□文/尹月香

（青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 青?！の鲗帲?/p>

青海省草地資源豐富，自古以來(lái)就是我國(guó)重要的牧區(qū)之一，又是三江發(fā)源之地，其環(huán)境效應(yīng)直接關(guān)系到中華民族的生存發(fā)展和千秋萬(wàn)代的根本利益。就青海牧區(qū)而言，由于牧場(chǎng)縮小，單位面積載畜量相應(yīng)增加，超過(guò)了自然恢復(fù)的限度，引起草原退化，生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)關(guān)鍵在地方政府。

一、草原生態(tài)補(bǔ)償政策的內(nèi)涵和意義

（一）內(nèi)涵。從經(jīng)濟(jì)的角度看，生態(tài)補(bǔ)償是一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。一方面草原使用人或受益人在合法利用草原資源過(guò)程中，對(duì)草原資源的所有權(quán)人或?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用：一是“受益者付費(fèi)”，即由政府或具體受益者對(duì)實(shí)施草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者，進(jìn)行必要的補(bǔ)償；二是“破壞者付費(fèi)”，指消耗草原資源或?qū)Σ菰鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)者為恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境而支付的補(bǔ)償；三是指為了保護(hù)和恢復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能或生態(tài)價(jià)值，進(jìn)行的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等行為，以及給予資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，政策上的優(yōu)惠等行為。

作為一種制度來(lái)說(shuō)，草原生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值和保護(hù)成本，綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)草原生態(tài)環(huán)境相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度安排。

（二）意義。草原的價(jià)值從空間上看超越草原自身區(qū)域價(jià)值，超越了空間的局部利益，形成對(duì)鄰區(qū)和更遠(yuǎn)地區(qū)的擴(kuò)散和遷移，草原的破壞會(huì)直接危及整個(gè)中國(guó)，甚至對(duì)全球都有影響。建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制有重大的意義。

1、生態(tài)意義。草原生態(tài)系統(tǒng)具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣等多種生態(tài)功能。尤其是青海的三江源作為我國(guó)水資源的主要發(fā)源地和涵養(yǎng)區(qū)，是長(zhǎng)江、黃河、內(nèi)陸河的重要水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給區(qū)，是阻擋河西風(fēng)沙源區(qū)沙塵、保護(hù)河西綠洲的重要生態(tài)屏障。由于草原近幾年生態(tài)系統(tǒng)的退化，三江源和環(huán)青海湖地區(qū)出現(xiàn)了氣溫升高、降水減少、蒸發(fā)量增大的干旱化趨勢(shì)，并造成冰川萎縮、湖泊水位下降、河流徑流減少、氣候變干，災(zāi)害增多等一系列生態(tài)問(wèn)題。

2、經(jīng)濟(jì)意義。一方面草原是牧民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)農(nóng)牧民收入的重要來(lái)源。落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呒瓤梢灾苯釉黾愚r(nóng)牧民收入，又可以加強(qiáng)飼草基地建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)牧互補(bǔ)，提高草畜業(yè)效益，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件；另一方面草原是一種公共產(chǎn)品，一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極變化會(huì)給相鄰區(qū)域帶來(lái)生態(tài)利益。青海為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，可能會(huì)喪失許多發(fā)展機(jī)會(huì)、付出機(jī)會(huì)成本，在這種情況下，必須建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，合理體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一公共品的價(jià)值，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、政治意義。青海是少數(shù)民族聚居區(qū)，也是藏傳佛教的發(fā)源地，通過(guò)采取有效措施，增加牧民收入，提高牧民物質(zhì)文化生活水平，是維持安定和諧的社會(huì)秩序奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)草原牧區(qū)作為民族宗教工作的重點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重任。草原放牧是青海牧民的主要收入來(lái)源，落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，?duì)于推動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)各民族共同富裕，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建牧區(qū)和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

二、青海省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)的潛力分析

（一）政策與資金的支持。2006年開(kāi)始每年的中央一號(hào)文件都要求加快建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，2010年溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制促進(jìn)牧民增收。會(huì)議決定，從2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。中央財(cái)政安排草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金134億元，主要用于以下方面：一是實(shí)施禁牧補(bǔ)助；二是實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)；三是落實(shí)對(duì)牧民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策；四是安排獎(jiǎng)勵(lì)資金。從政策的制定到財(cái)力的支持都顯示政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生問(wèn)題的重大思考，我國(guó)草原生態(tài)問(wèn)題成為國(guó)家安全問(wèn)題之一。

青海省政府為了將草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)到牧區(qū)、草場(chǎng)、牧戶，依據(jù)國(guó)家指導(dǎo)意見(jiàn)制定了《青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，對(duì)政策實(shí)施的目標(biāo)、任務(wù)、措施等提出指導(dǎo)性建議。同時(shí)，編印了漢、藏、蒙三種文字的《青海省建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制50問(wèn)》，對(duì)390名牧戶信息采集管理人員及專業(yè)技術(shù)人員集中進(jìn)行培訓(xùn)。按照財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部要求，結(jié)合實(shí)際，在做好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策前期七項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，編制了《青海省建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制方案》。選擇有代表性的6州15縣、45個(gè)鄉(xiāng)、135個(gè)村，組織開(kāi)展了入戶調(diào)查和模擬測(cè)算工作，對(duì)制訂的方案進(jìn)行了模擬驗(yàn)證。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)廣泛征求各地意見(jiàn)建議，對(duì)方案進(jìn)行了修改完善。

（二）豐富的生態(tài)保護(hù)思想。生態(tài)文化是人們對(duì)自然的態(tài)度和行為的概括，是人與自然相處的過(guò)程中形成的精神信念、價(jià)值理想、思想觀念和行為方式。生態(tài)文化是人類對(duì)生存和發(fā)展環(huán)境的深刻反省，是高度的責(zé)任意識(shí)、憂患意識(shí)和科學(xué)理性精神的體現(xiàn)。青海藏族形成以游牧文化為核心的草原人文環(huán)境。藏族生態(tài)文化流傳至今所倡導(dǎo)的就是人與自然的和諧，藏族的生態(tài)文化提出了萬(wàn)物一體，崇敬自然，尊重生命的價(jià)值觀念，構(gòu)建了自然、人文生態(tài)系統(tǒng)，使人與自然融為一體；奉行和諧節(jié)制的生活方式，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧；創(chuàng)造了高原自然環(huán)境和諧相處的生產(chǎn)方式。正因?yàn)檫@種和諧的藏族生態(tài)文化以及對(duì)自然與生命的虔誠(chéng)和向往，使青海藏族表現(xiàn)出感恩于自然與生命的博大寬容。這種生態(tài)倫理觀已滲透到了藏民族生產(chǎn)生活的各個(gè)方面。草原人整天接觸大自然，投入的感情和智慧最多，因此他們也最懂得草原，最會(huì)利用草原。這種草原文化體現(xiàn)了生態(tài)文明深厚綿長(zhǎng)的精神和理念。

（三）西部大開(kāi)發(fā)促使城鎮(zhèn)化建設(shè)。為了加快貧困地區(qū)脫貧致富的進(jìn)程，黨中央提出在西部大開(kāi)發(fā)中對(duì)一部分生活在自然條件惡化、資源貧乏、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困人口實(shí)行生態(tài)移民，這是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。小城鎮(zhèn)作為城市、農(nóng)村的連接體和中轉(zhuǎn)站，是一定區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，具有一定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，生態(tài)移民與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合是縮小城鄉(xiāng)差距、調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的客觀要求，也是帶動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)化、城市化、文明化、現(xiàn)代化水平提高，使農(nóng)村逐步融入現(xiàn)代文明的主潮流。青海省政府從2003年開(kāi)始，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的牧民進(jìn)行整體搬遷，遷往保護(hù)區(qū)外生態(tài)條件相對(duì)較好、具有一定工業(yè)基礎(chǔ)的州、縣政府所在地，引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)，從事非牧產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，選擇一些條件較好的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，移民遷入后，搞半舍飼畜牧業(yè)，草場(chǎng)實(shí)行季節(jié)性禁牧。在一些具有地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)或具備比較完善的交通條件、市場(chǎng)集散功能較明顯的地區(qū)，組織建設(shè)物流中心，充分發(fā)揮商品流通業(yè)輻射、擴(kuò)散作用，帶動(dòng)周邊農(nóng)村、牧區(qū)工業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)崛起，消化農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化所釋放出來(lái)的勞動(dòng)力。小城鎮(zhèn)化的建設(shè)既可以改善牧民的生活條件，也有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、青海省政府在草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中的困境與建議

（一）意識(shí)與行為的脫節(jié)。環(huán)境意識(shí)是一個(gè)從認(rèn)識(shí)環(huán)境到形成關(guān)于環(huán)境的穩(wěn)定的態(tài)度，并養(yǎng)成自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的行為習(xí)慣的過(guò)程，是人與環(huán)境的關(guān)系在認(rèn)知、態(tài)度、評(píng)價(jià)、行為上的多層面的客觀反映。在環(huán)境意識(shí)的支配和推動(dòng)下，主體便會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的環(huán)保行為，形成一切有利于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境改善的行為。為了使草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策落實(shí)到位，青海省政府充分利用廣播、電視、報(bào)紙、宣傳欄等廣泛進(jìn)行了宣傳，營(yíng)造了良好的輿論氛圍。使當(dāng)?shù)啬撩癯浞掷斫獠菰鷳B(tài)補(bǔ)償政策是一項(xiàng)惠民政策，既有利于生活水平的改善也有利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。但是對(duì)當(dāng)?shù)啬撩駚?lái)說(shuō)，草原是他們世世代代生存的基礎(chǔ)，離開(kāi)以往的生存依靠便會(huì)產(chǎn)生不安的心理，會(huì)擔(dān)心今后的生活，很難短期內(nèi)根本改變，在自主創(chuàng)業(yè)、增加收入方面缺乏必要的認(rèn)識(shí)和熱情，收入渠道極窄。同時(shí)，由于長(zhǎng)期從事畜牧業(yè)，勞動(dòng)技能單一。

建議：對(duì)于牧民的環(huán)保行為采取相應(yīng)的激勵(lì)措施，加大對(duì)牧民的智力投資和技能的培訓(xùn)。通過(guò)靈活多樣的宣傳教育手段，向公眾普及環(huán)境知識(shí)，喚起公眾的環(huán)境意識(shí)，樹(shù)立正確的環(huán)境價(jià)值觀，積極投身環(huán)境保護(hù)。

（二）牧民“等、要、靠”的思想惰性。草原生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)針對(duì)牧民的惠民政策，多數(shù)牧民對(duì)中央和國(guó)家有關(guān)農(nóng)牧業(yè)方面的政策、規(guī)定知之不祥，只知道是“一個(gè)好政策”，至于究竟好在哪里、有什么內(nèi)容、如何建設(shè)、建設(shè)成什么標(biāo)準(zhǔn)，特別是自身怎樣參與、配合和努力，牧民們一片茫然，甚至有些牧民認(rèn)為既然國(guó)家提倡退牧還草，那么對(duì)于失去牧場(chǎng)的牧民國(guó)家就應(yīng)該養(yǎng)著他們，不同程度的存在著“等、要、靠”思想。“等、靠、要”的思想使牧民等待國(guó)家援助資金，靠上級(jí)財(cái)政撥款，而不是自力更生地去發(fā)展，依賴意識(shí)特別嚴(yán)重。同時(shí)，由于大多數(shù)牧民習(xí)慣于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，不愿接受新事物，排斥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)科技信息、現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品表現(xiàn)出“觀察別人用的結(jié)果再作決定”思想意識(shí)守舊，封閉、保守觀念較強(qiáng)，也不愿意去了解外面的世界，外面的信息，視野狹窄，以“小家”為中心，得過(guò)且過(guò)，日子久了便養(yǎng)了惰性，形成蝴蝶效應(yīng)。這種思想最終導(dǎo)致農(nóng)牧民封閉保守，缺乏顧全大局意識(shí)、發(fā)展意識(shí)和響應(yīng)上級(jí)方針政策的積極性、主動(dòng)性。

建議：當(dāng)?shù)卣槍?duì)當(dāng)?shù)啬撩竦奈幕潭壬钊胄麄鞑菰鷳B(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)自力更生的牧民給以鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策。同時(shí)，要加大科技培訓(xùn)力度，讓牧民樹(shù)立信心，信心才是力量之源，不甘心落后才有動(dòng)力，集思廣益謀發(fā)展，積極探索發(fā)展之路。

（三）生態(tài)補(bǔ)償政策的連貫性。草原已成為全國(guó)性公共物品，目前最大的問(wèn)題是享受到草原生態(tài)服務(wù)功能的地區(qū)和人們卻并沒(méi)有為此支付費(fèi)用，而廣大草原地區(qū)的人民為生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，卻得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)建立在“誰(shuí)使用、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”，責(zé)權(quán)利一致的良性運(yùn)行基礎(chǔ)上。此外，我國(guó)的生態(tài)立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)踐，在處理各類生態(tài)問(wèn)題時(shí)缺乏有效的制度支持和資金籌資機(jī)制，使得草原生態(tài)補(bǔ)償存在資金投入不足問(wèn)題，沒(méi)有明確相關(guān)責(zé)任主體導(dǎo)致政出多門，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。

建議：建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，不僅僅是明確中央、省級(jí)地方政府在草原保護(hù)和建設(shè)方面的責(zé)任，更重要的是明確受益地區(qū)、受益人群有為草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)出資的義務(wù)，制定相關(guān)生態(tài)法律規(guī)制，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，制定配套政策措施，形成政策合力。

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