郭 婕

論法律援助標準的建立與完善

郭 婕*

本文主要包括八部分內容。首先，明確了法律援助標準的概念、種類和意義，指出了法律援助標準立法中存在的主要問題，如法律援助標準種類不完善、概念不明確、各地標準不一致等。然后，圍繞法律援助經濟困難標準、法律援助事項范圍標準、法律援助案情審查標準、案件指派標準、辦案協(xié)作標準、案件統(tǒng)計和辦案補貼發(fā)放標準、服務質量標準及控制方法等逐項展開了深入的探討，進一步明確了各項法律援助標準中存在的問題及解決建議。

法律援助標準 建立與完善

針對目前“關系群眾切身利益的問題較多”的現(xiàn)象，十八大報告明確指出要“建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道”。要想暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調和權益保障渠道，首先有必要進一步建立健全作為困難群眾權益重要保護機制的法律援助制度，以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代化市場經濟中對困難群眾權益的保護以及對強大國家機關的抗衡作用。而近年來，伴隨著我國司法體制和工作機制改革的深入發(fā)展，對抗式訴訟、非法證據(jù)排除、量刑規(guī)范化等制度不斷確立，集中表現(xiàn)在以《刑事訴訟法》為主要標志的相關立法成果形式的不斷豐富。而從國際上來看，聯(lián)合國新近通過了作為法律援助專門規(guī)范性文件的《關于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》（以下簡稱“聯(lián)合國《原則和準則》”）。這些國內外立法成果也都對我國法律援助制度的健全發(fā)展提出了更高的要求。筆者認為，從我國10多年法律援助的實踐經驗來看，法律援助制度健全發(fā)展的關鍵是各項法律援助標準的建立完善。為此，本文結合法律援助實踐經驗，試對法律援助標準的概念、種類、存在的問題及未來發(fā)展等作如下探討。

一、法律援助標準概述

法律援助標準，是對各種法律援助概念和日常性活動所作的動態(tài)的統(tǒng)一性規(guī)定，是對一定時期內的法律援助實踐經驗和成果進行總結概括，并經相關機構協(xié)商一致，由主管部門批準，以特定形式發(fā)布，在法律援助工作中共同遵守的準則和依據(jù)。之所以說法律援助標準是法律援助制度得以順利實施的關鍵是因為法律援助標準不僅決定著法律援助覆蓋面的大小、法律援助經費投入的多少，而且影響著法律援助服務人員參與法律援助工作的熱情、法律援助管理水平和服務質量的高低。從實踐來看，法律援助立法的過程，實質上也就是各項標準的不斷完善和規(guī)范化發(fā)展的過程。從法律援助標準的種類上來看，有多種標準，涉及法律援助工作的方方面面，可以說每一項工作都需要有相應的標準。但是，從目前我國法律援助標準立法情況來看，還存在許多不完善之處。①雖然國務院《法律援助條例》作為法律援助專門立法，在促進我國法律援助全面發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但由于立法時主客觀原因的存在，導致《條例》在法律援助標準方面還存在許多亟待完善之處。主要表現(xiàn)在：一是法律援助標準的類別太少，僅包括公民經濟困難標準、事項范圍標準（含對象兼特定訴訟階段及刑罰標準）和辦案補貼標準，通稱為“法律援助三項標準”。結合國內外立法和實踐經驗，筆者認為，法律援助標準范圍，不僅僅指國務院《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定的“三項標準”，還應當包括《條例》沒有予以規(guī)定，但在實踐中已經存在且各地情況不一的案情審查標準、案件指派標準、異地協(xié)作標準、案件統(tǒng)計標準和服務質量標準等。其中，經濟困難標準、事項范圍標準、案情審查標準之間關系密切，是在法律援助申請受理審查階段應當予以綜合考慮的標準，而案件指派標準、案件統(tǒng)計標準、服務質量標準和辦案補貼標準之間關系密切，直接影響著法律援助服務的質量和效率。二是《條例》關于法律援助標準的概念、構成指標不明確，導致實踐中各項標準的可操作性不強。三是相關標準太低，導致指定辯護率低，挫傷法律援助服務人員的積極性，法律援助服務質量和效率得不到重視，法律援助難以成為司法制度的有機成分，難以發(fā)揮其在對抗式訴訟模式下的制衡作用，難以實現(xiàn)法律援助的應有之義。四是沒有建立起全國協(xié)調的標準動態(tài)調整機制，導致各地標準指標各異，不利于法律援助工作的協(xié)調開展。②比如一國之內各地經濟困難標準不統(tǒng)一，也是世界上許多國家面臨的共同問題。目前，加拿大、澳大利亞都在嘗試建立全國統(tǒng)一適用的經濟困難標準指標體系。See Dr.Melina Buckley:Moving Forward on Legal Aid.雖然司法部《關于建立法律援助“三項標準”動態(tài)調整機制的指導性意見》、《關于加強和改進法律援助工作的意見》等對法律援助標準動態(tài)調整機制提出了要求，但這些規(guī)定只是宣示性和口號式的，缺乏規(guī)范性文件應有的指導和規(guī)范意義。

二、經濟困難標準

在英國、加拿大等國家，經濟困難標準被稱為“財務資格（financial eligibility）”等，是申請人獲得法律援助或者尋求市場化法律服務的重要分界點,是法律援助特有的標準和核心條件，也是各國法律援助規(guī)范化發(fā)展的核心和難點問題。③楊泳：《論法律援助經濟困難標準》，載《中國司法》2004年第6期。從《條例》及相關規(guī)范性文件的內容和法律援助實踐來看，目前，我國法律援助經濟困難標準還存在許多問題，影響著法律援助工作的深入發(fā)展。這些問題主要是：

首先，經濟困難標準缺少明確概念。從立法上看，雖然《條例》提出了“經濟困難標準”的概念，但關于經濟困難標準的定義和具體指標，《條例》沒有規(guī)定，僅通過簡單授權，要求“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經濟發(fā)展和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定”。從該規(guī)定來看，經濟困難標準授權立法的內容不完整、目的不明確，更沒有嚴格的授權立法的期限和監(jiān)督程序規(guī)定。而司法部2012年頒布的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），也沒有對經濟困難標準的定義、具體指標作出界定，而僅規(guī)范了經濟狀況證明表的出證機關、公章要求、幾種特殊類型的經濟困難證件和證明材料。

其次，經濟困難標準過于嚴苛。在《條例》授權基礎上，各?。▍^(qū)、市）地方立法通常采取以下做法對法律援助經濟困難標準作出調整：一是將當?shù)刈畹蜕畋Ｕ洗龌蛘邔⒆畹蜕畋Ｕ洗錾细∫欢ū壤ū热?.5倍）④《河南省人民政府辦公廳轉發(fā)省司法廳關于確定全省法律援助范圍和經濟困難標準意見的通知》：“法律援助經濟困難標準由各地根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展狀況和法律援助工作的需要，可適當高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴蕡?zhí)行。對于其他特殊情況需要申請法律援助的，由司法行政部門確定?！弊鳛榻洕щy標準，也有個別發(fā)達地方如上海等以低收入家庭標準⑤《關于貫徹執(zhí)行〈上海市人民政府關于調整法律援助對象經濟困難標準和擴大法律援助事項范圍的通知〉的意見》：“本市法律援助對象經濟困難標準調整為本市城鄉(xiāng)家庭人均可支配收入標準（具體按照市統(tǒng)計局最新公布的本市低收入家庭人均可支配收入標準執(zhí)行）。根據(jù)上海市統(tǒng)計局最新公布的《2011年統(tǒng)計年鑒》顯示，本市低收入家庭人均可支配收入標準為14996元/年（1250 元/月）。因此，法律援助申請人人均家庭收入低于1250元/月的，法律援助機構應當認定其符合法律援助經濟困難標準?！被蛘咭宰畹凸べY標準⑥http://www.cnnb.com.cn/nbfwmh/system/2009/05/06/006091948.shtml。作為經濟困難標準，法律援助申請人的收入低于這些標準的就被認為是符合法律援助的經濟條件；⑦在此，筆者無意探討最低生活保障待遇或者最低工資標準的制定是否有科學合理的依據(jù)，是否是在廣泛調研的基礎上得出的，但從法律援助實踐來看，將最低生活保障待遇或者最低工資標準作為法律援助經費困難標準是不合理的。二是均規(guī)定了幾類免于經濟困難標準審查的情形。⑧《北京市人民政府辦公廳轉發(fā)市司法局關于公民申請法律援助經濟困難標準和事項補充范圍的意見》：“本市法律援助申請人經濟困難標準，按照申請人是否享受城市居民最低生活保障待遇或農村居民最低生活保障待遇確定。具體標準按照市政府公布的城市居民最低生活保障標準或申請人戶籍所在地的區(qū)（縣）政府當年公布的農村居民最低生活保障標準額度參照執(zhí)行?！庇纱藥淼谋锥耸牵焊鞯亓⒎P于經濟困難標準及其具體指標各異，無明確的經濟困難標準認定方法，有損于法律援助立法的可操作性和權威性，不利于全國法律援助工作的統(tǒng)一化發(fā)展。⑨金羊網：《何為低收入戶？讓人“蒙查查”》，http://news.qq.com/a/20091208/001989.htm。另外，無論是以最低生活保障待遇還是以低收入戶為經濟困難標準，都不符合我國法律援助實踐需要和法律援助立法本意。⑩因為，法律援助的立法本意，是對于遇到涉法涉訴問題，但通常經濟上又非常困難，請不起代理人、辯護人的公民，由國家為其提供免費法律服務的一項法律保障制度。而經濟困難的公民包括但并不限于享受最低生活保障待遇的人或者低收入戶，還應當包括那些雖不屬于低保對象或者低收入戶，但仍無經濟能力尋求市場法律服務的人。從調研和統(tǒng)計情況來看，享有最低生活保障待遇的人對法律援助的需求并不高，?“據(jù)近幾年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年法律機構提供的法律援助案件中，屬于低保對象的不足20％，甚至有些地方只達到3％”，參見高貞：《法律援助審查中的若干問題探討》，載《中國司法》2008年第2期。而真正需要法律援助的人雖然經濟困難但因不符合苛刻的經濟困難標準而得不到援助。?比如以北京市為例，按照《北京市2012年律師收費標準》關于“民事訴訟案件按審判階段確定收費標準”的規(guī)定，其中“計件收費標準為每件收費3000-10000元”，而按照同期北京市發(fā)布的《關于調整北京市2012年最低工資標準的通知》規(guī)定，北京市最低工資標準從2012年1月1日起調整為每人每月1260元，另外，根據(jù)北京市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年1～4月份，北京市被調查的5000戶城鎮(zhèn)居民人均家庭總支出為10497元。如果以一個三口之家（一對夫婦加個孩子）為標準來計算最低工資收入，該家庭1～4月份的總工資收入為10080元（假定該家庭沒有其他收入或者資產可支配），與同期人均家庭總支出相比，結果是：10080元-10497元=-410元。這種情況下，該三口之家如果遇到民事法律問題需要法律援助，雖然連3000元的律師費（民事最低計件標準）都付不起，但因為其工資收入超過了北京市城市最低生活保障標準而無法獲得法律援助。http://zhengwu.beijing.gov.cn/tjxx/tjsj/t1226604. htm。

在我國剛開始建立法律援助制度時，由于法律援助經費不足、法律援助機構人手不夠、法律援助經驗缺乏、網絡技術不發(fā)達、信息共享機制不健全等客觀原因的存在，法律援助經濟困難標準參照各地最低生活保障標準或者最低工資標準執(zhí)行，比較簡單直觀，操作性較強。但是隨著法律援助實踐的深入開展，在經濟困難審查方面取得的經驗和研究成果日益增多，對現(xiàn)行法律援助經濟困難標準存在的弊端、非合理性以及與包括最低生活保障標準（最低工資標準）在內的社會救助的區(qū)別等認識也日益深刻。?參見郭婕：《談法律援助與社會救助的區(qū)別》，載《中國司法》2008年第5期；又見注③。另外，值得一提的是，目前出現(xiàn)了一種非常令人擔擾的現(xiàn)象：一方面，近年來，隨著中央對法律援助辦案?？顡芨读Χ鹊募哟螅稍涃M緊張的局面有所改善；另一方面，受經濟困難標準和事項范圍標準的限制，各地法律援助案源量不足，但中央?？钪荒苡糜谵k案，導致法律援助辦案數(shù)據(jù)造假，而真正需要法律援助的人又得不到援助，辦案補貼太低導致辦案人員積極性不高、法律援助服務質量低下等問題。http://www.tianya. cn/publicforum/content/law/1/129908.shtml。所以，有必要在總結各地實踐經驗并借鑒國外好的做法的基礎上，對經濟困難標準及構成指標、審查方法等作出更加科學合理的規(guī)定。而從健全經濟困難標準的可行性來看，目前律師收費指導標準、最低工資標準、居民人均家庭支出標準等標準和指標體系的存在，以及銀行工資支付系統(tǒng)、個人存款賬戶實名制、不動產登記制等與個人收入和財產管理相關的法律法規(guī)的健全，網絡技術的發(fā)達確保了部門間信息共享機制的健全，這些也為建立相對合理的、多層次的法律援助經濟困難指標體系和審查方法、促使法律援助機構對申請人經濟狀況及時開展多渠道實質性審查提供了可能。值得一提的是，在經濟困難標準和指標體系的確定及動態(tài)調整、計算方法、實質調查等方面，我國香港地區(qū)、英國等國家和地區(qū)已經取得了相對合理的、值得借鑒的經驗，可以加強對該地區(qū)經驗的學習，也可以通過對外交流合作機制，加強對其他國家和地區(qū)相關經驗的了解和借鑒。?Legal Aid Services Council:Legal Aid in Hongkong.

三、事項范圍和對象、特定訴訟階段及刑罰標準

（一）事項范圍標準

這主要是指民事和行政法律援助事項范圍，即在民法和行政法領域，明確哪些事項屬于法律援助服務的案件范圍。這方面目前存在的主要問題：一是《條例》規(guī)定的事項范圍太窄，跟不上形勢發(fā)展的需要；二是由于《條例》授權立法，導致各地立法規(guī)定的事項范圍不統(tǒng)一，不利于各地工作的銜接與配合。由于法律援助事項范圍受社會經濟等的影響很大，經常會發(fā)生變化，比如近年來，有關土地流轉、房屋拆遷、環(huán)境保護等方面的案件比較多。對此，有兩個建議供選擇：一是在事項范圍立法方面，由人大通過“列舉優(yōu)先事項（作為最低事項范圍標準）”并輔之以“兜低條款”的形式予以規(guī)定，然后，隨著形勢發(fā)展，由司法部結合新的民事行政立法成果，如民事案由制度等，對一定時期各地經常發(fā)生的法律援助事項，定期以指導性文件的形式進行及時動態(tài)總結調整，以保持全國法律援助事項范圍的一致性；?在法律援助事項規(guī)范化調整方面，可以借鑒最高人民法院動態(tài)發(fā)布民事案件案由的做法，并建立上下級司法行政機關及法律援助機構之間的法律援助情況和問題及時報告反饋機制。二是隨著辦案專項經費的增加，也可以借鑒廣東省的做法，對法律援助事項不作任何限制，只要法律援助申請人符合經濟困難標準及案情標準，就為其提供法律援助服務。

（二）對象兼特定訴訟階段及刑罰標準

這主要是指刑事法方面的案件范圍。這方面存在的問題主要是，《條例》相關規(guī)定太窄，已不適應形勢發(fā)展的需要，與最新刑事立法相抵觸：一是《刑事訴訟法》規(guī)定，在所有的公訴案件中，公訴人都要出庭，而《條例》第12條規(guī)定顯然與該新規(guī)定相抵觸；?《條例》第12條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助?！倍恰缎淌略V訟法》和配套司法解釋及相關規(guī)范性文件，如《最高人民法院關于適用〈刑事訴訟法〉的解釋》和公安部《辦理刑事案件程序規(guī)定》等均明確規(guī)定，在所有的訴訟階段，當事人都可以申請法律援助，顯然《條例》規(guī)定的訴訟階段標準太窄；三是《刑事訴訟法》規(guī)定，可能被判處無期徒刑或者死刑的刑罰標準，已經超出了《條例》第12條第2款關于“被告人可能被判處死刑”的刑罰標準；四是從可以獲得法院指定辯護的特殊被告人來看，《條例》僅規(guī)定了“被告人是盲、聾、啞或者未成年人的而沒有委托辯護人”情形，《刑事訴訟法》的規(guī)定也顯然高于《條例》的規(guī)定，所以有必要對《條例》作出修改，以適應上位法立法成果的發(fā)展；五是關于證人、服刑人員是否享有法律援助的權利，《條例》沒有規(guī)定，但在實踐中，出于司法利益和法律援助實踐需求的考慮，有的法律援助機構已經打算為證人提供法律援助。?新浪新聞中心：《證人被報復可申請法律援助》，http://news.sina.com.cn/c/2009-10-23/052216485160s.shtml。對證人提供法律援助，是衡量現(xiàn)代訴訟制度是否健全完善的標志之一，不僅可以起到證人保護的作用，也能夠促進證人出庭作證，保障訴訟活動正常順利進行。?鄭志華：《德國刑事證人法律援助制度研究》，載《法制博覽》2012年第1期。聯(lián)合國《原則和準則》規(guī)定服刑人員和證人也應當有權獲得法律信息和法律援助，以便了解和有效維護自己的權利。?http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?NewsID=17711。

從這些立法及司法實踐經驗來看，我國已有必要通過人大立法，擴大法律援助的事項范圍和對象范圍，并將服刑人員、證人等納入到刑事法律援助對象范圍之中，確保法律援助在刑事司法系統(tǒng)中發(fā)揮更大的作用。

四、案情審查標準

綜合各國和地區(qū)法律援助立法及實踐經驗，筆者認為，案情審查標準由司法利益標準、?聯(lián)合國制定的《公民權利和政治權利國際公約》、《關于律師作用的基本原則》和《關于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》等對“司法利益”標準作出了規(guī)定。出于“司法利益”的要求，許多國家在刑事法律援助立法中，將為可能判處監(jiān)禁以上刑罰的案件提供法律援助作為最低限度標準，參見鄭自文：《國際人權公約與中國法律援助事業(yè)的發(fā)展》，載《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》，中國民主法制出版社2009年版?！八痉ɡ鏄藴省庇直环Q為“威杰里標準”（Widgery Criteria），該標準是指，法律援助申請人雖然不符合經濟困難標準，但可以因其案件符合“司法利益標準”而被酌情給予法律援助。該標準的指標包括：控罪是否嚴重得可能使被告喪失自由或生計，或名譽確有可能嚴重受損；或控罪會否帶來重大法律問題；或被告是否有精神病或其他精神上或身體上的殘障，以致無法理解訴訟的程序及自辯；或在抗辯過程中，是否涉及追查和會晤證人，或需要由專家盤問控方證人；或提供法律代表以維護被告人以外之人士的利益，例如在幼童被性侵犯的案件中，被告人應避免親自盤問證人。http://we barchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dca.gov.uk/legalhelp/faq/cds.htm#part3；http://www.martynprowel.co.uk/TheInterestsofJusticeTest.html。勝訴可能性標準?針對法律援助申請審查工作，許多專業(yè)人士指出，對于法律援助申請的審查，不應停留在形式上，應盡可能對案情作比較深入地了解和分析，對于明顯于法無據(jù)或者即便勝訴也無法執(zhí)行，提供法律援助對當事人維權無益的事項申請，要拒絕給予法律援助，做好說服工作，以免浪費法律援助資源。參見賈午光：《調動資源強化職能充分發(fā)揮法律援助在構建和諧社會中的作用》，載《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》，中國民主法制出版社2009年版。和法律援助效益標準?施博：《法律援助審查芻議》。“法律援助效益是指以較小的法律援助資源投入產出較大的法律援助收益。追求法律援助資源的效益最大化是實現(xiàn)法律援助目標的內在要求，因此法律援助效益是影響法律援助決定的重要因素，理應成為法律援助的審查內容。法律援助效益審查主要有幾種情形：一是案件爭議標的大小。一般說來，案件爭議標的額的大小與法律援助的效益大小存在正相關關系。例如工資拖欠糾紛，如果拖欠工資額少于法律援助成本（含辦案補助、交通通訊文印費用等），從法律援助效益計，就算是申請人符合經濟困難條件且確信案件能夠勝訴，法律援助機構也沒有必要給予其法律援助。（筆者認為，遇到這種情況，雖然沒有必要通過提供法律援助幫助當事人尋求訴訟救濟，但可以通過提供和解或者調解服務，幫助當事人解決問題）。二是法律專業(yè)服務的必要性。如果案件簡單或適用法律明了或申請人文化程度較高，對法律專業(yè)服務的必要性要求往往不高，法律援助機構應考慮讓當事人自己去爭取權益，把機會留給那些對法律專業(yè)服務要求較高的法律援助申請。三是裁決結果的可執(zhí)行性。實現(xiàn)申請人的合法權益不只是要得到一個公正的裁決，更需要該裁決結果得到及時全面適當?shù)貓?zhí)行。不具有執(zhí)行可能的裁決結果無論是對受援助人還是對法律援助機構而言，都意味著時間、精力和物質的浪費。因此，對可以預見的裁決結果，法律援助機構應盡可能審查其可執(zhí)行性。http://www.zhushan.gov.cn/zssfj/flrz/200806/20155.html。組成，是法律援助機構授予申請人法律援助的重要依據(jù)。公民提出法律援助申請，與向法院提起訴訟一樣，?根據(jù)新《民事訴訟法》規(guī)定，起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織;（二）有明確的被告;（三）有具體的訴訟請求和事實、理由;（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。也要符合相應的條件或者標準，即提出法律援助申請要有合理的理由。通過立法規(guī)定案情標準的法理依據(jù)是，任何申請人要想獲得法律援助，必須證明本人有合理理由參與法律程序，因為這決定著申請人案件是否有合理的勝訴機會。在法律援助申請審查中納入案情審查的意義在于：一是可以確保法律援助不被濫用，避免公民一遇到利益糾紛，就訴諸法律，輕易將訴訟視為解決問題的途徑；二是通過案情審查，可以幫助法律援助服務機構和人員更加審慎地為申請人提供法律援助服務；三是通過案情審查確保不向無正當理由等提起訴訟的人提供法律援助，可以節(jié)省有限的法律援助資源。?Legal Services Commission:Legal Aid in Hongkong（2008）,P105.雖然，《條例》第17條規(guī)定，公民申請法律援助應當提交與所申請法律援助事項有關的案件材料，但《條例》的立法本意并不是為了通過案情審查，以發(fā)現(xiàn)法律援助申請事項的司法利益、勝訴可能性及法律援助效益的大小，而是為“便于法律援助機構了解法律援助申請的具體內容，在審查符合法律援助條件以后，能夠盡快辦理或組織辦理該法律援助事項”，才要求“申請人在申請時應同時提供與所申請法律援助事項有關的案件材料”。?國務院法制辦政法司、司法部法律援助中心、司法部法規(guī)教育司編著：《〈法律援助條例〉釋義》，中國法制出版社2003年版，第64頁。另外，在法律援助實踐中，許多地方法律援助都將案情審查納入了法律援助審查之中，但由于缺少具體的案情審查標準和指標，有的就將案情審查推向了極端，要求申請人“必須有充分證據(jù)證明自己的合法權益受到侵害”，對于法律援助申請人來說，該要求比民事訴訟法規(guī)定的起訴條件還嚴格。?高貞：《法律援助審查中的若干問題探討》，載《中國司法》2008年第2期。需要強調的是，由于與法無據(jù)，在法律援助申請審批工作中，進行案情審查容易引起矛盾，曾發(fā)生過法律援助機構因在案情審查時拒絕給予法律援助而被申請人告上法庭遭敗訴的案例。?參見網易新聞中心：《法援中心拒絕法律援助 南海市民告上法庭勝訴》，http://news.163.com/40716/9/0RDF1BV80001122E. html。不過，也有許多地方沒有將案情審查標準納入到法律援助審查標準之中，導致法律援助資源難以用于最需要幫助的困難人群。?周曉丹：《淺議法律援助的對象及范圍》，http://www.tieqiaolawyer.com/news.asp?id=2140。為此，筆者建議，在調研總結各地法律援助案情審查工作中現(xiàn)有好的做法，并借鑒我國訴訟立法及國外法律援助立法相關經驗的基礎上，有必要通過全國人大立法，將案情審查納入到法律援助審查標準之中，制定出合理的案情審查標準和指標體系。

五、案件指派標準

《條例》第21條規(guī)定：“法律援助機構可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構的工作人員辦理法律援助案件；也可以根據(jù)其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件?！庇纱艘?guī)定，可以引申出以下有關法律援助案件指派標準的問題：一是什么樣的案件可以指派律師事務所安排律師辦理、什么樣的案件可以安排本法律援助機構人員辦理、什么樣的案件可以安排社會組織辦理？二是在同一轄區(qū)內的律師事務所之間分配案件的標準是什么？三是各類法律援助服務人員在辦理法律援助案件、提供法律咨詢時的資質要求是什么？如果沒有明確資質要求，在辦案過程中就會產生許多問題，比如，有的地方咨詢工作實行律師輪流值班制度，有的情況下，個別前來尋求咨詢的當事人會就同一個問題多次來訪，而不同的值班律師因工作年限、工作經驗不同，導致解答問題的方式、對問題的看法及給出的建議也會有所差異，這可能給當事人產生一定疑惑，甚至不利于當事人問題的解決。?南海區(qū)法律援助處：《南海區(qū)法律援助律師值班咨詢工作的調研報告》，載《佛山市法律援助信息》2008第8期。對于這些標準，《條例》沒有規(guī)定，司法部和全國律協(xié)作為法律援助全國最高行政管理部門或者全國性律師行業(yè)自律組織，也缺少相應的法律援助案件指派標準的規(guī)定，而理論界也鮮有人對法律援助案件指派標準作專門研究，但該問題在實踐中又確實客觀存在。四是在中西部律師資源缺乏地區(qū)，如何建立長期有效的指派工作機制？而新修訂的《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查期間，只能委托律師作為辯護人，這無疑更增加了中西部地區(qū)律師資源缺乏地區(qū)法律援助案件指派工作的開展。各地案件指派標準不一，?甚至在北京市各個轄區(qū)內，律師指派標準也不一致。有資料顯示，北京市各法律援助中心本著“善用資源、合理配備”的原則總共形成了6種指派方法，各種方法不盡相同。6種指派方法分別為：按律所名稱順序輪流指派，如海淀區(qū)、房山區(qū)法援中心；律所志愿報名參加，如東城區(qū)、豐臺區(qū)法援中心；輪流指派和志愿報名相結合，如市法援中心、朝陽區(qū)法援中心；集中指派兼顧其他律所，如昌平區(qū)法援中心；固定律所并固定律師，如西城區(qū)法援中心；按律師的專業(yè)與分工安排，如通州區(qū)法援中心。很明顯，有些指派規(guī)則向律師提供的機會更均等，有的則不那么均等，有律師也曾抱怨：“西城區(qū)法援一直只有那8家律所在承擔，其他律所沒有機會，這樣一來，想提供法援的不能參與，不想提供的可能又得趕鴨子上架?！睂τ谶@種不均等的指派方法，北京市法律援助中心主任王學法表示，如果是按照客觀情況設計的，并且控制好律師的質量，也是可行的，但如果這種方法本身就具有隨意性，或者有人情關系，那就很可能導致援助不力的后果。http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。法律服務資源各異，困撓了法律援助指派工作的順利開展。如有的律師表示自執(zhí)業(yè)以來從來沒有獲得過指定辯護的機會。?江蘇蘇州知本律師事務所律師鄒毅表示，他執(zhí)業(yè)以來從來就沒有參加指定辯護的機會?！昂芏嗟胤降姆稍概煞椒ú⒉唤y(tǒng)一，我在蘇州，卻從來沒搞清楚如何才能參與指定辯護的案件”，有的律師甚至“什么都沒做就被剝奪了法律援助的資格”。http: //www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。而從當前實踐中法律援助辦案律師指派方式來看，主要包括按順序輪流式、隨機抽取式、固定指派式、志愿報名式、任意指派式、受援人選擇式等，從這些指派方式來看，各有其優(yōu)缺點，需要立法時予以綜合考慮，針對不同地區(qū)，設計出相應的指派標準依據(jù)，供各地參照使用。而在法律援助機構自辦案和對外指派辦案之間，目前還沒有相應的指派標準，隨意性更大，缺少成熟的做法。?許多法律援助機構“重辦案，輕管理”的思想還比較嚴重，將大量時間用于辦理法律援助案件，而忽視了法律援助申請受理審查、辦案質量監(jiān)督管理工作。在這方面，我國香港地區(qū)的現(xiàn)有做法，可以為全國人大立法提供一定的借鑒經驗。?同注?。

六、辦案協(xié)作標準

（一）部門協(xié)作標準

部門協(xié)作機制，也叫部門配合機制或者部門銜接機制等，主要是指在提供法律援助服務過程中，如何從制度上促使相關部門履行協(xié)作義務，做好法律援助。該機制包括兩層含義：一是法律援助與其他政府部門之間的協(xié)作機制；二是與司法部門之間的協(xié)作機制。《條例》出臺后，司法部曾聯(lián)合相關部門出臺了一系列規(guī)范性文件，但從調研所掌握的情況來看，由于這些規(guī)范性文件效力層次低、配套政策不到位、部門業(yè)務經費不足、對法律援助認識不夠等原因，執(zhí)行情況并不理想。隨著相關法律法規(guī)的制定和修改，有的規(guī)范性文件已與上位立法相抵觸，如《勞動爭議調解仲裁法》第53條規(guī)定：“勞動爭議仲裁不收費。勞動爭議仲裁委員會的經費由財政予以保障?！憋@然，《關于貫徹落實〈法律援助條例〉切實解決困難群眾打官司難問題的意見》第四部分“建立法律援助與勞動仲裁的銜接機制”作出的“對法律援助機構決定提供法律援助的案件，勞動仲裁部門要先行緩收仲裁費”的規(guī)定已無存在的必要。有的規(guī)范性文件的規(guī)定雖然很好，但并沒有被新的上位法立法成果所吸收。比如，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第5條，明確指出偵查機關、檢察院、法院負有告知犯罪嫌疑人（被告人）如果經濟困難可以申請法律援助的義務，而新修訂的《刑事訴訟法》第33條規(guī)定的辯護告知義務中并沒有明確將法律援助納入告知義務范圍。從全國情況來看，除了法院指定辯護機制相對健全以外，包括偵查階段、審查起訴階段在內的其他部門參與機制一直不太健全，受援人的權利難以得到有效保護。而最近最高人民法院和公安部圍繞新《刑事訴訟法》通過的相關司法解釋和規(guī)范性文件雖然明確將法律援助納入了刑事辯護告知義務范圍，但與全國人大立法相比，并結合以往的實踐經驗，由于這些規(guī)范性文件的效力層次較低，在實踐中仍然可能存在不被重視及認真遵守的問題。

實踐中，近年來，各地探索多種途徑，積極加強部門之間的良好溝通，努力促進協(xié)作機制的建立。比如，由地方政府牽頭，成立由公、檢、法、司、民政、勞社、工商、檔案、建設、衛(wèi)生、國土等相關單位負責人及律師代表參加的法律援助協(xié)調委員會，定期召開會議等；建立了法律援助與司法救助對接機制、與民政部門經濟困難狀況審查共享機制、與信訪部門信息溝通聯(lián)運機制等，明確了雙方之間的協(xié)作權利義務等；有的地方在法律援助服務部門協(xié)作方面，提出了“無縫服務”的理念；有的地方相關部門通過開展聯(lián)合調研活動、召開座談會、出臺規(guī)范性文件等，加強部門協(xié)作關系。?參見http://www.sqrb.com.cn/news/2012-05/18/content_1435556.htm；http://news.jcrb.com/jxsw/201202/t20120229_813812.html。這些做法對于通過法律援助立法，加強部門協(xié)作機制的建立提供了很好的實踐經驗。而政府網絡管理系統(tǒng)的建立健全、“12348”服務熱線的健全發(fā)展，無疑為順暢法律援助部門協(xié)作機制，強化公安、檢察機關和法院履行新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定的法律援助告知義務等提供了物質技術基礎。對于這些經驗，有必要通過立法加以固定化、標準化，形成長效規(guī)范化發(fā)展機制。

（二）異地協(xié)作標準

異地協(xié)作也是法律援助實施工作中的常見問題之一。雖然《條例》及相關規(guī)范性文件沒有對異地協(xié)作作出規(guī)定，但實踐中，出于辦案工作需要，各地積極探索法律援助異地協(xié)作模式，取得了初步成效，大部分省份或者城市通過簽署省際間或者城際間法律援助協(xié)作公約或者協(xié)議，就異地協(xié)作原則、組織形式、方法流程等達成了基本共識。不過，各地在采取協(xié)議模式，按照遇事協(xié)商原則開展法律援助異地協(xié)作的過程中，逐漸暴露出一些亟待解決的問題。這些問題主要表現(xiàn)在：首先，由于異地協(xié)作缺少上位法依據(jù)，而協(xié)作公約或者協(xié)議的效力又太低，甚至沒有效力，遇事臨時協(xié)商機制有賴于雙方自愿，而非因國家強行法的約束，導致協(xié)作的隨意性非常大。實踐中常見的情形是，一方不積極配合協(xié)作，導致工作延誤，無法實現(xiàn)協(xié)作的目的。其次，新實施的、與異地協(xié)作有關的規(guī)范性文件的規(guī)定太簡單，難以全方位滿足異地協(xié)作實踐的需要。2012年由司法部頒布實施的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》沒有對異地協(xié)作予以專章規(guī)定，而是納入了第四章“承辦階段”的調整范圍之中，僅對辦案階段的異地調查取證（第28條）作出了簡單規(guī)定。但從實踐來看，在法律援助申請受理審查階段，也經常存在異地協(xié)作的問題，如轉交法律援助申請、為當事人調取經濟困難證明材料等。關于協(xié)作雙方其他的權利和義務、協(xié)作事項、協(xié)作方式、協(xié)作責任、協(xié)作經費問題等關鍵性事項，《規(guī)定》也沒有作出調整。筆者建議，在開展異地協(xié)作立法方面，一方面要深入開展調研活動，及時總結好的做法和經驗，查找出亟待解決的困難和問題；另一方面可以借鑒公安、檢察院等相關機關的經驗。比如，針對協(xié)作產生的費用問題，《城際間法律援助工作協(xié)作協(xié)議》的規(guī)定是，“協(xié)作城市間，接受委托受理的法律援助案件辦結后，受援人住所地的法律援助機構應支付案件辦理所在地的法律援助機構必要的辦案補貼。案件受理所在地與受援人住所地的辦案補貼不一致的，由雙方法律援助機構協(xié)商解決”。由于各地辦案補貼標準不一致，實際操作起來比較麻煩，是否可以借鑒公安部《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第309條的規(guī)定，對于法律援助異地協(xié)作請求，協(xié)作地法律援助機構應當無條件配合，不得收取任何費用。?公安部《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第309條的規(guī)定是：“對異地公安機關提出協(xié)助調查、執(zhí)行強制措施等協(xié)作請求，只要法律手續(xù)完備，協(xié)作地公安機關就應當及時無條件予以配合，不得收取任何形式的費用?！比绻紤]到基層法律援助經費緊張的現(xiàn)實，可以探討將異地協(xié)作經費納入到中央或者省級辦案?？畹目尚行浴?/p>

七、案件統(tǒng)計（包括歸檔）和補貼發(fā)放標準

（一）案件統(tǒng)計標準

案件統(tǒng)計標準是開展全國法律援助信息統(tǒng)計管理工作的重要指標和依據(jù)，直接反映經濟困難標準、事項范圍標準、案情審查標準、案件指派標準等是否得到有效遵守，衡量著各項法律援助活動是否達到相應的質量標準，決定著辦案補貼標準的落實，是中央和省級辦案?？顡芨逗桶l(fā)放的重要依據(jù)，也是法律援助機構開展日常服務質量管理工作的重要內容。但是，對于案件統(tǒng)計標準，《條例》沒有明確，僅要求法律援助辦案人員在案件結案時要向法律援助機構提交結案報告材料，而各地規(guī)范性文件確定的案件統(tǒng)計標準指標各異，歸檔管理辦法也不盡相同，存在著內容指標不明確、管理不規(guī)范、保存機構不統(tǒng)一等問題，調研中發(fā)現(xiàn)各地的爭議和意見也比較大。?比如，關于法律援助案件檔案的保存問題，實踐中一般有兩種做法，一是由法律援助機構統(tǒng)一集中閱卷保存，一是由承辦人所在機構分散閱卷保存。參見劉趁華：《關于規(guī)范法律援助案件檔案管理工作的幾點建議》，載《中國法律援助》2006年第1期。比如，實踐中，對于同樣類型的工傷案件，有的法律援助機構立一卷，有的法律援助機構則按案件所處不同階段分別立多卷。對此，建議通過專門研究，在總結廣東、江蘇、山東等好的做法并借鑒律師事務所、人民法院、人民檢察院、公安機關、勞動爭議仲裁機構、行政復議機構等辦理相關案件的統(tǒng)計標準的基礎上，由人大立法作出原則性規(guī)定，再由司法部出臺專門規(guī)范性文件予以調整，明確案件統(tǒng)計標準指標及歸檔辦法，以便做好法律援助數(shù)據(jù)收集和分析工作，增強全國法律援助網絡信息管理工作的科學性和權威性，為更好地開展法律援助管理工作提供基礎性依據(jù)。?翟潔君：《法律援助數(shù)據(jù)收集和分析機制研究》，載《中國法律援助》2008年第8期。

（二）辦案補貼標準

同樣，關于辦案補貼標準，《條例》也只是以概念的形式提出，并通過授權，要求“法律援助辦案的標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展水平，參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調整”，?《條例》第24條第2款。而沒有對辦案補貼的定義和構成要素、發(fā)放對象、發(fā)放時限、發(fā)放條件、動態(tài)調整時限等作出明確規(guī)定，導致了許多問題和爭議的產生，亟待從立法層面給予解決。比如，法律援助補貼標準普遍較低，有的連正常辦案的成本費都不夠，更不用提辦案服務費。低標準的辦案補貼，挫傷了法律援助服務人員的積極性，?正是由于法律援助辦案補貼太低或者沒有補貼，才導致經常發(fā)生有關法律援助是政府責任，還是律師義務的問題的爭論。難以吸引合格法律服務人員參與辦案活動，導致法律援助辦案走過場，影響了法律援助服務的質量和效率；?彭莉紅：《法律援助辦案補貼若干實踐問題淺議》，載《中國法律援助》2008年第9期。辦案補貼標準僵化，基本上都采取包干補貼的方式，與市場化機制下辦案報酬的差距特別大，并存在發(fā)放不及時，不按標準發(fā)放等問題；?桑寧：《法律援助辦案補貼問題芻議》，載《中國法律援助》2007年第1期。關于法律援助機構人員辦案是否能夠領取補貼存在爭議，各地的規(guī)定和做法也不一致。?比如，按照《廣東省支付辦理法律援助事項補貼暫行辦法》的規(guī)定，法律援助機構工作人員可以與律師、社會組織人員、基層法律服務工作者一樣領取補貼，但在實踐執(zhí)行中存在爭議，有的地方不同意法律援助機構工作人員領取辦案補貼。參見注?。筆者認為，對于辦案補貼標準，由兩個要素構成，即實際辦案支出和服務費。其中實際辦案支出包括法律援助案件所必要的交通費、差旅費、通訊費、鑒定費、復印費、誤餐費等費用?參見《廣東省支付辦理法律援助事項補貼暫行辦法》。，在這方面，廣東的做法比較成熟，全國人大立法時可以予以吸收調整。

八、服務質量標準和監(jiān)控方法

自法律援助制度在我國建立以來，如何提高法律援助服務質量一直是法律援助工作的重點內容之一。圍繞該問題，各地不僅通過廣泛調查研究，取得了大量的研究成果，許多地方還通過積極探索建立服務質量標準和監(jiān)控方法，積累了很好的經驗。?相關理論研究成果參見賈午光主編：《黨的十六大以來法律援助理論文集（下）》，中國民主法制出版社2009年版。其中《建立健全我國法律援助案件質量監(jiān)控體系的思考》（作者為司法部法律援助中心副主任鄭自文）一文對構建我國法律援助質量服務控制制度的必要性、國外法律援助服務質量制度、各地的實際做法，以及如何構建全國性法律援助服務制度等進行了深入思考，對推動各地開展法律援助服務質量標準建設發(fā)揮了積極的指導作用。比如，有的法律援助機構確立了“案前告知、案中指導、案后監(jiān)督”的原則，對法援案件的辦理過程實行全方位的動態(tài)跟蹤指導；有的法律援助機構組織相關專業(yè)人員旁聽法律援助案件的法庭審理，聽取受援人及有關部門意見，并做好跟蹤調查、處理和反饋工作；有的法律援助機構采取審查案件材料、監(jiān)察案件質量，向受援人發(fā)放《征詢意見表》，向法院等有關單位發(fā)放意見反饋表，組織人大、政協(xié)、公、檢、法、政法委的有關人員對法律援助案件辦理質量進行評議等方法，開展法律援助案件審查監(jiān)控工作。遺憾的是，《條例》及其規(guī)范性文件沒有對這些成果和經驗予以統(tǒng)一調整，導致各地服務質量標準各異，監(jiān)控方法不同，許多地方的法律援助服務質量得不到足夠重視，許多司法行政機關和法律援助機構只注重辦案，忽視對辦案質量的監(jiān)控。比如，在辦理刑事法律援助案件時，有的辦案人員沒有做到及時會見被告人、查閱案卷、出庭，沒有積極盡到辯護職責，走過場現(xiàn)象嚴重，影響了法律援助的形象。值得高興的是，司法部新通過的《規(guī)定》對法律援助案件的受理、審查、承辦等標準和流程作出了初步規(guī)定，為規(guī)范辦案提供了全國性依據(jù)。不過，《規(guī)定》的許多條款仍有待細化，?比如《規(guī)定》第21條：“法律援助機構應當根據(jù)本機構、律師事務所、基層法律服務所、其他社會組織的人員數(shù)量、資質、專業(yè)特長、承辦法律援助案件的情況、受援人意愿等因素合理指派或者安排承辦機構、人員?！痹摋l只是對相關指標作出簡單列舉，缺乏細化。特別是對于辦案質量監(jiān)控方法，缺少明確細化的調整。而且，《規(guī)定》作為部門規(guī)章，缺少專門性上位法的支持。目前，在法律援助服務質量標準和監(jiān)控方法上，許多國家已經有了非常成熟的做法，對此，司法部法律援助中心作為全國法律援助理論工作的主管部門，一直比較關注法律援助服務質量問題，產出了許多翻譯和研究成果，值得全國人大立法時借鑒。?桑寧、蔣建峰：《英國刑事法律援助質量控制體系及啟示》，載《中國司法》2007年第1期；郭婕：《英格蘭和威爾士法律援助工作經驗概述》，載《中國司法》2011年第7期。目前，司法部法律援助中心正在部分地方開展法律援助服務質量評估試點工作，以為立法提供基礎性信息資料。另外，法律援助作為法律服務的特殊形式，許多律師事務所在法律服務質量管理方面取得的經驗也值得全國人大立法時加以借鑒。

郭婕，司法部法律援助中心副調研員，法學博士。