成兵兵

(山西省公路局呂梁分局，山西 離石 033000)

當前，隨著改革開放不斷深入和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化城鎮(zhèn)化開發(fā)迅猛膨脹，用地緊張局面愈發(fā)凸顯，社情民意發(fā)生著重大變化，各類工程建設(shè)項目引發(fā)的地方問題越來越復雜突出，成為直接制約工程能否按計劃完成的關(guān)鍵因素和衡量工程建設(shè)是否利國益民的重要指標。

在高速公路建設(shè)程序和環(huán)節(jié)中，征地拆遷和地方協(xié)調(diào)是一項基礎(chǔ)性、保障性工作。征地、拆遷、安置、補償，涉及到被遷占群眾的根本利益，是被遷占群眾最關(guān)心、最實際、最容易引發(fā)各種矛盾焦點的問題;征遷進度快慢、路地關(guān)系緊張還是和諧，直接影響著工程建設(shè)進度。因此，能不能審時度勢積極地創(chuàng)新協(xié)調(diào)理念和模式，能不能因時制宜靈活地制定協(xié)調(diào)措施和辦法，嚴峻考驗著地方協(xié)調(diào)工作參與人員的能力和智慧。在協(xié)調(diào)解決地方干擾問題時，是雷厲風行還是和風細雨，是分輕重緩急重點突破還是事無先后全面開花，是因循守舊還是破舊立新，是嚴格依法遵規(guī)還是兼顧人情事理?！吧髦貏t必成，輕發(fā)則多敗”。項目開工之初和施工期間，在工作宗旨綱領(lǐng)、指導思想、方式方法等諸多方面必須謹慎持重。結(jié)合筆者自身工作經(jīng)驗和體會，就高速公路建設(shè)項目地方協(xié)調(diào)問題的形成原因和管理措施試著進行一些探討。

1 問題形成的原因

1)施工圖紙設(shè)計缺乏嚴謹。工程設(shè)計階段看似屬于工程建設(shè)部分，與政府部門無關(guān)，實則在工程開工后經(jīng)常出現(xiàn)勘界不清、征地難度較大等問題，致使設(shè)計缺乏一定的可行性、嚴謹性。在施工圖設(shè)計階段應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，對路線所經(jīng)區(qū)域的地質(zhì)、水文和沿線的風土人情應(yīng)有足夠充分的了解，在此基礎(chǔ)上，征求地方部門對路線方案的意見，應(yīng)盡量避免后期在工程建設(shè)期間出現(xiàn)的矛盾和糾紛。

2)地方協(xié)調(diào)管理體制滯后。省市重點建設(shè)項目往往采取這樣一種地方協(xié)調(diào)體系模式，即逐級臨時成立由一名政府主要分管領(lǐng)導掛帥、相關(guān)職能部門負責人參與的地方協(xié)調(diào)領(lǐng)導組，具體工作由若干離退休老黨員干部負責落實。這種協(xié)調(diào)工作機制，由于管理人員臨時拼湊、大部分存在兼職情況且數(shù)量嚴重不足，協(xié)調(diào)工作經(jīng)費車輛缺乏、辦公場所簡陋、沒有明確的行政職責規(guī)范和工作制度等原因，存在協(xié)調(diào)力度弱、制約效果差、宣傳不到位、配合不積極、地方保護重等弊病，在具體處理施工干擾糾紛時不能積極地發(fā)揮地方協(xié)調(diào)領(lǐng)導組應(yīng)當承擔和具有的主體地位及首創(chuàng)精神，不能及時制止沖突和妥善化解矛盾，處理方法粗糙簡單，草率的要求“砸票子”，經(jīng)常會造成項目單位經(jīng)濟損失、工程延期、路地關(guān)系緊張等情況發(fā)生。

3)基層協(xié)調(diào)人員見利忘法。在高速公路建設(shè)地方協(xié)調(diào)管理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委組成基層協(xié)調(diào)機構(gòu)，是項目征地拆遷的具體實施者和前線指揮者，同時還是征地拆遷補償款的最終支配者和受益者。由于一些黨員干部廉潔從政的自覺性和堅定性不強，肆意調(diào)整補償標準，冒險擠占、截留、克扣、挪用或隨意分配征地拆遷補償資金，使被征遷群眾的合法利益受損，群眾抵觸對立情緒激烈，使高速項目建設(shè)不能被沿線群眾理解和支持。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委黨員領(lǐng)導干部“以貪為榮，以廉為恥”，為謀取一己私利，知法犯法，監(jiān)守自盜，利用職權(quán)變相設(shè)置各種障礙、制造各種困難，煽動和慫恿無知、別有用心的群眾以及社會閑散“地痞”尋釁滋事，動輒阻工，往往還假意扮演充當著“和事佬”的角色。在項目建設(shè)全過程，經(jīng)常性出現(xiàn)施工材料強買強賣、分項工程強包強攬、工程機械強租強雇，以及敲詐勒索和吃拿卡要等行為，出現(xiàn)橋梁梁板、墩柱灌注樁施工時造成混凝土凝結(jié)及罐車硬化、墩柱報廢等嚴重經(jīng)濟損失和事故。

4)地方認識程度和配合力度不夠?；鶎觽€別地方協(xié)調(diào)工作同志思想觀念落后陳舊，廉潔自律意識和防腐拒變能力不強，認為高速項目是“唐僧肉”、施工單位是“取款機”，以為可以予求予取，因此在其進場后便上下其手，當成其“發(fā)家致富”的一條捷徑。再者，基層協(xié)調(diào)人員大多數(shù)有其本職工作，臨時受命兼職協(xié)調(diào)工作，因履職考評、獎懲等公務(wù)政治生活中的各項事宜與臨時性協(xié)調(diào)工作未能有效銜接掛鉤，往往更看重本職，而忽視看輕協(xié)調(diào)工作。以筆者工作經(jīng)歷來看，地方政府有時在搞一些“假大空”的形象工程、政績工程時，動輒向施工單位攤派數(shù)萬數(shù)十萬，給施工單位造成了較大的額外經(jīng)濟負擔。地方個別職能部門徇私枉法，揮舞著權(quán)力大棒，對項目建設(shè)不但不積極配合，反而巧立名目、百般刁難，提高要求，使工程施工舉步維艱。例如國土局的土地勘界費，標準不一、取費混亂;施工火工品申請、施工需封閉地方通道時推諉拖延等情況。

5)征地拆遷標準不統(tǒng)一。征地拆遷補償政策和補償標準是項目征地拆遷的核心依據(jù)，是征地拆遷能否在全線范圍內(nèi)順利、有序、平穩(wěn)推進的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)《山西省人民政府關(guān)于公布實施全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》(晉政發(fā)［2009］38號)文件規(guī)定，公路部門征地拆遷補償為耕地年產(chǎn)值的16倍，而鐵路、民航等部門為耕地產(chǎn)值的30倍。近些年，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入巨大，群眾對征地拆遷情況較為熟悉。同一市域相鄰縣域或同一縣域相鄰地段有時由于建設(shè)項目不同、地類不同、城市規(guī)劃設(shè)置不同、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同、縣情村情不同等原因造成同一建設(shè)項目補償標準不統(tǒng)一;各縣(區(qū))在市政府制定印發(fā)的補償標準基礎(chǔ)上因地制宜制定不同的補償標準，造成同一建設(shè)項目出現(xiàn)多樣補償標準。而地方政府和協(xié)調(diào)機構(gòu)對政策的宣傳解釋工作做得不扎實，被征地群眾對此難以理解，致使項目建設(shè)難以開展。

2 建議管理措施

1)健全機構(gòu)設(shè)置。a.一個項目的建設(shè)工期往往長達兩三年乃至更久，征地拆遷涉及社會和諧穩(wěn)定、工程順利建設(shè)等方方面面，不能一蹴而就，在建設(shè)期間更是會隨時不斷產(chǎn)生各類路地糾紛矛盾。因此，項目能否按期順利建成離不開地方市縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府的大力支持，要做好打一場攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)的準備。從筆者在臨縣至離石高速公路的從業(yè)經(jīng)歷和經(jīng)驗來講，為確保項目征地拆遷工作順利實施，呂梁市政府迅速組織成立了西縱高速公路呂梁段協(xié)調(diào)領(lǐng)導組和相關(guān)工作機構(gòu)，并由市長親自掛帥，分管副市長和市長助理直接領(lǐng)導，市監(jiān)察、國土、公安、財政、林業(yè)、煤炭、發(fā)改、水利、新聞、電力、交通、移動、聯(lián)通等各有關(guān)部門領(lǐng)導參與，沿線的臨縣、方山、離石、柳林等四縣(區(qū))和所涉相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別按照“屬地管理”的原則，迅速成立了領(lǐng)導小組和工作機構(gòu)。各方在市政府的協(xié)調(diào)指導下，形成了主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導具體抓，一級抓一級、層層抓落實的工作機制，為征地拆遷工作提供了組織保障。b.充分發(fā)揮各相關(guān)部門的工作職能，特別是要以各級國土部門或縣(區(qū))協(xié)調(diào)領(lǐng)導組為項目永久征用土地的負責主體，密切項目業(yè)主單位與各市縣(區(qū))及國土局的聯(lián)系，做好征地拆遷補償標準的協(xié)商制定和地表附著物、建筑物及構(gòu)造物的現(xiàn)場調(diào)查登記等前期各項準備工作，保障項目征地按期完成，特別是控制性工程先行占地要迅速協(xié)調(diào)落實。依照市政府文件確定的補償標準和與各縣(區(qū))政府及協(xié)調(diào)領(lǐng)導組協(xié)商制定的補償方案，實行統(tǒng)征包干，由國土部門或縣(區(qū))協(xié)調(diào)領(lǐng)導組直接負責，簡化補償工作程序，中間不再多設(shè)環(huán)節(jié)，形成清晰的責、權(quán)、利工作體系，方便責任追究。c.由市(縣)人大代表、村民代表、地方新聞廣電機構(gòu)以及項目業(yè)主單位共同組成征地拆遷補償監(jiān)督機構(gòu)，全過程嚴格監(jiān)督和規(guī)范征地補償資金的使用和分配。地方人民政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家行政機關(guān)，負責管理各自行政區(qū)域內(nèi)的一切行政事務(wù)。因此，征地拆遷協(xié)議由高速建管處與市政府簽訂總補償合同，市政府與縣政府簽訂分包合同，以此類推，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村，村對個戶，能夠得到被征遷群眾較好地認可。國土部門則應(yīng)不定期公布征遷標準和相關(guān)補償信息，增加補償透明度。d.業(yè)主(即建管指揮部)可以專職于紅線用地(包括林地)的手續(xù)辦理，協(xié)調(diào)“三電”的拆遷，征地拆遷方面可協(xié)同監(jiān)督機構(gòu)對全線征遷過程和資金到戶情況全程進行監(jiān)督。另外，必須要保證各縣工作經(jīng)費和征遷補償金的足額到位。e.通過以上各機構(gòu)的工作內(nèi)容闡述，形成以下工作關(guān)系框圖見圖1。

2)做到五個統(tǒng)一。臨離高速公路征地拆遷涉及呂梁市四個縣(區(qū))十一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，牽涉面廣，又都是革命老區(qū)，貧困山區(qū)，情況復雜，工作艱難。在工作中，我們經(jīng)常會遇到這樣那樣的各種困難，比如說:在臨離高速征地工作中，離石區(qū)作為呂梁市中心城市，城市建設(shè)整體規(guī)劃靠前，被征地農(nóng)民要求按照該區(qū)招拍掛出讓土地的價格來予以征地補償;房屋拆遷時由于立地條件太差要求提高安置補助標準;在政府已經(jīng)公告告知需要征收的土地范圍內(nèi)，搶種搶栽，或增加地面上的附著物、建筑物的數(shù)量或面積;在年久廢棄窯洞補償上漫天要價;認為政府制定的臨時占地補償標準過低而阻攔施工等。面對這些問題，我們要做的不是口若懸河、夸夸其談、推諉扯皮，而是務(wù)實，是研究和討論解決這些難題的具體辦法?！熬訍u其言而過其行”。要在做工作時沉得下來，遇到困難時站得出來，面對責任時扛得起來，待人待事不擺架子、不繞路子、不打幌子，事前有工作謀劃，事中有積極實踐，事后有監(jiān)督反饋。具體到分項工作中，要對征用土地面積的計量、地上附著物的清點以及房屋的丈量評估實事求是，并及時做好登記造冊、綜合匯總，存檔備查;對施工爆破影響民居、運輸車揚塵、壞路、田間路被破壞造成村民春耕秋收困難等引起的施工干擾問題想方設(shè)法予以解決，這樣才能把征地拆遷和地方協(xié)調(diào)工作搞好。a.統(tǒng)一思想。按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，結(jié)合即將出臺的制度進行征地拆遷工作，同時做好群眾工作，維護好群眾的根本利益。以為民、便民、利民的舉止，營造良好的路地關(guān)系，為項目建設(shè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。b.統(tǒng)一標準。盡量避免補償標準不一的現(xiàn)象，減少人為的、政策上的盲區(qū)和漏洞。在征地拆遷補償上要嚴格執(zhí)行既定標準，任何單位任何人不得擅自改變標準、不準隨意表態(tài)、不準亂開口子，防止出現(xiàn)攀比，引起不良連鎖反應(yīng)。c.統(tǒng)一做法。根據(jù)省政府和各地政府下發(fā)的補償標準文件，由各市縣國土部門統(tǒng)一依照附著物調(diào)查結(jié)果一次性足額補償?shù)綉簦虚g不再設(shè)置任何環(huán)節(jié)，防止補償款變相截留。d.統(tǒng)一步驟。測量放線由項目管理部門原設(shè)計單位進行，各縣負責協(xié)調(diào)放線中遇到的問題，負責邀請電力、電訊、土地、林業(yè)和相關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村及征拆遷戶共同參加。全線統(tǒng)一行動，防止出現(xiàn)相鄰段根據(jù)放線情況進行搶種、搶栽、搶建等事件。e.統(tǒng)一調(diào)度。地方協(xié)調(diào)問題不僅僅在于占地、取土，安置補償、電力電訊、軍用設(shè)施等設(shè)施的補償和拆遷也是一直制約工程進度的重要因素。市政府應(yīng)統(tǒng)一調(diào)度，委托中立的評估部門對涉及拆遷的設(shè)施進行合理評估，業(yè)主對其進行合理補償。

圖1 工作關(guān)系框圖

3 結(jié)語

搞好高速公路征地拆遷和地方協(xié)調(diào)管理服務(wù)工作，必須認真把握有關(guān)公路建設(shè)的政策和法規(guī)，建章立制，狠抓落實，密切團結(jié)地方各方智慧和力量，拓展協(xié)調(diào)模式，提高協(xié)調(diào)效率，以實現(xiàn)工程順利完工和構(gòu)建和諧高速為根本宗旨。