文/交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 李彥林 華光 孫東泉

我國城市貨運(yùn)車輛交通管理政策對(duì)物流影響分析

文/交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 李彥林 華光 孫東泉

當(dāng)前，我國已整體進(jìn)入城市化快速推進(jìn)的歷史時(shí)期，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，都市圈、城市群等新型城市形態(tài)不斷涌現(xiàn)。物流配送系統(tǒng)是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市實(shí)現(xiàn)物資內(nèi)外交換、保障居民正常生活、擴(kuò)大對(duì)外輻射范圍、優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境的重要支撐。然而，近些年來我國城市配送整體效率不高、組織方式落后、配送“最后一公里”難等問題已成為物流服務(wù)鏈條的短板，嚴(yán)重影響和制約著城市的健康發(fā)展，成為物流發(fā)展難以逾越的頑疾。城市配送難問題已引起各級(jí)政府和業(yè)界的廣泛關(guān)注。2011年8月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國發(fā)〔2011〕38號(hào)），俗稱“物流國九條”，其中第三條專門針對(duì)物流作業(yè)中車輛通行問題提出了具體指導(dǎo)意見，要求加快制定城市配送管理辦法，有效解決城市中轉(zhuǎn)配送難、配送貨車?？侩y等問題。加快改善城市貨運(yùn)車輛管理，提高車輛通行效率，進(jìn)一步規(guī)范城市貨運(yùn)市場(chǎng)，成為破解城市物流頑癥的重要突破口。

典型城市貨運(yùn)車輛交通管制措施

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口急劇膨脹，機(jī)動(dòng)車輛快速增加，城市交通擁堵已成為典型城市病態(tài)。各中心城市為了緩解交通擁堵局面，提高車輛通行速度，優(yōu)先保障城市居民通勤出行，紛紛采取限制貨運(yùn)車輛通行的管控措施，以期緩解道路資源不足、車輛通行不暢等交通壓力。

成都

成都市主要根據(jù)主城區(qū)布局特點(diǎn)，采取分區(qū)域限行、控制貨車進(jìn)入中心城區(qū)的方式，分別以一、二、三環(huán)路為屏障，逐級(jí)限行貨運(yùn)汽車。貨運(yùn)車輛依據(jù)載重噸位、貨物類別、車輛戶籍地等因素，將進(jìn)入中心城區(qū)車輛通行證分為A1、A2、B1、B2、C1、C2、C3、D證、E證和H證，其中E證為市場(chǎng)專用證。各證類對(duì)應(yīng)車型及載質(zhì)量如表1所示。

表1 車型及載質(zhì)量使用規(guī)定

對(duì)于持有各類通行證的貨運(yùn)車輛，應(yīng)按照各自證照類別，分時(shí)段、分路段、分區(qū)段在中心城區(qū)內(nèi)通行，具體規(guī)定大致為：

1. 時(shí)間規(guī)定

持證車輛在規(guī)定區(qū)域或路線允許于每日7:00至22:00時(shí)間段內(nèi)通行，但在每日早、晚高峰時(shí)段（每日7:00 至9:00、17:00至19:00）禁止通行。

2. 路域規(guī)定

允許持A1證、A2證的貨運(yùn)汽車在規(guī)定時(shí)間在三環(huán)路（含）以內(nèi)和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，持B1證、B2證的貨運(yùn)汽車在一環(huán)路（含）以外和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，持C1證、C2證、C3證、E市場(chǎng)專用證的貨運(yùn)汽車在二環(huán)路（含）以外和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行。

3. 特別規(guī)定

允許持D證的貨運(yùn)汽車在三環(huán)路（含）以內(nèi)和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，但必須持與建筑單位簽訂的相關(guān)手續(xù)到建筑工地所屬的公安交警分局砼攪拌輸送車線路卡并按規(guī)定線路行駛。持H證的貨運(yùn)汽車則在規(guī)定時(shí)間可以在三環(huán)路和天府大道行駛。

4. 其它規(guī)定

持證貨運(yùn)汽車在三環(huán)路（含三環(huán)路）以內(nèi)和南部新城的城區(qū)道路行駛不得從事建筑垃圾運(yùn)輸。

蘇州

蘇州市為加強(qiáng)貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車通行管理，有效控制市區(qū)交通總量，制定出臺(tái)了中心城區(qū)貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車通行證核發(fā)辦法，具體規(guī)定和要求大致如下。

1. 一般規(guī)定

每日7時(shí)至21時(shí)禁止非市區(qū)貨運(yùn)汽車在劃定的中心城區(qū)以內(nèi)行駛，每日21時(shí)至次日7時(shí)禁止非市區(qū)中型（含）以上貨運(yùn)汽車（黃牌）在東環(huán)路、南環(huán)東路、南環(huán)西路、解放西路、西環(huán)路、虎泉路、312國道以內(nèi)區(qū)域通行（不含上述道路）。

2. ?；奋囈?guī)定

全天禁止運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的車輛在中心城區(qū)以內(nèi)區(qū)域通行。

3. 貨車規(guī)定

市區(qū)貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車每日7時(shí)至9時(shí)、16：30至20時(shí)禁止在劃定中心區(qū)域內(nèi)行駛，每日9時(shí)至16：30時(shí)禁止在東環(huán)路、南環(huán)東路、南環(huán)西路、解放西路、西環(huán)路、虎泉路、312國道以內(nèi)區(qū)域通行（含除312國道以外的上述道路）。

4. 特殊規(guī)定

因運(yùn)送生產(chǎn)、生活物資，必須進(jìn)入禁行區(qū)域的市區(qū)貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車核發(fā)通行證，根據(jù)通行證的種類，在規(guī)定時(shí)間、路段、區(qū)域通行。通行證種類包括貨運(yùn)出租車專用通行證、工程搶險(xiǎn)通行證、菜籃子通行證、生活品通行證、危險(xiǎn)品專用通行證、專業(yè)貨運(yùn)企業(yè)城區(qū)（甲）通行證。重型半掛牽引車、重型專項(xiàng)作業(yè)車、大型集裝箱車原則上不發(fā)放通行證。市區(qū)8噸以上貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車在中心城區(qū)通行的，根據(jù)運(yùn)輸需要及時(shí)間要求，定量發(fā)放路段通行證。外地與本市單位有生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系的車輛，需在多個(gè)區(qū)域通行的辦理城區(qū)（乙）通行證。外地臨時(shí)進(jìn)入中心城區(qū)送貨、提貨的車輛，必須持綠色環(huán)保標(biāo)志，辦理當(dāng)天臨時(shí)通行證。

5. 其它規(guī)定

持有城區(qū)（甲）、城區(qū)（乙）通行證的車輛，每日7時(shí)至9時(shí)、16：30至20時(shí)禁止在禁行區(qū)域通行。

其他中心城市如北京、上海、沈陽、大連等，也紛紛結(jié)合本市區(qū)具體情況，制定出臺(tái)了針對(duì)貨運(yùn)車輛限行的相關(guān)管控措施，實(shí)施分時(shí)段、分貨類、分區(qū)域、分車型交通管制，以期減緩中心城區(qū)交通壓力，

當(dāng)前交通管理措施對(duì)城市配送發(fā)展影響

當(dāng)前各中心城市出臺(tái)的針對(duì)貨運(yùn)車輛管理措施，其目標(biāo)在于緩解城市交通擁堵，應(yīng)對(duì)城市機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展所帶來的道路資源不足、城區(qū)通行速度急劇下降、污染排放加重等負(fù)面影響，優(yōu)先保障城市居民日常工作、生活、上學(xué)等交通出行，體現(xiàn)城市交通以人為本的管理理念。但是，城市物流配送體系作為城市交通的有機(jī)組成部分，是保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市物資和商品交換得以進(jìn)行的前提，是城市經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能得以充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的載體。對(duì)貨運(yùn)車輛進(jìn)行單純地禁止或限制通行，雖然在一定程度上減緩了城市交通堵，但對(duì)城市發(fā)展卻帶來諸多負(fù)面影響，并造成城市運(yùn)行的“腸梗阻”。

1. 客觀上割裂了物流運(yùn)作的一體化，加大了物流服務(wù)系統(tǒng)成本

城市配送作為物流服務(wù)鏈條的末端，是完整物流服務(wù)的有機(jī)組成部分和重要環(huán)節(jié)。物資在經(jīng)過長(zhǎng)距離干線運(yùn)輸后，必須經(jīng)過高效、快速、及時(shí)的末端配送把貨物安全、準(zhǔn)確送達(dá)至客戶端，從而保障整個(gè)物流系統(tǒng)銜接順暢、效率最高、成本最低。人為限制貨運(yùn)車輛通行，無疑在客觀上造成了物流各環(huán)節(jié)的脫節(jié)和相互分離，一方面加大了供應(yīng)鏈管理操作的難度，另一方面也增加了運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、裝卸、分拆、組貨等作業(yè)環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)了物流服務(wù)時(shí)間，進(jìn)一步加大了物流服務(wù)的系統(tǒng)成本。

2. 降低了物流服務(wù)的整體質(zhì)量

物流配送是物流服務(wù)的終端，直接面向企業(yè)、居民等廣大用戶群體，是物流服務(wù)質(zhì)量和水平的最終體現(xiàn)。隨著產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化、現(xiàn)代流通方式的創(chuàng)新發(fā)展和城市居民生活水平的不斷提高，尤其是隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，對(duì)實(shí)體終端配送服務(wù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、安全性、經(jīng)濟(jì)性、靈活性等要求越來越高，物流組織和管理難度加大。對(duì)城市貨運(yùn)車輛的限行管控在很大程度上降低了物流服務(wù)的準(zhǔn)時(shí)性、安全性，增加了物流作業(yè)環(huán)節(jié)，使得物流系統(tǒng)的不確定性因素增多，丟失、損壞、延時(shí)、違約等可能性大大提高，近年來因車輛限行原因而引起的不能及時(shí)配送到位等服務(wù)投訴和違約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3. 進(jìn)一步加劇了城市交通擁堵

以載貨2噸的廂式貨車為例，如果沒有貨車限行，物流企業(yè)可直接用載重2噸貨車滿載貨物送至客戶終端，完成配送作業(yè)。由于對(duì)貨車限行，迫使企業(yè)改用面包、金杯等載客車輛進(jìn)行多次轉(zhuǎn)運(yùn)。由于安全、載重等因素，一般面包車輛一次僅能運(yùn)載500公斤左右的貨物，要完成整個(gè)配送任務(wù)，需用4輛面包車進(jìn)行運(yùn)輸。這種化整為零的貨物組織方式一方面加大了企業(yè)配送成本，另一方面造成將有更多車輛占用道路資源，進(jìn)一步加劇了城市交通擁堵和城市道路資源的緊張局面。

在一定程度上干擾了正常的市場(chǎng)經(jīng)營秩序，形成了新的市場(chǎng)不公平

隨著各城市限貨令的頒布實(shí)施，車輛通行證便成為一種稀缺資源，可謂一證難求，甚至成為一部分不法分子投機(jī)牟利的工具。從具體實(shí)踐來看，能獲得貨車通行證的往往是一些有一定實(shí)力或門路的企業(yè)，中小物流企業(yè)，特別是廣大小微企業(yè)和個(gè)體戶基本無法通過正常渠道申請(qǐng)到通行證。然而城市配送的主要任務(wù)則是由這些小微企業(yè)或個(gè)體戶承擔(dān)，他們?yōu)榱送瓿膳渌腿蝿?wù)，履行合同責(zé)任，只能采取客貨混裝等違規(guī)辦法，寧愿支付交通罰款等額外的物流成本。因此，以堵為主的限貨令在客觀上設(shè)置了市場(chǎng)的行政壁壘，發(fā)放通行證這種極具行政色彩的資源配置方式一旦與市場(chǎng)結(jié)合，很容易成為利益主體追逐的交易對(duì)象，在市場(chǎng)主體中造成了因企業(yè)規(guī)模大小和屬地不同、通行證發(fā)放不透明等而帶來新的市場(chǎng)不公平。

破解城市貨車通行難題的積極嘗試

實(shí)踐表明，單純的限貨令并不能從根本上解決城市交通擁堵的尷尬，也無助于建立一個(gè)高效、順暢、便捷、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化城市配送體系。各地區(qū)中心城市積極探索破解城市配送難題的途徑和方法，加快科技應(yīng)用和模式創(chuàng)新，以求物流“最后一公里”破冰。

1. 北京開啟鮮活農(nóng)產(chǎn)品直通車

為落實(shí)政府關(guān)于“保民生、穩(wěn)物價(jià)”的政策措施，提高鮮活農(nóng)產(chǎn)品城市配送效率，在市政府各有關(guān)部門的大力支持下，北京市新發(fā)地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)組建了鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色運(yùn)輸車隊(duì)，并啟動(dòng)首都菜籃子直通車，直接配送至城區(qū)內(nèi)二級(jí)批發(fā)市場(chǎng)、社區(qū)菜市場(chǎng)，有效保障首都菜籃子的運(yùn)輸需求，進(jìn)一步優(yōu)化鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)力資源，提高菜籃子最后一公里的運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，有效整合了眾多分散的配送資源，提高運(yùn)輸服務(wù)的組織化、規(guī)模化和社會(huì)化程度，有利于降低能源消耗，減少空氣污染，緩解城市交通擁堵。

2. 蘇州發(fā)展貨運(yùn)出租車模式

2003年，經(jīng)過多方論證與實(shí)地調(diào)研，蘇州市政府決定發(fā)展貨運(yùn)出租汽車運(yùn)輸。市交通部門積極進(jìn)行專題研究，聯(lián)合公安部門制定了《建立蘇州市中心城區(qū)貨物配送系統(tǒng)工作方案》，采取“公車公營”的模式，實(shí)行“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一廂式車型、統(tǒng)一電子計(jì)價(jià)器、統(tǒng)一出租車頂燈、統(tǒng)一明碼標(biāo)價(jià)、統(tǒng)一GPS衛(wèi)星定位）管理，為中心城區(qū)商貿(mào)流通企業(yè)、居民等提供及時(shí)的公共貨運(yùn)服務(wù)。至2010年，貨運(yùn)出租車有588輛，從業(yè)人員近600人，日均貨運(yùn)量超過1200噸，約占城區(qū)貨運(yùn)總量的20%。貨運(yùn)出租作為城區(qū)物流配送的重要載體，銜接了市區(qū)主要商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，滿足了城區(qū)貨物運(yùn)輸需求，緩解了城區(qū)交通壓力，大大提升了城市的文明程度。

通過多年的摸索實(shí)踐，盡管貨運(yùn)出租發(fā)展過程中仍然存在著管理粗放、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、車型結(jié)構(gòu)單一等問題，但其作為一種城市配送解決方案，在很大程度上提高了物流配送組織化程度，對(duì)解決車輛通行難、配送服務(wù)不及時(shí)、市場(chǎng)價(jià)格不透明、車型龐雜、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題進(jìn)行了積極探索，為創(chuàng)新我國城市配送新模式提供了很好的思路和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

3. 積極開展城市共同配送試點(diǎn)工作

為解決目前我國大中城市普遍存在的商品流通“最后一公里”貨車進(jìn)城難、組織化程度低、配送成本高、交通擁堵等問題，商務(wù)部從2012年開始積極開展流通領(lǐng)域共同配送試點(diǎn)工作，支持商貿(mào)、物流企業(yè)以聯(lián)盟、共同持股等多種形式開展共同配送，鼓勵(lì)連鎖零售企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)零售企業(yè)構(gòu)建新型配送體系，提高統(tǒng)一配送水平，引導(dǎo)物流公共信息服務(wù)平臺(tái)健康發(fā)展，支持建設(shè)一批物流電子交易平臺(tái)。通過提高共同配送比例，形成集約化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化配送模式，不斷提高共同配送覆蓋范圍和配送車輛實(shí)載率，統(tǒng)籌解決車輛在中心城區(qū)通行和?？康葐栴}，減少企業(yè)配送成本支出。廣州、武漢、合肥、成都、南寧、廈門、貴陽、蘭州、銀川等9個(gè)城市成為首批試點(diǎn)城市。

成都市積極建設(shè)物流配送信息服務(wù)平臺(tái)

為加快提升城市配送信息化水平，優(yōu)化配送資源組合，提高整體配送效率，加強(qiáng)對(duì)城市集中配送的監(jiān)督管理，進(jìn)而緩解城市交通擁堵，破解貨運(yùn)車輛進(jìn)城難等問題，2011年成都市按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營、服務(wù)外包”的方式啟動(dòng)建設(shè)了“成都智慧物流公共信息平臺(tái)”，并在該平臺(tái)上同步開發(fā)建設(shè)了“成都市城市物流集中配送監(jiān)控平臺(tái)”。該平臺(tái)一期工程具備2000輛標(biāo)準(zhǔn)化城市配送車輛的監(jiān)管能力。到2015年，具備10000輛標(biāo)準(zhǔn)化城市配送車輛的監(jiān)管能力。

城市“最后一公里”難題破解需多管齊下、綜合施策

國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，解決城市交通擁堵、緩解城市交通壓力絕非是對(duì)貨運(yùn)車輛一限了之，相反會(huì)進(jìn)一步加劇城市交通擁堵，同時(shí)會(huì)帶來諸多負(fù)面影響，嚴(yán)重制約了城市的健康發(fā)展。未來城市之間的競(jìng)爭(zhēng)是綜合實(shí)力的相互較量，其中高效、快捷、經(jīng)濟(jì)的物流配送體系是城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)?？?、貨運(yùn)輸系統(tǒng)是保障城市功能正常發(fā)揮、增強(qiáng)核心帶動(dòng)作用、提高城市居民生活品質(zhì)、維持社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大問題，兩者作用不可偏廢，更非此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系，應(yīng)放在同等重要的戰(zhàn)略地位來加以引導(dǎo)和管理，共同支撐城市的健康持續(xù)發(fā)展。

城市“最后一公里”難題的破解需多管齊下、綜合施策，充分借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法，發(fā)揮科技的引領(lǐng)和創(chuàng)新支撐作用，不斷完善法律法規(guī)體系和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。政府部門應(yīng)創(chuàng)新管理制度、改進(jìn)管理方式，加大市場(chǎng)監(jiān)督管理，抓緊制定出臺(tái)關(guān)于城市配送體系建設(shè)的相關(guān)辦法、指導(dǎo)意見和扶持政策，積極營造良好的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，做到“不缺位”、“不越位”、“不錯(cuò)位”，綜合運(yùn)用法律、財(cái)稅、行政等手段，從根本上解決城市發(fā)展過程中面臨的交通、環(huán)境等制約，打造和諧、宜居城市，推動(dòng)城市的集約發(fā)展、安全發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展?。ㄞD(zhuǎn)自《交通戰(zhàn)略與規(guī)劃》））