問題

對(duì)于填海項(xiàng)目，其海域使用權(quán)確權(quán)、土地使用權(quán)證換發(fā)等有明確的法律規(guī)定，但是對(duì)于需開挖陸域 “挖陸為?！钡捻?xiàng)目，其權(quán)屬屬性如何界定、工程后能否變更為海域、土地使用權(quán)證如何轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｓ蚴褂脵?quán)證、變更后該如何管理等，目前沒有相關(guān)的法律規(guī)定。隨著海洋工程的日益增多，筆者在工作實(shí)踐中碰到越來越多類似案例，如福州港羅源灣港區(qū)可門作業(yè)區(qū)大型修船基地項(xiàng)目、寧德港三都澳港區(qū)漳灣作業(yè)區(qū)大洋船廠工程、廈門東坑灣海域整治工程等。建議盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，參照 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》，將 “挖陸為?！辈糠钟赏恋厥褂脵?quán)證換發(fā)海域使用權(quán)證，由海洋行政主管部門跟蹤管理。

5.2 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)問題

目前沿海各省、市、自治區(qū)對(duì)用海項(xiàng)目都開展了動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)工作，基本模式是在海洋管理部門和海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心的指導(dǎo)、監(jiān)督檢查下，由業(yè)主委托相關(guān)單位進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)，編制項(xiàng)目海域使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)報(bào)告。但是，對(duì)于海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)任務(wù)承擔(dān)主體、技術(shù)規(guī)范等，國(guó)家尚無相關(guān)文件給予明確。建議盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，為更好地開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)工作奠定基礎(chǔ)。

［1］ 國(guó)家海洋局.省級(jí)海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)要求［Z］．2010.

［2］ 國(guó)家海洋局.HY／T 123－2009海域使用分類［S］．2009.

［3］ 國(guó)家海洋局.HY／T 124－2009海籍調(diào)查規(guī)范［S］．2009.

［4］ 國(guó)家海洋局.填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法［Z］．2007.

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助（200905004）．