● 雷萬鵬

當(dāng)前，城鎮(zhèn)“大班額”、農(nóng)村學(xué)?！翱諝せ薄㈤e置校產(chǎn)處置、教學(xué)點(diǎn)撤并及校車安全等問題引起社會(huì)極大關(guān)注，上述議題與學(xué)校布局調(diào)整政策有密切關(guān)聯(lián)。

學(xué)校布局調(diào)整政策演變

改革開放以來，我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

分散布局階段（1978-2000年）。

上世紀(jì)80年代以來，在財(cái)權(quán)下放及“人民教育人民辦”的體制下，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校形成了“村村辦學(xué)”的格局。學(xué)校分散化布局有利于兒童就近入學(xué)，為實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)做出了重大貢獻(xiàn)。但學(xué)校布點(diǎn)過于分散也導(dǎo)致辦學(xué)成本偏高，教育資源利用率低下。伴隨計(jì)劃生育政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)及人口向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)村生源總量減少，農(nóng)村學(xué)校“空殼化”現(xiàn)象日趨明顯，改變過于分散的學(xué)校布局，將學(xué)校向城鎮(zhèn)地區(qū)集中成為學(xué)校布局調(diào)整政策的必然選擇。

“撤點(diǎn)并?！彪A段（2001-2011年）。

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局?！贝撕?，新一輪布局調(diào)整工作在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，“撤點(diǎn)并?！背蔀橹鲗?dǎo)模式。統(tǒng)計(jì)顯示，2001年我國(guó)小學(xué)數(shù)量為491273所，2011年變?yōu)?41249所，減少幅度為50.9%；2001年我國(guó)初中學(xué)校數(shù)量為65525所，2011年變?yōu)?54117所，減少幅度為17.4%。大規(guī)模的“撤點(diǎn)并?！币l(fā)了學(xué)生“上學(xué)難、上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)貴”等突出問題，損害了學(xué)生及其家庭的利益，違背了布局調(diào)整政策初衷。2006年《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》指出要按照“實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)、方便就學(xué)”的原則推進(jìn)農(nóng)村撤點(diǎn)并校工作；2010年，教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出：學(xué)校布局要“避免盲目調(diào)整和簡(jiǎn)單化操作”。不過，上述政策的實(shí)施效力主要限于教育系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)地方黨政部門缺乏強(qiáng)有力的約束。在降低成本、追求效率的價(jià)值觀指導(dǎo)下，各地“撤點(diǎn)并校”運(yùn)動(dòng)此起彼伏。越來越多的證據(jù)顯示，“撤點(diǎn)并?！睕_動(dòng)已經(jīng)偏離了中央政策目標(biāo)，背離了教育發(fā)展的本原。

反“撤點(diǎn)并校”階段（2012年至今）。

針對(duì)“撤點(diǎn)并?！睂?dǎo)致的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校大幅減少，學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)、交通安全隱患增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重及學(xué)校撤并過程中程序不規(guī)范、決策不民主等問題，2012年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》特別指出：學(xué)?！俺凡⒎桨敢鸺?jí)上報(bào)省級(jí)人民政府審批。在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校?！薄皥?jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。多數(shù)學(xué)生家長(zhǎng)反對(duì)或聽證會(huì)多數(shù)代表反對(duì)，學(xué)校撤并后學(xué)生上學(xué)交通安全得不到保障，并入學(xué)校住宿和就餐條件不能滿足需要，以及撤并后將造成學(xué)校超大規(guī)?；颉蟀囝~’問題突出的，均不得強(qiáng)行撤并現(xiàn)有學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)。已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，確有必要的由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃、按程序予以恢復(fù)?！薄兑庖姟返念C布可以看成是對(duì)過去10年“撤點(diǎn)并?！边\(yùn)動(dòng)的有力矯正，意味著學(xué)校布局調(diào)整政策的重大轉(zhuǎn)型。

學(xué)校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型的依據(jù)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，全面深刻地把握農(nóng)村家庭的教育需求，是制訂學(xué)校布局調(diào)整政策最重要的依據(jù)。循此目標(biāo)，2009年4月至2010年10月，華中師范大學(xué)課題組對(duì)山東、浙江、湖北、湖南、山西、青海、內(nèi)蒙、黑龍江等11個(gè)省進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)研，基本結(jié)論如下。

第一，從農(nóng)村家庭的教育需求看，絕大多數(shù)家庭希望孩子能夠到縣城讀書（61.3%），其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校（25.3%），排在最后的是農(nóng)村學(xué)校（13.4%）。如果將縣城學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)學(xué)校，可以看出，86.6%的家庭希望子女到城鎮(zhèn)學(xué)校就讀。由此可知，農(nóng)村家庭教育需求的城鎮(zhèn)化趨向是十分強(qiáng)烈的。

第二，從家庭所處的地理環(huán)境看，不同地理環(huán)境家庭的教育需求存在差異：相對(duì)而言，平原地區(qū)的家庭對(duì)城鎮(zhèn)學(xué)校需求最強(qiáng)烈，88.4%的家庭希望子女就讀于城鎮(zhèn)學(xué)校；山區(qū)家庭對(duì)“村里的學(xué)?！毙枨蟾哂谇鹆甑貐^(qū)和平原地區(qū)家庭，達(dá)到了19.5%。盡管絕大多數(shù)家庭希望子女到城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，但是仍然有近20%的山區(qū)家庭希望子女在農(nóng)村學(xué)校讀書。山區(qū)地廣人稀，兒童上下學(xué)在交通方面存在較大風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村家庭希望子女在農(nóng)村學(xué)校就讀更多出于上學(xué)安全方面的考慮。因此，山區(qū)保留一定數(shù)量的農(nóng)村學(xué)校，有利于山區(qū)兒童求學(xué)。

第三，不同收入水平家庭的教育需求存在差異。家庭經(jīng)濟(jì)收入水平越高，對(duì)“縣城的學(xué)校”的需求越高，對(duì)“村里學(xué)校”的需求越低。家庭年收入為1萬元以下、1-3萬元、3萬元以上的家庭希望子女就讀“村里的學(xué)?！钡谋壤謩e是17.9%、11%和3.7%。

以上信息表明，農(nóng)村家庭教育需求具有差異性。一方面，大多數(shù)家庭希望子女到城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，農(nóng)村家庭教育需求的城鎮(zhèn)化趨向十分顯著；另一方面，大約13%左右的農(nóng)村家庭希望在農(nóng)村學(xué)校就讀，這些家庭主要是農(nóng)村弱勢(shì)群體。鑒于農(nóng)村家庭教育需求的差異性和多元化，學(xué)校布局調(diào)整不可忽略農(nóng)村弱勢(shì)群體的需求意愿和抗風(fēng)險(xiǎn)能力而盲目推進(jìn)教育城鎮(zhèn)化。從城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和公平正義的價(jià)值理念出發(fā)，我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策必須實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型：從大規(guī)模撤并學(xué)校向基本穩(wěn)定學(xué)校數(shù)量轉(zhuǎn)型，從關(guān)注農(nóng)村家庭教育的“強(qiáng)勢(shì)需求”向關(guān)注“弱勢(shì)需求”轉(zhuǎn)型，從追求集中化辦學(xué)向關(guān)注農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展轉(zhuǎn)型。重視農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展價(jià)值，以傾斜性政策提高農(nóng)村學(xué)校質(zhì)量，建立起居住地與求學(xué)地相匹配，鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)學(xué)校各歸其位、共同發(fā)展的格局是學(xué)校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型的必然選擇。

學(xué)校布局調(diào)整政策實(shí)施的核心議題

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策的實(shí)施不是在真空中進(jìn)行的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，導(dǎo)致一系列相關(guān)問題與學(xué)校布局調(diào)整政策相互重疊與交織，加大了學(xué)校布局調(diào)整政策研究的復(fù)雜性與不確定性。比如：農(nóng)村留守兒童問題，農(nóng)民工隨遷子女問題、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐問題、農(nóng)村代課教師問題、教師績(jī)效工資改革問題等，在落實(shí)學(xué)校布局調(diào)整政策中，以下問題尤其值得關(guān)注。

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展問題。新一輪學(xué)校布局調(diào)整導(dǎo)致農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)等小規(guī)模學(xué)校被大量撤銷或合并。然而越來越多的證據(jù)表明，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在我國(guó)農(nóng)村教育中發(fā)揮著不可替代的作用，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校為農(nóng)村弱勢(shì)家庭子女提供了就近入學(xué)的機(jī)會(huì)，確保了教育的底線公平；同時(shí)，小規(guī)模學(xué)校對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展起到了重要作用。對(duì)小規(guī)模學(xué)校科學(xué)定位，有助于從戰(zhàn)略高度關(guān)注小規(guī)模學(xué)校的生存與發(fā)展。當(dāng)前，湖北、江西、新疆等地?cái)M恢復(fù)部分教學(xué)點(diǎn)，這些做法順應(yīng)了民意。但是，在實(shí)際操作中，哪些教學(xué)點(diǎn)該恢復(fù)？恢復(fù)教學(xué)點(diǎn)應(yīng)采取什么程序？如何提升教學(xué)點(diǎn)質(zhì)量？這些問題還有待進(jìn)一步研究和探討。我認(rèn)為，恢復(fù)農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)必須符合各地實(shí)情和教育發(fā)展規(guī)律，不能為恢復(fù)而恢復(fù)，否則變成另一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)”。

農(nóng)村校車發(fā)展問題。學(xué)校布局調(diào)整政策的實(shí)施使得學(xué)生的上學(xué)距離變得更加遙遠(yuǎn)，義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”的原則面臨新的挑戰(zhàn)。在遠(yuǎn)距離入學(xué)背景下，如何有效保障學(xué)生上學(xué)安全，減少學(xué)生花費(fèi)在上學(xué)路上的時(shí)間？農(nóng)村校車發(fā)展問題值得關(guān)注。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村校車發(fā)展還存在諸多難題，包括校車需求問題、校車財(cái)政保障問題、校車管理問題等。

農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展問題。興辦寄宿制學(xué)校有助于緩解學(xué)生“上學(xué)遠(yuǎn)”的問題，但任何政策都是“雙刃劍”。寄宿制學(xué)校中兒童身心能否健康發(fā)展？寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)撥款是否充足？生活教師、保安及后勤人員的編制如何保障？寄宿制學(xué)校管理如何提升？上述問題構(gòu)成了評(píng)價(jià)學(xué)校布局調(diào)整政策效果的一面鏡子，對(duì)上述問題的研究既是關(guān)注學(xué)校布局調(diào)整遺留問題，也是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村教育可持續(xù)發(fā)展的重要議題。

閑置校產(chǎn)處置問題。在學(xué)校布局調(diào)整過程中，大量被撤并學(xué)校的閑置校產(chǎn)，引發(fā)了人們極大的關(guān)注。從理論上講，閑置校產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)是學(xué)校布局規(guī)劃的重要組成部分，但新一輪學(xué)校布局調(diào)整因過于追求速度、追求效率，許多地方“先撤后建”的結(jié)果導(dǎo)致閑置校產(chǎn)的基線統(tǒng)計(jì)、產(chǎn)權(quán)歸屬和資產(chǎn)利用等問題依然模糊不清。如何明晰閑置校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，如何有效利用閑置校產(chǎn)以推進(jìn)教育和公共事業(yè)發(fā)展？這是一個(gè)涉及教育、土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政等部門的綜合性問題。

布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)與程序問題。探討義務(wù)教育學(xué)校布局的標(biāo)準(zhǔn)，思考標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的決策程序，這是學(xué)校布局調(diào)整政策分析和政策研究的重要問題。在新一輪學(xué)校布局調(diào)整中，決策者更加倚重學(xué)校規(guī)模效應(yīng)、教育成本與教育效率。在新的歷史時(shí)期，摒棄“效率至上”的價(jià)值觀，建立一個(gè)包含公平、質(zhì)量、均衡、效率等多元目標(biāo)的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急；同時(shí)，在學(xué)校撤并或恢復(fù)過程中，要更多地尊重老百姓意見，更多地尊重教育規(guī)律，更多地考慮兒童健康成長(zhǎng)，更多地吸納民眾的參與，以公正的程序保障結(jié)果公平，真正讓學(xué)校布局調(diào)整政策促進(jìn)教育的可持續(xù)發(fā)展，真正令人民群眾滿意。