《教育法》規(guī)定校長享有“使用本單位經(jīng)費(fèi)”的權(quán)利體現(xiàn)了國家對(duì)校長法律地位和神圣職責(zé)的充分認(rèn)可。然而在實(shí)踐中，校長經(jīng)費(fèi)使用權(quán)并沒有得到實(shí)現(xiàn)。董事會(huì)投入資產(chǎn)而獲得的控制權(quán)，限制了校長取得合法經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，兩者不斷在經(jīng)費(fèi)使用上發(fā)生沖突。

一、董事會(huì)和校長經(jīng)費(fèi)使用權(quán)發(fā)生沖突的原因分析

法律法規(guī)的制定和執(zhí)行不同步是不能保障實(shí)踐中校長具有財(cái)務(wù)管理權(quán)的主要原因。立法滯后與現(xiàn)實(shí)迫切需求相矛盾是致使校長不能依法享有經(jīng)費(fèi)使用權(quán)的直接原因。資本的尋利性和教育的公益性之間的矛盾是導(dǎo)致董事會(huì)和校長在財(cái)務(wù)管理問題上產(chǎn)生沖突的根本原因。

（一）法律法規(guī)的制定和執(zhí)行不同步

管理體制的完善，是學(xué)校規(guī)范管理的前提條件。盡管《民辦教育促進(jìn)法》制定了相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范民辦學(xué)校管理，但制定和執(zhí)行不同步，法律法規(guī)不能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。此外，教育行政部門管理的傾斜度在于公辦學(xué)校，對(duì)民辦學(xué)校的管理大部分是依法監(jiān)督辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和行為，很少涉足其內(nèi)部管理，為董事會(huì)獨(dú)霸經(jīng)費(fèi)使用權(quán)提供了可能。

1. 章程管理流于形式

學(xué)校章程是學(xué)校為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而制定的自律性文件，本應(yīng)是學(xué)校的最高行動(dòng)準(zhǔn)則。但在實(shí)踐中，學(xué)校章程管理往往流于形式，違背了《民辦教育促進(jìn)法》的立法初衷，校長失去依法行使經(jīng)費(fèi)使用權(quán)的依據(jù)。

首先，作為學(xué)校管理的自律性文件，章程的制定沒有體現(xiàn)學(xué)校自主管理的特點(diǎn)。大部分民辦學(xué)校套用教育局給予參考的模版內(nèi)容，章程內(nèi)容千篇一律，只是在學(xué)校名稱、地址、開辦資金和地址等欄目寫上本學(xué)校的確切資料。套用的模版模式同樣使學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的大權(quán)控制在董事會(huì)的手中。除了教育股份制公司的章程略微賦予校長一定的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)外，其余學(xué)校章程均回避這個(gè)敏感問題。教育股份制公司的辦學(xué)目前尚處于探索階段，其“雙法人體制”的模式?jīng)Q定了其管理制度并不可能為所有民辦學(xué)校效仿。

其次，作為學(xué)校的最高行動(dòng)準(zhǔn)則，章程的執(zhí)行缺乏內(nèi)部監(jiān)督和制衡。大部分民辦學(xué)校章程只是為了申請(qǐng)開辦民辦學(xué)校而制定，之后只成為存放于檔案室的資料之一。大多數(shù)教職工對(duì)于民辦學(xué)校的辦學(xué)章程都不了解，章程只成為董事會(huì)和校長知曉的文件。

2. 董事會(huì)管理流于形式

權(quán)利主體之間互相制衡，互相監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)有效管理的最有效手段。董事會(huì)構(gòu)成單一，以投資者為主的現(xiàn)實(shí)狀況，決定了董事會(huì)牢固掌握經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，侵害了校長法定的財(cái)務(wù)管理權(quán)。

首先，學(xué)校董事會(huì)組成人員構(gòu)成單一，董事會(huì)民主決策的程序失去效應(yīng)。《民辦教育促進(jìn)法》雖然規(guī)定了董事會(huì)人員構(gòu)成的比例，但由于缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中往往只是為數(shù)不多的幾個(gè)人操控控制權(quán)。

其次，民辦學(xué)校內(nèi)部沒有相互制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了董事會(huì)掌握“決定學(xué)校重大事項(xiàng)的”的權(quán)利，卻沒有規(guī)定學(xué)校必需成立其它權(quán)力機(jī)構(gòu)，制衡董事會(huì)的霸權(quán)地位。盡管大部分學(xué)校章程有設(shè)立監(jiān)事監(jiān)督董事會(huì)行使權(quán)利的情況，但章程并不能起到實(shí)質(zhì)性的約束作用。

（二）立法滯后與現(xiàn)實(shí)迫切需求的矛盾

民辦學(xué)校的校長不能依法行使其經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，就是因?yàn)楝F(xiàn)行法律法規(guī)立法的嚴(yán)重滯后，立法的滯后性與現(xiàn)實(shí)迫切需求產(chǎn)生強(qiáng)大的矛盾沖突。

1. 立法不一致

我國法律有基本法律和非基本法律之分?！督逃ā酚扇珖嗣翊泶髸?huì)通過，屬于基本法律。而《民辦教育促進(jìn)法》由全國人大常委會(huì)通過，屬于非基本法律，從屬于《教育法》。作為下位法，非基本法律的內(nèi)容必須與基本法律保持一致?！督逃ā返?8條明確規(guī)定校長具有“管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)”的權(quán)利。可《民辦教育促進(jìn)法》沒有任何對(duì)校長財(cái)務(wù)管理權(quán)的規(guī)定，校長只具有擬定經(jīng)費(fèi)預(yù)算的權(quán)利。

董事會(huì)之所以不肯委托經(jīng)費(fèi)使用權(quán)給校長，一方面是資本的尋利使然，另一方面重要原因是因?yàn)槠湓凇睹褶k教育促進(jìn)法》法律層面缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)?！睹褶k教育促進(jìn)法》回避校長的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，沒有具體規(guī)定校長享有怎樣的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，只是籠統(tǒng)地用“執(zhí)行董事會(huì)”的授權(quán)進(jìn)行表述，為董事會(huì)牢固掌握學(xué)校經(jīng)濟(jì)大權(quán)留下余地。

2. 立法不明晰

立法不明晰，是導(dǎo)致管理無章可循的根本原因。我國民辦學(xué)校的法人屬性并不確定，導(dǎo)致了投資者投入資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)得不到法律認(rèn)同，投資者只是獲得了有限的收益權(quán)。投資者的行為得不到有效保護(hù)，直接導(dǎo)致投資者的短期行為，加大控制經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，加劇了和校長的矛盾沖突。

民辦學(xué)校由于具有事業(yè)和企業(yè)兩種法人的特性，無法按照《民法通則》對(duì)法人的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)歸類。投資者辦學(xué)，首要的目的就是獲取經(jīng)濟(jì)利益。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的喪失，使得眾多的投資者偏重短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視長期教育效益；偏重短期資金回收的可能性，忽視教育質(zhì)量生成時(shí)間的長期性，直接造成了董事會(huì)屢屢與校長發(fā)生經(jīng)費(fèi)使用權(quán)沖突。

《民辦教育促進(jìn)法》確定了民辦學(xué)校辦學(xué)期間的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對(duì)于出資人的權(quán)利和最終歸屬卻沒有提及?！睹褶k教育促進(jìn)法》第35條和36條明確規(guī)定了民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)屬于法人財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)歸法人并受到法律保護(hù)。而投資人一旦投資辦學(xué)，所投入部分資產(chǎn)的管理和使用權(quán)將歸學(xué)校而不再歸投資者?！睹褶k教育促進(jìn)法》第59條既沒有明確規(guī)定返還出資人的投入，也沒有明確規(guī)定清算后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬。

（三）資本的尋利性和教育的公益性相矛盾

盡管投資者投資舉辦學(xué)校后喪失了學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還是不斷有人投資民辦教育。投資者的目的不在于獲得學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而是獲得學(xué)校的控制權(quán)，進(jìn)而獲得由控制權(quán)帶來的一系列利益。尋求經(jīng)濟(jì)利益是最直接的目的，也是資本的本質(zhì)屬性，與教育的公益性顯然產(chǎn)生極大的矛盾沖突。

1. 辦學(xué)目的沖突

辦學(xué)目的是學(xué)校一切管理工作的指導(dǎo)思想。董事會(huì)往往把謀取利潤當(dāng)作辦學(xué)目的，而校長則把培養(yǎng)人才作為辦學(xué)目的。董事會(huì)管理學(xué)校的宗旨是節(jié)省開支，增加盈利，認(rèn)為提高教學(xué)質(zhì)量只是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的必要條件和手段。校長則認(rèn)為辦好學(xué)校才是迫切任務(wù)，過分地節(jié)省開支和追求利潤勢(shì)必會(huì)影響教學(xué)質(zhì)量。

2. 權(quán)利和責(zé)任的沖突

民辦學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在這種體制下，校長負(fù)有管理學(xué)校和營利的雙重責(zé)任。但不能像公辦學(xué)校校長一樣成為法人代表。盡管《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“校長也可以擔(dān)任法人代表，但現(xiàn)實(shí)中往往是出資者任法人代表。董事會(huì)具有決定學(xué)校重大事務(wù)的權(quán)力，但往往沒有具體責(zé)任人，即使有具體責(zé)任人，也往往不懂學(xué)校的重大事務(wù)。在客觀上牽制和左右校長的行為取向。校長的權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等，是兩者產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)使用沖突的重要原因。

二、董事會(huì)和校長財(cái)務(wù)管理關(guān)系的規(guī)范

（一）依法加強(qiáng)民辦學(xué)校的管理

依法執(zhí)行現(xiàn)有的法律法規(guī)，首先要落實(shí)民辦學(xué)校的雙法人管理制度?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，目的就是明確董事會(huì)的法律地位，擺脫舉辦者法人控制學(xué)?；蛘咝ｉL專權(quán)的現(xiàn)狀，加強(qiáng)學(xué)校作為獨(dú)立法人的地位，使學(xué)校法人從舉辦者法人組織中獨(dú)立出來，實(shí)行舉辦者法人和學(xué)校法人的雙法人制度。

其次，教育行政部門要加強(qiáng)民辦學(xué)校管理的督查，規(guī)范董事會(huì)和校長的關(guān)系；加大民辦學(xué)校貫徹學(xué)校章程管理的檢查，把校長依法享有的財(cái)務(wù)管理權(quán)和學(xué)校議事決事的程序納入考評(píng)范圍之內(nèi)；監(jiān)督學(xué)校董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)相互制衡機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及運(yùn)作情況。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)的構(gòu)成應(yīng)該符合法律法規(guī)的要求，把校長和教職工代表納入其中，防止董事會(huì)獨(dú)攬大權(quán)的局面。

（二）建立委托代理關(guān)系

民辦教育具有雙重特性。目前立法上存在不少困難，加強(qiáng)民辦學(xué)校管理需要的監(jiān)督成本太高，教育行政部門也難以監(jiān)督管理民辦學(xué)校的運(yùn)作。本文研究分析得出，目前最有效、最必要的方式是在兩者之間建立委托代理關(guān)系，董事會(huì)的財(cái)務(wù)管理所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離，董事會(huì)授予校長部分經(jīng)費(fèi)使用權(quán)職能。民辦學(xué)校的投資者和校長之間必須尋求和培育結(jié)合點(diǎn)，結(jié)合點(diǎn)的基礎(chǔ)就是提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，必要條件是處理好責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。因此，董事會(huì)可以以契約形式將職責(zé)與個(gè)人回報(bào)界定清楚，將業(yè)績(jī)作為報(bào)酬的基礎(chǔ)，職權(quán)與獎(jiǎng)懲均透明化、契約化，讓校長在預(yù)算的范圍內(nèi)擁有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的完全支配權(quán)。

（三）完善立法

從長遠(yuǎn)來講，完善立法是改善董事會(huì)和校長矛盾關(guān)系最根本的對(duì)策。完善上位法《教育法》和下位法《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定不一致的問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)校長的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)規(guī)定還比較模糊，既缺乏法律支持，也缺乏可操作性。要改變現(xiàn)狀，根本問題是從立法上明確民辦學(xué)校的法人屬性，明晰投資者投入資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問題；其次，《民辦教育促進(jìn)法》應(yīng)對(duì)校長依法應(yīng)該享有的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)作出明確界定。

責(zé)任編輯 李少杰