吳 瑞,陳丹丹,劉建波,王道儒

(海南省海洋開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 海口 570125)

海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀和管理探討研究*

吳 瑞,陳丹丹,劉建波,王道儒

(海南省海洋開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 海口 570125)

海岸帶是人類活動(dòng)最為集中的區(qū)域,沿海工程建設(shè)占據(jù)了大量的天然岸線,不合理的開發(fā)產(chǎn)生了資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多矛盾,因此劃定一定區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章通過對(duì)海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)的調(diào)查研究,闡述了海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展歷程及海洋保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀,分析了制約海南海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展因素,并提出了海南海洋保護(hù)區(qū)的管理設(shè)想。

海岸帶;海洋保護(hù)區(qū);管理

海岸帶處于陸地與海洋相互作用的特殊地方,具有多種生態(tài)環(huán)境組合構(gòu)成的海岸自然生態(tài)系統(tǒng),是現(xiàn)代工業(yè)和人口的集中地帶,同時(shí)也是海陸交通樞紐[1]。經(jīng)濟(jì)全球化以來,中國(guó)確定了發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì),但長(zhǎng)期以來,由于缺乏嚴(yán)格的管理和規(guī)劃,導(dǎo)致 “無序,無度,無償”開發(fā)的方式未能得到有效的遏制,致使出現(xiàn)岸段和海域使用的不合理。濕地破壞、環(huán)境污染、生物多樣性減少和漁業(yè)資源衰退等諸多矛盾與問題,嚴(yán)重制約了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為加強(qiáng)珍稀資源環(huán)境以及歷史文化遺產(chǎn)等的保護(hù),通過海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)取得了積極的效果,并得到廣泛的認(rèn)同。但如何更好地協(xié)調(diào)自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,一直是擺在人們面前亟待解決的問題。

1 海洋保護(hù)區(qū)的定義和類型

1.1 海洋保護(hù)區(qū)的定義

有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的定義,目前有多種表述,按照中國(guó) 《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》的定義,海洋保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)珍稀、瀕危海洋生物物種及其棲息地以及有重大科學(xué)、文化和景觀價(jià)值的海洋自然景觀和歷史遺跡需要?jiǎng)澏ǖ暮Ｓ?包括海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)、海洋生物物種自然保護(hù)區(qū)、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)[2]。但最為國(guó)際社會(huì)普遍接受的是世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources,IUCN)于1994年對(duì)海洋保護(hù)區(qū)做出的定義,即 “任何通過法律程序或其他有效方式建立的,對(duì)其中部分或全部環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域,包括其上覆水體及相關(guān)的動(dòng)植物群落、歷史及文化屬性”。

1.2 海洋保護(hù)區(qū)的類型

世界各國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)類型多種多樣,其分類標(biāo)準(zhǔn)也亦有不同。目前,除了國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟1994年修改發(fā)布的 《保護(hù)區(qū)分類、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)》外,國(guó)際社會(huì)尚未形成一個(gè)基于管理目的和保護(hù)水平的分類體系。我國(guó)在 《海洋自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》中將海洋自然保護(hù)區(qū)分為3個(gè)類別16個(gè)類型[3]。

2 海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展歷程

海南省的海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)最早可追溯到1980年在東寨港劃定的省級(jí)保護(hù)區(qū)。自1982年 《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施后,我國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)正式起步,在此推動(dòng)下海南省海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)快速發(fā)展,僅1983年海南省就先后建立了銅鼓嶺自然保護(hù)區(qū)、文昌瓊海麒麟菜省級(jí)自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)。1989年初,在國(guó)家海洋局統(tǒng)一組織下選劃了三亞珊瑚礁自然保護(hù)區(qū),并在次年9月由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)。1995年,國(guó)家海洋局頒布了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,進(jìn)一步規(guī)范了海洋自然保護(hù)區(qū)的管理,一批批地方級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)也相繼由海南省地方海洋管理部門完成選劃并經(jīng)國(guó)家海洋局和地方政府批準(zhǔn)建立。2007年7月海南省政府批準(zhǔn)建立了全國(guó)首個(gè)海草特別保護(hù)區(qū)——陵水新村港—黎安港省級(jí)海草特別保護(hù)區(qū)。

迄今為止,建立了海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)17個(gè)(圖1和表1),是全國(guó)范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量較多的省份。其中,國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)4個(gè),省級(jí)保護(hù)區(qū)7個(gè),縣市級(jí)保護(hù)區(qū)6個(gè),總面積達(dá)103 444 hm2。這些保護(hù)區(qū)分屬海洋、林業(yè)和環(huán)保等部門管理。依照我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)分類,海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)分為3個(gè)類別7個(gè)類型。其中海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)數(shù)量最多,共12個(gè),占總數(shù)的70.6%。保護(hù)區(qū)的建立有效地保護(hù)了紅樹林、珊瑚礁和海草等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物物種。

圖1 海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)分布

表1 海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)名錄

3 海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

3.1 海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

經(jīng)過各級(jí)政府和各自然保護(hù)區(qū)行政主管部門的努力,海南省海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得了較大成績(jī)。

(1)海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積發(fā)展較快,初步形成了全省海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。截至2009年底,海南省共建立了不同級(jí)別、各種類型的海洋保護(hù)區(qū)17個(gè),總面積103 444 hm2,其中:國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)4個(gè),面積20 305 hm2;省級(jí)自然保護(hù)區(qū)7個(gè),面積81 178 hm2;市級(jí)自然保護(hù)區(qū)4個(gè),面積1 461 hm2;縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè),面積500 hm2。

除了自然保護(hù)區(qū)以外,海南省還建立了多處風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園,在保護(hù)全省自然資源和生態(tài)環(huán)境方面,也起到了積極作用。

(2)海洋保護(hù)區(qū)在保護(hù)區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境以及珍稀瀕危物種方面發(fā)揮了重要作用。已建立的以紅樹林生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)8個(gè),總面積8 246 hm2,幾乎分布于全省所有的紅樹林,代表著各種紅樹林植被類型;已建立的以珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)兩個(gè),總面積6 939 hm2;已建立的以海草床生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)1個(gè),面積2 320 hm2;已建立的以麒麟菜、江蘺和擬石花菜等為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)兩個(gè),總面積9 000 hm2;已建立的以熱帶常綠雨矮林生態(tài)系統(tǒng)及其野生保護(hù)動(dòng)物、地貌景觀的自然保護(hù)區(qū)1個(gè),面積4 400 hm2;已建立的以海岸帶青皮林及生態(tài)環(huán)境為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)1個(gè),面積1 710 hm2;已建立的以白蝶貝為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)兩個(gè),面積為65 200 hm2;物種資源得到了較好的保護(hù),尤其是瀕危野生動(dòng)植物物種中的絕大多數(shù)在自然保護(hù)區(qū)得到了保護(hù)。

3.2 海洋保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀

(1)近10多年來,我國(guó)陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)和自然資源的法律法規(guī),初步建立了自然保護(hù)區(qū)法規(guī)體系。1985年7月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),林業(yè)部公布施行了 《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》;1991年9月20日海南省人民代表會(huì)議常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過,10月16日頒布實(shí)施的 《海南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》;1993年7月30日海南省第一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過 《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》;1994年10月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布了 《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》;1995年8月,三亞市政府頒發(fā)了《關(guān)于禁止開采捕捉銷售珊瑚、玳瑁及其制品的通告》; 1998年9月,海南省人大頒布了《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定》;1998年海南省頒布首個(gè)地方性紅樹林保護(hù)法規(guī) 《海南紅樹林保護(hù)規(guī)定》;2009年5月27日,海南省第四屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議通過了 《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定 (修訂稿)》。

(2)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)逐步得到加強(qiáng)。這幾年,自然保護(hù)區(qū)管理處的設(shè)施、設(shè)備條件 (如配置了執(zhí)法快艇、管理用車、通信設(shè)備等)雖然有較大程度的改善,但距離充分履行法定職責(zé)的要求還相距較遠(yuǎn)。

(3)管理能力、科研水平有所提高。保護(hù)區(qū)的管理人員通過一系列的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)活動(dòng),管理能力和科研水平有所提高,但是保護(hù)區(qū)管理人員的編制偏少,不能很好地滿足工作的需要。

3.3 海南省海洋保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)

海南海岸帶已初步形成了布局基本合理、類型齊全、功能較強(qiáng)的海洋自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò);海洋保護(hù)區(qū)的建立有效地保護(hù)了紅樹林、珊瑚礁和海草床等關(guān)鍵生境,使海龜、金絲燕和麒麟菜等珍稀海洋野生動(dòng)、植物得以生存,維持了海南海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡。海洋保護(hù)區(qū)通過在特定范圍內(nèi)禁止、限制捕撈和一切破壞性開發(fā)活動(dòng),有利于漁業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)優(yōu)美的自然風(fēng)光、豐富的海洋生物和原生態(tài)的海洋景觀能吸引大批游客前來休閑娛樂以及進(jìn)行海洋科普教育活動(dòng)。海洋保護(hù)區(qū)的建立將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合在一起,能夠促進(jìn)保護(hù)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的健康持續(xù)發(fā)展;海南省海洋保護(hù)區(qū)的建立,在保護(hù)海洋環(huán)境、物種資源,維護(hù)海洋生態(tài)平衡,促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都發(fā)揮了不可估量的作用,但也存在著眾多問題制約著海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展。

(1)管理體制制約保護(hù)效率。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制比較復(fù)雜,綜合管理、分部門管理、分級(jí)管理并存。如此復(fù)雜的管理體制被認(rèn)為是制約保護(hù)區(qū)管理和保護(hù)效率的重要因素之一。作為自然保護(hù)區(qū)的一部分,我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)存在類似的問題。海南省海洋自然保護(hù)區(qū)主管部門有海洋、林業(yè)和環(huán)保等,其中海洋部門管理的保護(hù)區(qū)類型比較全面。各部門都有自己的管理體制、經(jīng)費(fèi)來源,都在積極發(fā)展隸屬于本部門的保護(hù)區(qū),由此造成相互競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、各自為政、整體效率低下。由于受到部門體制的制約,綜合管理部門與具體主管部門之間缺少主動(dòng)的溝通和協(xié)調(diào),綜合管理部門也很難對(duì)各部門的自然保護(hù)區(qū)在宏觀決策、政策指導(dǎo)與監(jiān)督檢查方面有所作為。導(dǎo)致無論在國(guó)家層面還是在省、市層面,都難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。

(2)多數(shù)保護(hù)區(qū)編制不足,經(jīng)費(fèi)缺乏,保護(hù)管理難以落到實(shí)處。調(diào)查認(rèn)為,編制不足、經(jīng)費(fèi)短缺是目前保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)普遍面臨的一個(gè)問題,成為制約保護(hù)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的 “瓶頸”。由于編制限制,現(xiàn)有人員難以對(duì)管理區(qū)域管護(hù)和執(zhí)法管理,科研、監(jiān)測(cè)為管理服務(wù)的工作開展難度也較大。由于資金不足限制了保護(hù)區(qū)許多管理工作的開展。

例如,根據(jù)海南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)的三亞國(guó)家級(jí)珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)管理處機(jī)構(gòu)編制方案,三亞國(guó)家級(jí)珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)管理處為隸屬省海洋與漁業(yè)廳的正處級(jí)事業(yè)單位,財(cái)政預(yù)算管理事業(yè)編制6名。而國(guó)家制定的 《海洋自然保護(hù)區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》中對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)的人員配置相關(guān)規(guī)定為海洋自然保護(hù)區(qū)管理人員配備應(yīng)本著精簡(jiǎn)、高效的原則,根據(jù)保護(hù)區(qū)面積、保護(hù)性質(zhì)、任務(wù)、管理強(qiáng)度等具體任務(wù)配備管理人員。每一保護(hù)區(qū)的管理人員總數(shù)一般不少于10人。位于人口密度較高的地區(qū)或鄰近城市的保護(hù)區(qū),或相應(yīng)增加編制。三亞保護(hù)區(qū)由3個(gè)片區(qū)組成,這3個(gè)片區(qū)均緊鄰三亞市區(qū),都屬人口密度較高,且旅游開發(fā)程度較高的地區(qū),3個(gè)片區(qū)年均接待游客數(shù)量合計(jì)約為600萬(wàn)人次,要完成其職責(zé)所賦予的管理、保護(hù)工作,所需的人員應(yīng)大大多于機(jī)構(gòu)編制管理部門核定的人員編制。

(3)海洋保護(hù)區(qū)總體布局規(guī)劃有待改善。目前,海南省海洋自然保護(hù)區(qū)珊瑚礁保護(hù)區(qū)設(shè)立的偏少,三亞境內(nèi)海岸線長(zhǎng)達(dá)258.65 km,所管轄的海域面積約3 500 km2,是我國(guó)珊瑚岸礁分布最廣的區(qū)域,現(xiàn)僅設(shè)立了一個(gè)珊瑚礁保護(hù)區(qū)是不夠的。

4 海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)管理設(shè)想

《中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到的保護(hù)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo):全國(guó)力爭(zhēng)在規(guī)劃期間,建成類型比較齊全、系統(tǒng)均衡的海洋自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò),基本實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)具有代表性、典型性的海洋資源、環(huán)境及海洋生物多樣性的有效保護(hù)。圍繞這個(gè)目標(biāo),至少還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)以下幾方面工作。

(1)調(diào)整保護(hù)區(qū)管理體制。在短期內(nèi)多部門共管海洋保護(hù)區(qū)的體制弊端難以得到解決,因此應(yīng)當(dāng)尋求協(xié)調(diào)部門關(guān)系的有效機(jī)制,盡量減弱現(xiàn)有體制的弊端。在省、市的層面上組建由海洋、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)主管部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理省、市級(jí)自然保護(hù)區(qū)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,應(yīng)該改變保護(hù)區(qū)管理體制,明確由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)管理全部海洋自然保護(hù)區(qū)及相關(guān)事務(wù),徹底解決多部門管理帶來的各種負(fù)面影響。

(2)拓展管理渠道,推行科學(xué)管理。目前保護(hù)區(qū)管理中,編制不足、經(jīng)費(fèi)短缺是保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)普遍面臨的一個(gè)問題,但光是 “等、靠、要”是不行的,要開拓思想以適應(yīng)開發(fā)來促進(jìn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和深度建設(shè)。在這方面三亞珊瑚礁保護(hù)區(qū)已經(jīng)積累了很好的成功經(jīng)驗(yàn),經(jīng)過批準(zhǔn)手續(xù)后,保護(hù)區(qū)可以讓一些有好項(xiàng)目且能服從管理的企業(yè)開展開發(fā)項(xiàng)目,企業(yè)為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展會(huì)自覺保護(hù)所利用和依靠的自然資源,這樣不僅保護(hù)區(qū)外圍的管理者多了,通過資源補(bǔ)償協(xié)議等方式,也使保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)來源得到了拓展。

(3)推進(jìn)社區(qū)共管,適度開展生態(tài)旅游,促進(jìn)和扶持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。海洋自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的總目標(biāo)應(yīng)該明確包括自然保護(hù)和社區(qū)發(fā)展兩個(gè)方面,該目標(biāo)必須在法規(guī)政策中明確,在管理行動(dòng)中得以體現(xiàn)。探索和建立把當(dāng)?shù)厝罕姾偷貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)利益與自然生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來的機(jī)制。鑒于旅游業(yè)在我國(guó)的迅速發(fā)展,以及生態(tài)旅游在國(guó)外自然保護(hù)區(qū)的成功實(shí)踐,我們建議加強(qiáng)在海洋自然保護(hù)區(qū)開展生態(tài)旅游的研究,提高對(duì)旅游開發(fā)活動(dòng)的管理能力。如,三亞保護(hù)區(qū)利用西瑁洲的適度海島生態(tài)旅游有效地促進(jìn)了保護(hù)區(qū)的社區(qū)扶持工作,受到了珊瑚礁國(guó)際組織的贊賞。保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)適度開展海島生態(tài)旅游項(xiàng)目,將近千名原從事以破壞珊瑚礁為生的島民被旅游企業(yè)吸納轉(zhuǎn)入了從事海島生態(tài)旅游行列,實(shí)現(xiàn)了島上居民生活生產(chǎn)方式的改變。促進(jìn)了整個(gè)海島社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,成為保護(hù)區(qū)管理和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的模式。

(4)加強(qiáng)對(duì)海洋生物資源和海洋生物多樣性的調(diào)查研究。選取有代表性和典型性的地區(qū),設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)。由于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限制,我們能用于自然保護(hù)區(qū)的力量有限,因此當(dāng)前尤其要加強(qiáng)關(guān)鍵地區(qū)的調(diào)查研究和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作。

[1] 唐永鑾.海岸帶幾個(gè)關(guān)鍵問題的探討[J].海洋環(huán)境科學(xué),1982(1):1-12.

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局,中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/T17108—2006 海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社, 2006.

[3] 中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局,中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/T17504—1998 海洋自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,1998.

海南省“908專項(xiàng)”(HN908-01-02,HN908-01-04,HN908-02-03,HN908-04-02,HN908-04-05, HN908-04-09).