文／交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通技術(shù)咨詢中心 尚晉平

論綜合運(yùn)輸體系下客運(yùn)樞紐建設(shè)的模式與路徑

文／交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通技術(shù)咨詢中心 尚晉平

2013年，國務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)“大部門體制”改革，深化綜合運(yùn)輸體系建設(shè)成為“十二五”中后期發(fā)展的重要任務(wù)。綜合運(yùn)輸體系的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從政府、市場、社會等多個層面推動，既要充分發(fā)揮政府在運(yùn)輸通道規(guī)劃與建設(shè)、綜合交通流節(jié)點(diǎn)布局與實(shí)施、聯(lián)合運(yùn)輸?shù)慕M織等諸多方面的積極作用，又要基于交通出行者與承運(yùn)人的市場選擇，通過需求方、社會公眾的自主行為引導(dǎo)運(yùn)輸資源的優(yōu)化配置。從目前的體制條件與現(xiàn)實(shí)效果來看，在政府層面從樞紐節(jié)點(diǎn)的一體化建設(shè)與運(yùn)營入手來推動綜合運(yùn)輸體系建設(shè)是一種可行的選擇。

然而，綜合運(yùn)輸樞紐，特別是客運(yùn)樞紐，是與傳統(tǒng)客運(yùn)場站在功能定位、建設(shè)模式、投資格局等諸多方面迥然不同的新生事物。目前，我國綜合客運(yùn)樞紐的發(fā)展還存在規(guī)劃設(shè)計(jì)不統(tǒng)一、建設(shè)時序不同步、運(yùn)營管理不協(xié)調(diào)、方式銜接不順暢等問題。如何在綜合運(yùn)輸理念下，創(chuàng)新綜合客運(yùn)樞紐的建設(shè)模式，形成技術(shù)上可行、體制上支撐、管理上一體的推進(jìn)路徑是迫切需要破解的難題。筆者試圖通過概念的辨析與實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對此進(jìn)行一些探索與思考。

綜合客運(yùn)樞紐的功能特征與建設(shè)中存在的問題

與單一運(yùn)輸方式為主的“場站”不同，綜合客運(yùn)樞紐是將兩種以上運(yùn)輸方式及城市交通的轉(zhuǎn)換場所在同一空間內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而形成一體化的運(yùn)輸換乘系統(tǒng)。按運(yùn)輸方式構(gòu)成，綜合客運(yùn)樞紐可以分為鐵路、公路與城市公共交通組成的綜合樞紐，民航、公路與城市公共交通組成的綜合樞紐以及鐵路、民航、公路及城市公共交通組成的綜合樞紐等等類型。

由于發(fā)達(dá)國家的公路客運(yùn)量主要由私人小汽車完成，所以國外的綜合客運(yùn)樞紐主要是城市公共交通與鐵路、民航等運(yùn)輸方式進(jìn)行換乘的載體。在我國，以城際班線客運(yùn)為主要形式的道路客運(yùn)在全社會客運(yùn)量及周轉(zhuǎn)量中占比最高，同時承接當(dāng)前鐵路大規(guī)模建設(shè)的機(jī)遇，鐵路、公路和城市公共交通體系銜接而成的綜合客運(yùn)樞紐是目前中國需求量最大且建設(shè)最緊迫的一種類型，約占綜合客運(yùn)樞紐總量的90%以上。

在綜合客運(yùn)樞紐的規(guī)劃體制方面，從已建成和在建的綜合客運(yùn)樞紐情況來看，樞紐規(guī)劃主要由樞紐城市交通局或規(guī)劃局組織編制，部分城市由發(fā)改委、規(guī)劃局和交通局等相關(guān)部門共同組織編制。規(guī)劃的審批一般由樞紐所在城市的人民政府負(fù)責(zé)。在建設(shè)體制方面，當(dāng)前新建和在建的綜合客運(yùn)樞紐主要以城市政府為責(zé)任主體，一般采用“政府主導(dǎo)、多方籌資、聯(lián)合建設(shè)”的投融資建設(shè)模式。其中，深圳市綜合客運(yùn)樞紐的規(guī)劃建設(shè)采用了政府全額投資的發(fā)展模式。

總體來看，我國綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)還是一個全新領(lǐng)域，受多種因素的影響，不少規(guī)劃只停留在宏觀層面或理念上，難以被有效建設(shè)和經(jīng)營起來。具體問題表現(xiàn)在：

一是屬性認(rèn)識定位不明確?；A(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性決定了政府與市場發(fā)揮作用的邊界，公益性較強(qiáng)的公共物品一般由政府來提供，競爭性和排他性較強(qiáng)的私人物品一般由市場來提供，介于二者之間的準(zhǔn)公共物品則由政府與市場共同提供。多數(shù)地方政府及相關(guān)部門對綜合客運(yùn)樞紐的社會公益性屬性認(rèn)識不足，導(dǎo)致對綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)投資力度不足，政策支持力度不夠。

二是體制障礙依然存在。綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)涉及部門眾多，但目前“大部制”改革尚未真正到位，行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制在大部分省市中還沒有建立起來，致使綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任主體尚不明確，工作思路尚不清晰，樞紐建設(shè)協(xié)調(diào)難度大。

三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范缺失。受長期部門分割體制影響，目前的標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范是按行業(yè)來制定的，難以適應(yīng)綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)的要求，造成設(shè)計(jì)、建設(shè)無章可循。

四是資金籌措面臨困難。綜合客運(yùn)樞紐投資巨大，據(jù)統(tǒng)計(jì)單是綜合客運(yùn)樞紐中的公路客運(yùn)站投資規(guī)模平均就達(dá)到4億元。公益性屬性決定了其融資能力較弱，建設(shè)過程中往往陷入資金短缺的困境。

五是建設(shè)用地落實(shí)困難。理論上講，為便于客流集疏，綜合客運(yùn)樞紐應(yīng)位于城市的中心城區(qū)，但一些地方存在的“重商業(yè)開發(fā)、輕公益建設(shè)”的思想，使綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)用地難以保障，且選址多位于城市近郊區(qū)，不利于公眾的便捷出行。

推進(jìn)綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)的合理模式

當(dāng)前，鐵路、內(nèi)河航運(yùn)等綜合運(yùn)輸體系中的“短板”已得到政府的高度重視，正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時期。利用好這一難得的發(fā)展機(jī)遇，在鐵路、港口等運(yùn)輸方式的樞紐建設(shè)中，按照綜合運(yùn)輸?shù)睦砟钔苿右惑w化運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展迫在眉睫。為此，在推進(jìn)綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)時，需要建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、同步建設(shè)、一體化運(yùn)營”的合理建設(shè)模式。

建立地方政府主導(dǎo)的組織體制

綜合運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展涉及到交通、發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃等多個部門，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須由部門行為上升為政府行為才能真正推動。在現(xiàn)行體制下，明確樞紐所在城市人民政府是綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任主體，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任項(xiàng)目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有利于統(tǒng)一認(rèn)識，有利于調(diào)動各方積極性，使規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、政策支持等得到落實(shí)，也有利于建立部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式的優(yōu)勢互補(bǔ)。

建立公司化的實(shí)體運(yùn)作組織

在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下，為便于融資、降低成本、提高效率，宜組建公司實(shí)體充當(dāng)業(yè)主具體負(fù)責(zé)綜合樞紐的建設(shè)管理。在設(shè)計(jì)方面，可以由該公司通過招投標(biāo)等方式選擇設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，由其牽頭組織協(xié)調(diào)交通各個專業(yè)，實(shí)行總體設(shè)計(jì)、分項(xiàng)負(fù)責(zé)。在建設(shè)過程中，由該公司通過市場化方式選擇相應(yīng)的建設(shè)公司來建設(shè)，對于不同運(yùn)輸方式的不同功能設(shè)施，需要強(qiáng)化集中指揮，突出同步建設(shè)。在融資方面，應(yīng)充分發(fā)揮多元化融資的積極作用，建立“政府為主、多方籌資，市場運(yùn)作，效益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的投融資方式，對當(dāng)前綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。在運(yùn)營階段，宜參照目前公路公用性站場的運(yùn)營模式，組建專業(yè)化樞紐運(yùn)營管理企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一的運(yùn)營管理。

強(qiáng)化政府對公益性功能設(shè)施的支持

進(jìn)一步明確綜合客運(yùn)樞紐是為社會服務(wù)的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施，以此為基礎(chǔ)強(qiáng)化政府在土地、財政等方面的政策支持力度。在用地政策方面，由于采用綜合運(yùn)輸樞紐布局模式，有利于不同運(yùn)輸方式在一個立體空間內(nèi)進(jìn)行多層換乘，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用，因此也應(yīng)該出臺相應(yīng)的優(yōu)惠鼓勵政策。上海市的綜合運(yùn)輸樞紐建設(shè)用地一般由區(qū)縣政府劃撥提供，市財政給予部分騰地補(bǔ)貼，這種模式值得借鑒。在財政資金支持方面，政府重點(diǎn)支持“三通一平”等基礎(chǔ)性工作，創(chuàng)造條件引導(dǎo)其他投資人進(jìn)入樞紐建設(shè)領(lǐng)域。同時，針對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范缺失的情況，政府應(yīng)加快有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的修訂與完善，并及時出臺指導(dǎo)綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)的有關(guān)規(guī)范和指南，為樞紐的規(guī)劃建設(shè)提供技術(shù)支撐。（轉(zhuǎn)自《交通戰(zhàn)略與規(guī)劃》）