□黃書猛

近年來，公共服務均等化問題成為我國政策制定者和學術界共同關注的焦點，很多學者從公平的視角研究公共服務的均等化問題，這種研究角度的合理性既來自理論的支持，也來自于矯正社會現(xiàn)實狀況的需要。庇古的福利經濟學理論認為，國民收入分配越是趨于均等化，社會福利水平就越高，庇古的這項貢獻對公共服務均等化起到了基礎性的影響。從現(xiàn)實看，我國城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別引發(fā)的公共服務的非均等化，對和諧社會建設構成了嚴重的挑戰(zhàn)，矯正社會分配問題已經刻不容緩。鑒于公平在公共服務均等化問題上的理論意義與現(xiàn)實意義，現(xiàn)有的文獻在研究中往往有意無意地忽視了效率問題，尤其是在公共服務均等化判斷標準方面，缺乏必要的效率因素。然而，公共服務的均等化并不僅僅涉及公平問題，也涉及效率問題，公共服務的非均等化可能造成的效率損失，以及由此引發(fā)的社會成本，值得政策制定者和學術界給予同樣的關注?；谶@一背景，本文在現(xiàn)有文獻的基礎上，利用蒂布特模型作為分析框架，嘗試從效率角度研究公共服務的均等化問題，闡明地方公共服務配置的效率條件，構建效率條件下公共服務均等化的判斷標準，并分析公共服務的非均等化可能造成的效率損失和引發(fā)的社會成本。

一、公共產品供給效率：單一轄區(qū)模型

單一轄區(qū)模型假設社會由一個單一的轄區(qū)構成，在單一轄區(qū)中，公共產品的供給效率包括兩方面，一是公共產品的生產效率，二是公共產品與私人產品的組合效率。公共產品的生產效率考察的是如何以最小的資源生產一定數(shù)量的公共產品；而組合效率則是在考慮轄區(qū)成員對公共產品和私人產品的偏好差異，將一定數(shù)量的社會資源生產最優(yōu)組合的公共產品和私人產品。在嚴格的假定條件下，這種最優(yōu)組合的存在，已經在薩繆爾森關于公共產品的獨創(chuàng)性論文中得到證明。薩繆爾森（Samuelson，1954）假設，如果存在兩種可供消費的商品——私人產品和公共產品，生產可能性組合既定，只有兩名消費者，且消費偏好既定，則在一定的社會資源條件下，存在最優(yōu)的公共產品與私人產品的組合，使得社會成員的福利實現(xiàn)最大化。在薩繆爾森的模型中，公共產品消費的非競爭性和非排他性得到充分體現(xiàn)，但單一轄區(qū)的假設，卻巧妙地回避了公共產品的區(qū)域性特征。

二、公共產品的供給效率：多轄區(qū)模型

如果考慮一個由多個轄區(qū)組成的社會，且每個轄區(qū)都有足夠多的居民，則公共產品的供給效率除了考慮生產效率和組合效率外，還需要考慮公共產品在每個轄區(qū)的配置水平，我們將其稱為配置效率。配置效率是指，公共產品在不同轄區(qū)間的配置達到這樣一種狀態(tài)，每個轄區(qū)的公共產品配置水平都能被恰好地消費，并實現(xiàn)公共產品的出清，既沒有剩余，也沒有不足。從公共產品的特性看，公共產品的配置效率還可以表述為，每個轄區(qū)中居民的公共產品偏好都能夠被最大限度地滿足。

在多轄區(qū)模型中，由于每個轄區(qū)之間具有地理上的邊界，公共產品的供給效率將受到這一因素的影響，這種影響體現(xiàn)的正是公共產品的區(qū)域性特征。公共產品的區(qū)域性特征是指公共產品效用具有明顯的區(qū)域性，公共產品一旦供給，其效用就被限定在一定的區(qū)域內，全國性的公共產品，其效用范圍可以達到全國，地區(qū)性的公共產品，其效用則只能局限在特定的地區(qū)內。公共產品的區(qū)域性特征，是公共產品與私人產品的又一重大區(qū)別。在競爭性的市場條件下，私人產品可以在不同的消費者之間轉手，也可以在不同的區(qū)域間流動，消費者對私人產品的消費偏好可以通過貨幣選票體現(xiàn)出來，通過價格機制，私人產品實現(xiàn)了有效地配置。但公共產品就不一樣了，公共產品一旦配置在某一特定的地區(qū)，就無法在地區(qū)間流動，一定區(qū)域內的消費者，只能消費配置于該區(qū)域的公共產品，在這種情況下，價格機制失靈了，消費者對更高效用的公共產品的需求，無法通過貨幣選票來實現(xiàn)。

蒂布特（Tiebout,1956）首先洞察到公共產品無法在地區(qū)間流動的特征，指出居民可以通過遷移來選擇最適合自己的公共產品配置組合，這就是著名的“用腳投票”模型。雖然蒂布特是居于解釋公共產品偏好的目的提出該模型，但消費者利用“用腳投票”，通過地區(qū)間遷移來選擇滿足自身效用偏好的公共產品配置，卻為公共產品的分析提供了一個重要的思路。

在蒂布特之前，對公共產品的分析一直遵循古典經濟學價格理論的思路，一些經典學者試圖以價格理論一統(tǒng)私人產品和公共產品兩大領域。在薩繆爾森（Samuelson，1954）的經典著作中，我們可以清晰地看到這種努力。這些經典文獻在分析中，充分注意到公共產品消費時的非排他性和非競爭性特征，并在此基礎上構建了最優(yōu)社會福利的實現(xiàn)途徑。但公共產品的區(qū)域性特征阻斷了這一路徑。蒂布特模型顯然為解決這一困境提供了一個可行的方案，作為對市場機制的模擬，“用腳投票”是公共產品無法在地區(qū)間流動情況下，為消費者提供的對公共產品選擇的替代機制，這一機制與私人產品市場的價格機制具有同等重要的意義。在私人產品市場上，價格機制調節(jié)著消費者的需求數(shù)量和廠商的生產數(shù)量，從而實現(xiàn)私人產品的有效配置。對于公共產品，“用腳投票”機制揭示了轄區(qū)居民對公共產品的偏好，通過在轄區(qū)間遷移，居民對公共產品偏好的滿足程度不斷得到提高，最終達到公共產品配置與轄區(qū)居民偏好完全一致，實現(xiàn)公共產品的有效配置。

為確?！坝媚_投票”機制的有效性，蒂布特設置了以下嚴格的假設條件，我們將其統(tǒng)稱為蒂布特條件：

1、有足夠多的可供選擇的轄區(qū)；

2、居民可以自由地、無成本地在轄區(qū)間遷移；

3、居民遷移不受就業(yè)機會的影響或約束；

4、居民完全了解各轄區(qū)間公共產品和稅收的差別；

5、公共產品和稅收不存在轄區(qū)間的外部性；

6、各轄區(qū)都能以最低的平均成本提供公共產品。

根據(jù)上述假設，公共產品的生產效率以及公共產品與私人產品的組合效率已經作為條件事先給定，因此，公共產品能否實現(xiàn)有效供給，就取決于配置效率。在蒂布特模型中，在足夠多的轄區(qū)配置不同水平的公共產品，轄區(qū)公共產品的配置狀況可能與轄區(qū)中初始的居民的公共產品偏好并不匹配，這種情況下，居民可以遷移到其他轄區(qū)尋求更符合其偏好的公共產品配置，通過不斷的遷移，居民最終可以找到最大程度滿足其公共產品偏好的轄區(qū)。為解決遷移成本問題，蒂布特假設居民能夠無成本地自由遷移。蒂布特認為，如果居民可以無成本自由遷移，不同轄區(qū)的公共產品配置對于消費者而言，類似于私人產品，居民可以像挑選私人產品一樣挑選自己愿意居住的轄區(qū)。

根據(jù)蒂布特模型，如果一個轄區(qū)公共產品的初始配置不符合轄區(qū)居民的偏好，居民將行使“用腳投票”的權利，遷移到能滿足其偏好需求的轄區(qū)。由于有足夠多的配置不同公共產品的轄區(qū)供居民選擇，每個居民都可以找到最適合自己偏好的公共產品配置；同時對任何配置水平的公共產品都有足夠多的居民偏好于這一配置，任何配置水平的公共產品都可以出清。因此，對于公共產品的配置，有以下的一般定理：

定理一：在一個多轄區(qū)社會中，如果滿足蒂布特條件，轄區(qū)中公共產品的任何不合理配置，都可以通過居民的自由遷移得到矯正，因此，轄區(qū)中公共產品的任何初始配置都是有效率的。

考慮到現(xiàn)實中居民在轄區(qū)間遷移需要一定的成本，放寬蒂布特模型中居民無成本地遷移的條件，我們有：

定理二：在一個多轄區(qū)社會中，居民在轄區(qū)間遷移需要成本，如果轄區(qū)公共產品配置與轄區(qū)居民的公共產品偏好一致，居民不會遷移，公共產品的配置是有效率的。

定理二的另一種表達是，當遷移需要成本，如果發(fā)生居民在轄區(qū)間的遷移，則公共產品的配置是無效率的。定理二的政策含義是，追求公共產品配置效率的政府，應盡量使轄區(qū)公共產品的配置與居民的偏好一致。

三、公共服務均等化的效率標準

公共服務均等化一直被認為是一個公平問題，關于公共服務均等化的標準通常是從公平角度提出的。財政聯(lián)邦主義的公共服務均等化通常包含以下兩種模式：一是地區(qū)財力的均等化，該模式強調從擁有較高人均收入和較低人均需求的地區(qū)向擁有相反特征的地區(qū)進行轉移支付；二是強調公共服務的水平公平，實現(xiàn)公共服務水平的均等化，該模式要求，對于同一聯(lián)邦體制內兩個擁有相同福利水平的人，不論其居住在聯(lián)邦內任何地方，都可以享受到基本相同的政府服務（王瑩，2009）。國內關于公共服務均等化的研究基本遵循上述思路，并在兩個方面形成基本共識：一是公共服務均等化的內涵方面，強調了權利和機會的均等化；二是強調享受基本公共服務的結果應該均等化。劉尚希(2008)認為，從基本公共服務均等化社會公平的政策理念來看，基本公共服務的均等化本質上是人的權利均等化，即在基本公共服務的領域，人人都享有平等享受基本公共服務的平等權利。遲福林（2007）認為，基本公共服務均等化的內涵，一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等，二是全體公民享有基本公共服務的結果應該大致相等。安體富和任強（2007）認為，對于基本公共服務，不但要強調機會的均等，也要強調結果的均等，而且結果均等比機會均等更加重要。郭小聰和劉述良(2010)注意到純公共產品與非純公共產品的差異性，他們指出，基本公共服務均等化的對象僅指那些需要付費的純公共服務和部分準公共服務，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本教育、社會救濟、就業(yè)服務、養(yǎng)老保險等，他們認為可從兩個角度來把握公共服務的均等化：一是作為過程的均等化，它關心公共服務這種社會財富分配活動的具體過程；二是作為結果的均等化，它注重公共服務這種社會財富分配活動的結果。

從公平角度闡釋公共服務均等化的內涵無可非議，但由于公平問題屬于規(guī)范分析的范疇，不同觀點差異較大，均等化標準難以取得共識，導致公共服務均等化的內涵模糊化。國內學者都認為，享受平等的公共服務是均等化的基本要求，但在如何判斷平等方面，并沒有給出清晰具體的標準。因此，在討論公共服務均等化問題時，我們首先必須弄清楚以下幾個問題：第一，是財政支出水平上的平等，還是公共服務供給上的平等，這兩者是有很大不同的。在人口密集的城市，公共服務可是充分發(fā)揮規(guī)模經濟效應，而在人口稀少的地區(qū)，公共服務難以發(fā)揮規(guī)模經濟效應，此外，人口稀少的地區(qū)，公共服務的供給存在較大的地理空間障礙，這會導致同樣的公共服務但供給成本出現(xiàn)較大的差別。賈康（2006）曾經考察了澳大利亞的公共服務均等化問題，澳大利亞在公共服務上實行均等化原則，該原則要求政府對于其每一個國民，無論在悉尼、墨爾本這些大都市，還是在人口稀少的北方領地，政府提供的公共服務，比如醫(yī)療救助、基礎教育，大致在使用價值的結果上是均等的，但這可能造成供給成本上巨大的差距。比如醫(yī)療救助，在悉尼用救護車可以實現(xiàn)半小時救護，但在北方領地，要實現(xiàn)半小時救助，可能需要動用直升機，付出的救助成本要比悉尼、墨爾本等城市高得多。第二，公共服務的質量差異問題。同樣是實現(xiàn)九年義務教育，但在我國農村的義務教育質量與城市有較大的差距，這不僅體現(xiàn)在教育設施上的差距，而且更重要的是師資力量的差距。如果我們認為只要同樣實現(xiàn)了九年義務教育，基礎教育就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)的均等化，那我們的均等化含義就很值得商榷。其他公共服務如醫(yī)療、住房和社會保障、社會服務等，都存在與基礎教育一樣的質量差異問題。第三，公共服務的供給是否是居民所需要的。由于對公共服務偏好的差異，居民對同樣的公共服務的評價可能相差較大。從公共產品類型看，基礎設施類公共產品與民生類公共產品對居民的效用差異不言而喻。從人群結構看，不同的人群對公共服務需求是不同的，家有學齡兒童，可能更重視基礎教育等公共產品，家有老年人，可能更重視醫(yī)療和社會保障服務，失業(yè)人群希望政府在增加就業(yè)方面有更多的投入，無力購買商品房的，則希望政府更多地提供廉租房和保障房。從收入水平看，高收入階層與低收入階層對公共產品的需求也不盡相同，高收入階層通常更偏好文化體育、休閑娛樂等公共產品，而低收入階層則更偏好社會保障、住房、就業(yè)保障等公共產品。上述幾個因素都影響著對公共服務均等化的判斷，將上述因素綜合到公共服務均等化的評價中，是一個很現(xiàn)實的問題，也是政策制定者必須認真考慮的問題。

由于對公共服務的需求和偏好存在差異，我們需要建立一個能夠客觀評價從公共服務獲得收益的指標。很顯然，不管公共服務的成本如何，公共服務的質量如何，消費者對公共服務的偏好如何，對消費者而言，其從公共服務獲得的收益就是其實際效用，即公共服務給消費者帶來的扣除成本后的凈效用。一個理性的消費者，必然追求公共服務凈效用的最大化，對其而言，公共服務的均等化就是在不同的轄區(qū)中，獲得的公共服務凈效用是基本相同的。一般來說，消費者會把享受公共服務的過程與結果納入效用計算范疇，因此，公共服務的凈效用指標包含了結果公平與過程公平因素。根據(jù)上述分析，我們可以用公共服務的凈效用概念來重新闡釋公共服務均等化的內涵：對消費者而言，公共服務的均等化就是公共服務凈效用的均等化，當公共服務實現(xiàn)均等化時，消費者在不同的轄區(qū)能夠獲得基本相同的公共服務凈效用。因此，作為公共政策制定者和公共服務提供者的政府，追求公共服務的均等化就是努力使居住在不同轄區(qū)的居民享有基本相同的公共服務凈效用。

然而，由于公共服務的效用與個人的偏好和主觀感受密切相關，構建一個可比較的效用標準并不容易，因此，必須尋找一個可觀察的客觀指標來評價居民從公共服務中獲得的效用水平。蒂布特利用“用腳投票”模型來揭示居民對公共服務的偏好，蒂布特認為，有相同偏好的消費者，偏向于居住在同一轄區(qū)，居民總是遷移到公共產品供給更符合自己偏好的轄區(qū)。借助蒂布特的研究思路，如果居民能夠判斷各個轄區(qū)的公共服務凈效用水平，理性的居民總是會遷移到能獲得更大凈效用的轄區(qū)。如果遷移的情況發(fā)生，說明對遷移者而言，轄區(qū)間的公共服務的凈效用水平是不均等的。如果出現(xiàn)數(shù)量眾多的居民從一個轄區(qū)遷移到另一個轄區(qū)，則可以判定，轄區(qū)間出現(xiàn)較大的公共服務凈效用不均等現(xiàn)象。因此，在自由無成本遷移的條件下，居民的遷移可以成為評價不同轄區(qū)公共服務凈效用水平均等化的理想指標。這樣，我們就把公共服務均等化的內涵納入到公平和效率雙重考量的范疇。據(jù)此，我們提出效率條件下的公共服務均等化標準：在蒂布特條件下，如果遷移是自由和無成本的，追求公共服務凈效用最大化的理性居民，不再發(fā)生轄區(qū)間的遷移，則轄區(qū)間的公共服務實現(xiàn)均等化。我們可以將這一標準稱為公共服務均等化的效率標準。根據(jù)這一標準，追求公共服務配置效率和公共服務均等化的政府，應該通過對不同轄區(qū)公共服務的合理配置，盡可能少地減少居民在轄區(qū)間的遷移。

公共服務均等化效率標準的一個重要意義，是其隱含的公共服務非均等化的效率損失。按照該效率標準，一旦出現(xiàn)居民在轄區(qū)間遷移，以尋找更大的公共服務凈效用，則意味著公共服務的配置沒有現(xiàn)實均等化。如果公共服務的成本直接向居民融資彌補，且居民遷移是無成本的，根據(jù)前述定理一，公共服務的任意配置，都可以通過居民的自由遷移使配置有效。但如果公共服務的成本并不由居民直接承擔，且遷移是有成本的，則居民通過轄區(qū)間的遷移，尋找更大的公共服務凈效用，將增加社會成本，造成效率損失。因此，根據(jù)前述定理二，我們有以下推論：在存在遷移成本情況下，居民為尋找更大的公共服務凈效用而進行轄區(qū)間遷移，表明公共服務沒有實現(xiàn)均等化，由此產生的遷移成本及其負面社會影響，就是公共服務非均等化的社會成本。

四、就業(yè)性遷移背后的公共服務非均等化因素

除了公共服務差別引發(fā)的遷移以外，居民遷移的另一個重要原因是就業(yè)性遷移，即為了尋找更好的就業(yè)機會和更高的收入而發(fā)生的遷移。人們具有尋找更好就業(yè)機會和更高收入的動機，如果一個地區(qū)具有較好的就業(yè)機會和較高的就業(yè)收入，就可能引發(fā)其他地區(qū)的居民遷入。表面看來，就業(yè)性遷移似乎與公共服務供給沒有直接關系，但我們下面的論證將表明，城市較高就業(yè)機會和較高的收入水平，與城市良好的公共服務和良好的基礎設施有密切的關系，也就是說，導致就業(yè)機會和就業(yè)收入差別的一個重要原因，正是不同地區(qū)間公共服務和公共產品供給的差別。我們前面討論居民遷移時，沒有將就業(yè)性遷移考慮在內，正是居于這一原因的考慮。

公共服務供給的差異引發(fā)的就業(yè)機會的差別源于以下幾個方面。首先，公共服務本身就是就業(yè)崗位的重要來源。公共服務創(chuàng)造的就業(yè)崗位來自兩個方面，一是公共服務部門，二是公共服務的生產與供給。公共服務部門包括行政部門和各種的事業(yè)性部門，這些部門在就業(yè)中占據(jù)很大的比例，且呈現(xiàn)不斷增長趨勢。從世界主要國家看，財政供養(yǎng)人員的比例呈現(xiàn)不斷增長趨勢。美國公共部門就業(yè)人數(shù)從1990年的2499.73萬人增加到2000年的2753.72萬人，占人口比例從7.02%增加到7.47%。我國財政供養(yǎng)人員也一直處于較高比例，進入21世紀后，我國財政供養(yǎng)人員與全國人口比例一直維持在1：30左右，財政供養(yǎng)人員接近4000萬。除了公共部門的就業(yè)外，公共產品和公共服務的生產和供給也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，隨著政府支出規(guī)模的不斷擴大，公共服務的生產與供給創(chuàng)造的就業(yè)機會也呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。

其次，良好的公共服務和基礎設施是吸引投資的重要因素。從歷史上看，城市和經濟中心的形成，初始源于交通的便利性和自然資源稟賦條件。然而，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，良好的公共服務與基礎設施已經成為吸引投資的重要前提條件，政府投資尤其是城市公共產品與公共服務的供給，已經成為推動城市經濟發(fā)展，并確立城市作為經濟中心地位的重要因素。公共服務和基礎設施良好的地區(qū)，通常對投資者具有更大的吸引力，能吸引更多的投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。此外，考慮公共行政效率和經濟政策這些公共產品因素，城市高效和便利的公共行政服務和激勵性經濟政策，能夠更有效地推動城市地區(qū)經濟的發(fā)展，從而更好地拉動就業(yè)。

城市較高的收入水平可以從兩方面得到解釋，一是城市部門尤其是正式部門較高的勞動生產率，二是城市收入的社會保障體系。城市良好的公共服務和基礎設施吸引了投資，大量的政府投資和私人投資集中于城市，使得城市尤其是大城市的資本集中度大幅提升，并進而提升了城市尤其是大城市產業(yè)部門的資本有機構成，推動了生產力的提高，從而提高了城市的勞動生產率，形成農村與城市、小城市與大城市勞動生產率的差異，生產率作為工資率的重要決定因素推動城市工資的上漲。城市通常建立了良好的收入保障體系，如最小工資法、退休金計劃、失業(yè)補助以及其他法律性收入保障體系，這些保障體系都是典型的公共服務和公共產品。

利用居民遷移規(guī)模作為觀察城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要指標，前提條件是居民具有充分的遷移自由，并且能夠不受歧視地享受遷入地的公共服務。我國當前的二元社會體制限制了未取得城市戶籍的農村居民享受同樣的公共服務，使得這一前提條件并不完全具備，但考慮到就業(yè)性遷移背后的公共服務非均等化因素，居民遷移規(guī)模作為觀察公共服務均等化的指標，在我國仍然具有很強的現(xiàn)實意義。

五、公共服務非均等化的社會成本

前面的分析表明，當出現(xiàn)公共服務供給非均等化時，在自由遷移條件下，居民將在轄區(qū)間遷移尋找更好的公共服務。上世紀五、六十年代，原聯(lián)邦德國發(fā)生了因不同地區(qū)基本公共服務水平存在較大差異而引發(fā)的人口遷移潮，是一個很好的現(xiàn)實例證（王瑋，2011）。居民的遷移是有成本的，這種成本主要來自兩方面，一是遷移本身所產生的成本，可以稱為遷移的直接成本；二是遷移導致的人口向某些地區(qū)過度聚集而引發(fā)的社會問題，由此產生的社會成本是遷移的間接成本。直接成本包括地區(qū)間遷移的交通成本、新的居住地的安家成本以及其他因為遷移而發(fā)生的直接費用；間接成本主要指遷移產生的負面社會影響而由社會支付的成本。觀察表明，居民過度遷移引發(fā)的負面社會影響以及由此產生的間接社會成本要遠遠高于直接成本，并且會對社會產生重大的影響。這些負面社會影響及其產生的社會成本主要包括：

（一）城市過度擁擠引發(fā)的福利損失和社會成本

從理論上說，當遷移人口不斷增加，人口擁擠負效應抵消從公共服務中獲得的收益增量時，遷移將會停止，達到平衡。然而，從現(xiàn)實看，遷移往往造成人口過度擁擠。當今世界各國，城市的公共服務水平普遍高于農村，從農村到城市是居民最主要的遷移方向。由于城市的公共服務水平總是高于農村，任何時候都有農村居民希望遷移進入城市，以享受更好的公共服務。如果遷移是自由的，農村居民就會不斷遷入城市，導致城市人口不斷增加。從農村遷移進入城市的居民，如果已經失去農村的土地，即使覺得遷移的結果不如人意，也難以再返回農村。這樣，農村居民不斷遷入城市，而市場中的居民又難以重新返回農村，城市人口將不斷聚集，當城市人口聚集到一定程度時，就會造成城市的過度擁擠。一般來說，城市與農村的公共服務水平差距越大，農村居民向城市遷移的動機越強烈，最終導致城市的擁擠程度也會越嚴重。一些發(fā)展中國家出現(xiàn)了城市人口的嚴重擁擠，與這些國家城鄉(xiāng)公共服務的巨大差距密切相關。

城市居民出現(xiàn)過度擁擠，可能導致多方面的成本：一是導致原來城市居民福利損失。在面臨農村人口大量遷移的情況下，城市的公共服務供給難以滿足遷移人口的需要，公共服務質量將由于人口的過度擁擠而下降，對于原來生活在城市中的居民來說，面臨較大公共服務的福利損失。這些福利損失可能表現(xiàn)為交通擁擠，城市環(huán)境和衛(wèi)生條件惡化，城市犯罪率不斷提高，社會治安狀況趨于惡化。二是城市社會管理成本提高。面對人口過度擁擠引發(fā)的交通擁擠、城市環(huán)境衛(wèi)生狀況惡化和犯罪率上升的問題，城市政府的社會管理成本將大幅度提升，政府將在這些方面增加支出，以緩解問題的嚴重性。三是遷入者惡劣的生活狀況造成的福利損失。大量的農村居民遷入城市，是形成貧民窟的重要原因，貧民窟是惡劣生活狀況的集中體現(xiàn)，在貧民窟中，很多遷入者的生活狀況甚至不如以前，他們缺乏良好的公共服務，缺少就業(yè)機會，生活環(huán)境和生活質量嚴重惡化，產生了嚴重的福利損失。

（二）加劇地區(qū)間非均衡發(fā)展

公共服務的范疇非常廣泛，幾乎涉及國民經濟發(fā)展和國計民生的各個方面。從民生方面看，公共服務包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護、社會保障、住房、就業(yè)等方面；從國民經濟發(fā)展角度看，包括經濟政策、基礎設施建設、公共行政等方面。民生方面的公共服務供給對社會發(fā)展具有重要的促進作用，一個地區(qū)民生方面的公共服務供給較好，該地區(qū)的社會發(fā)展也一定比較好，反之，一個地區(qū)的民生方面的公共服務較差，則該地區(qū)的社會發(fā)展就可能陷入停滯。經濟政策、基礎設施和公共行政共同構成經濟發(fā)展的重要基礎，直接影響著經濟的發(fā)展，良好的基礎設施、合適的經濟政策和高效便利的公共行政對吸引投資、促進經濟發(fā)展至關重要。公共服務的非均等化，意味著地區(qū)間社會發(fā)展和經濟發(fā)展的基礎出現(xiàn)差異，將導致地區(qū)間社會發(fā)展和經濟發(fā)展的不平衡，如果這種情況長期存在，將加劇地區(qū)發(fā)展的不均衡。我國長期以來城鄉(xiāng)公共服務的嚴重非均等化，正是導致城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)重大差距的主要原因。

（三）割裂社會，影響社會和諧

公共服務涉及的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)等方面，這些基礎公共服務往往是影響人發(fā)展的重要因素，對人的一生發(fā)展具有重大影響。如果基礎公共服務供給呈現(xiàn)長期的差異化，將導致居民在能力和機會上的重大差異。享受更好公共服務的居民，接受更好的教育，能夠更好地掌握工作技能，在社會分工中處于更有利的地位。此外，某些公共服務體現(xiàn)為某種機會，如就業(yè)機會，不同的公共服務意味著不同的就業(yè)機會，享受更好公共服務的居民擁有更多的就業(yè)機會，通常進入正式部門就業(yè)，而享受較差公共服務的居民就業(yè)機會也較少，通常只能進入非正式部門就業(yè)。長期公共服務的差別化，最終將導致了社會的分層化，社會割裂不可避免。社會割裂引發(fā)不同階層的摩擦，往往是社會不穩(wěn)定的來源，是和諧社會的重大威脅，一旦階層間的矛盾激化，將嚴重影響社會和諧安定。

（四）推升城市住宅價格上漲

1969年，奧茨（Oates，1969)以美國新澤西州地方政府公共支出的橫截面數(shù)據(jù)為基礎，就地方財產稅和地方支出項目對財產價值的影響進行研究，他發(fā)現(xiàn)，地區(qū)住房價值與地方財產稅和公共服務供給密切相關，與公共支出水平之間表現(xiàn)出顯著正相關。近年來，國內學者（梁若冰、湯韻，2008；郭小東、陸超云，2009；邵挺、袁志剛，2010）的研究也表明我國地方政府的公共支出水平與住房價格成顯著正相關關系，公共服務呈現(xiàn)出明顯的資本化現(xiàn)象。這種情況表明，一些地區(qū)的住房價格居高不下，與當?shù)氐墓卜展┙o水平較高有密切關系。從住房市場角度考慮，一個地區(qū)的公共服務質量較高，將吸引其他地區(qū)的居民進入該地區(qū)，遷移的居民對住房的需求成為推升住房價格的重要因素。如果對遷移居民設定購買一定數(shù)量的住房的條件，對住房價格的推升作用將更加明顯。從我國的情況看，公共服務推升住房價格通過兩個渠道實現(xiàn)，一是通過土地價格推升住房價格，二是通過吸引更多的住房需求推升住房價格。我國目前實現(xiàn)招、拍、掛的土地出讓政策，從實際出讓價格看，公共服務質量較好的區(qū)域，土地出讓價格往往也較高，顯示公共服務質量對土地價格具有直接的影響。土地價格是住房價格的重要構成部分，較高的土地價格會推升住房價格。我國當前實行的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，進入城市的農村居民，必須獲得城市戶籍，才能享受城市公共產品，而獲取城市戶籍的一個重要渠道是購買城市住房。很多城市都設定了獲取戶籍的住房消費標準，居民為享受城市公共服務，必須購買相應的住房，這一制度會提高住房需求，是推升住房價格的重要因素。從我國住房價格較高的區(qū)域看，一般都是一些中心城市，這些城市通常都具有較好的公共服務，對其他地區(qū)的居民具有較大的吸引力，享受較好的公共服務，成為很多人購房的主要動機。

六、基本結論和政策建議

本文利用蒂布特模型，分析了地方公共產品配置的效率條件，提出了地方公共產品配置效率的一般定理：在滿足蒂布特條件時，轄區(qū)中公共產品的任何初始配置都是有效率的；如果放寬蒂布特模型中居民無成本遷移的條件，在一個多轄區(qū)社會中，當轄區(qū)公共產品配置與轄區(qū)居民的公共產品偏好一致時，居民不會遷移，公共產品的配置是有效率的。根據(jù)上述結論，本文提出效率條件下的公共服務均等化標準：當追求公共服務凈效用最大化的理性居民，不再發(fā)生轄區(qū)間的遷移，則轄區(qū)間的公共服務實現(xiàn)均等化?；谶@一均等化標準，如果發(fā)生居民在轄區(qū)間遷移現(xiàn)象，則意味著公共服務的供給沒有實現(xiàn)均等化，由于居民遷移產生的直接成本和間接成本，就是公共服務非均等化的社會成本。居民遷移的間接社會成本包括：一是城市過度擁擠產生的福利損失，尤其是城市貧民窟可能產生的社會成本；二是加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡；三是推升城市住房價格；四是割裂社會，影響社會和諧。上述分析結論的政策含義很明顯：一個追求公共服務均等化的政府，應該通過對不同轄區(qū)公共服務的合理配置，盡可能少地減少居民在轄區(qū)間的遷移。

我國有當今世界上規(guī)模最大的居民遷移，其背后的原因主要有兩方面：一是因為公共服務和公共產品供給的差別而引發(fā)的遷移；二是就業(yè)機會和收入差別而引發(fā)的遷移。但從根本上看，就業(yè)機會和收入的差別仍然是由于公共服務和公共產品供給的差別造成的，因此，導致我國農村居民向城市遷移的根本原因，仍然是城鄉(xiāng)公共服務和公共產品供給的巨大差異。誠然，居民遷移對城市化具有重要意義，適度的居民遷移能推進城市化的良性發(fā)展，是城市化過程中的正常現(xiàn)象。然而，當居民遷移的目的地過于集中，并因此導致城市的過度擁擠，重新審視原有的城市化政策，以及居民遷移可能帶來的負面社會影響，就具有重要的現(xiàn)實意義。從我國的情況看，農村居民遷移引發(fā)的城市擁擠現(xiàn)象已經開始出現(xiàn)，一些大城市、中心城市由于過度擁擠引發(fā)的負面社會影響已經顯現(xiàn)，典型表現(xiàn)在：大城市房價居高不下，城市住房、公共交通、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生設施普遍供給不足并出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，城市貧民窟正在形成，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷加大，社會的分層化現(xiàn)象開始出現(xiàn)。鑒于此，本文根據(jù)上述分析提出如下政策建議：

1、推進城鄉(xiāng)公共服務均等化工程，逐步改變社會資源集中配置在城市尤其是大城市的既有做法，通過適當?shù)闹贫劝才藕凸舱?，引導社會將更多的資源配置到中小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)，提高這些地區(qū)的公共服務供給水平。

2、重新審視原有的城市化政策，避免激進的城市化政策，變城市化為城鎮(zhèn)化，積極推進城鎮(zhèn)化建設，引導農村剩余勞動力就近遷移，通過城鎮(zhèn)化就近吸收農村剩余勞動力。

3、鑒于二元社會體制對于抑制農村居民遷移具有一定的意義，在當前大城市出現(xiàn)過度擁擠的情況下，在這些城市實行一體化并不是一個好的政策選擇，因為這可能導致真正的貧民窟的出現(xiàn)。理性的政策選擇是，維持城鄉(xiāng)二元體制的適當存在，并通過社會資源向中小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)傾斜配置，引導農民就地城鎮(zhèn)化，通過不斷提高中小城鎮(zhèn)和農村的公共服務水平，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的一體化和二元社會體制的自然消亡。

4、以居民遷移規(guī)模（當前主要是跨省遷移規(guī)模）作為觀察公共服務均等化的重要指標，該指標應該成為政府對農村公共服務和公共產品投資規(guī)模決策的重要依據(jù)，政府對公共服務投資的城鄉(xiāng)比例安排，應該有利于減少農村居民以大城市為遷入地的跨省遷移規(guī)模。

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