康 涌 泉

(河南工業(yè)大學 糧食經濟研究中心,河南 鄭州 450001)

基于糧食安全保障的糧食主產區(qū)利益補償制度研究

康 涌 泉

(河南工業(yè)大學 糧食經濟研究中心,河南 鄭州 450001)

糧食安全是最基本的國家安全，而糧食主產區(qū)在保障國家糧食安全方面具有舉足輕重的作用。目前，“糧食大縣、財政窮縣”的現(xiàn)象嚴重影響了糧食主產區(qū)重農抓糧的積極性。為此，需要中央政府、糧食主產區(qū)、糧食主銷區(qū)三方共同努力，建立完善的糧食產產區(qū)利益補償制度，健全對農民的利益保護機制，增加糧食主產區(qū)財政收入，以調動其重農抓糧的積極性，從而保證國家糧食安全。

糧食安全;糧食主產區(qū);利益補償

長期以來，糧食主產區(qū)為我國經濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，在保障全國農產品供給和國家糧食安全方面有著舉足輕重的作用。然而，糧食作為基礎性的公共產品[1]，常常是社會效益高而經濟效益低，糧食大縣往往是財政窮縣，這種狀況嚴重影響了主產區(qū)重農抓糧的積極性。因此，建立糧食主產區(qū)利益補償制度，調動其重農抓糧的積極性，對于保證我國糧食安全具有重要意義。

一、糧食主產區(qū)在保障國家糧食安全中的地位

糧食主產區(qū)是指那些農業(yè)資源豐富，生產條件優(yōu)越，有較強的糧食生產能力，除滿足自身消費外還能穩(wěn)定地向外調出大量商品糧食，在保障糧食安全方面對國家和市場貢獻較大的區(qū)域。目前，我國有黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個省區(qū)為糧食主產區(qū)，13個糧食主產區(qū)每年貢獻著全國3/4多的糧食產量，其糧食生產狀況直接影響著我國的糧食生產能力，影響著十三多億人的吃飯問題，是國家糧食安全的根本。

我國糧食產量在總體上呈現(xiàn)迅速增長的態(tài)勢。1978年，全國糧食產量30477萬噸，2007年達到50160萬噸，29年間共增加了64.6%，年均遞增1.7%，2004年至2010年，我國糧食生產實現(xiàn)半個世紀以來首次連續(xù)七年增產，2007年至2010年糧食產量又連續(xù)4年穩(wěn)定在1萬億斤以上，其中糧食主產區(qū)貢獻最大。

改革開放以來，為確保糧食安全，國家出臺了一系列政策和措施，加強糧食主產區(qū)建設，調動糧食主產區(qū)的重農抓糧積極性。黨的十七屆三中全會指出，要支持糧食生產的政策措施向主產區(qū)傾斜，建立主產區(qū)利益補償制度，加大對產糧大縣財政獎勵和糧食產業(yè)建設項目扶持力度。2011年3月，國家又決定全面取消糧食主產區(qū)糧食風險基金地方配套，這樣每年可減輕糧食主產區(qū)財政負擔98億元。這些措施在一定程度上調動了糧食主產區(qū)重農抓糧的積極性，但是，糧食主產區(qū)仍然存在著經濟發(fā)展落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程緩慢，農民增收困難等問題。

二、影響糧食主產區(qū)重農抓糧積極性的因素

盡管我國實現(xiàn)了歷史少有的七年連續(xù)增產，但糧食生產穩(wěn)定發(fā)展的長效機制，特別是糧食主產區(qū)利益補償制度并未根本建立。由于農業(yè)比較利益低、創(chuàng)造地方財政收入的能力弱[2]，導致“糧食大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的現(xiàn)象在糧食主產區(qū)還比較普遍，由此嚴重影響了糧食主產區(qū)重農抓糧的積極性。

(一)糧食主產區(qū)糧食產量高、經濟效益低

自上世紀80年代中后期以來，隨著市場化改革的推進，農業(yè)特別是糧食比較利益偏低的現(xiàn)象越來越明顯。究其原因，是糧食作為弱質產業(yè)產品[1]，既受自然風險影響又受市場風險影響。糧食作為人們生活的必須品，其需求彈性較小，導致農民增產不增收的現(xiàn)象普遍存在。例如，第一產量大省河南省糧食產量連續(xù)5年超過1000億斤，連續(xù)7年創(chuàng)歷史新高，連續(xù)14年居全國首位，河南省用占全國1/15的耕地生產了占全國1/10的糧食，不僅解決了近億人口的吃飯問題，每年還調出300億斤的原糧及加工制品。但河南省仍然是經濟發(fā)展落后、人均收入較低的省份，到2008年年底，按照《國家糧食戰(zhàn)略工程河南核心區(qū)建設規(guī)劃》確定的93個糧食主產區(qū)縣，有52個縣農民人均純收入低于全省平均水平[3]。

近幾年來，雖然糧食主產區(qū)糧食產量年年遞增，但產糧大省的經濟總量上不去，人均GDP與工業(yè)發(fā)達的省份差距越來越大。

由于產量高，經濟效益低，致使許多糧食大省不愿意發(fā)展糧食生產，而把農業(yè)發(fā)展的重點放在調整農業(yè)結構上，發(fā)展高效的園藝和經濟作物，以獲取更高的經濟收入[4]。據統(tǒng)計，全國農作物總播種面積1978年為1.20587億hm2，2007年增加到1.53464億hm2，增加了336萬hm2。而糧食作物播種面積1978年為1.20587億hm2，到2007年減少到1.05638億hm2，減少了1494.9萬hm2。糧食作物面積的逐年減少，從根本上威脅著我國的糧食安全[5]。

(二)糧食主產區(qū)糧食產量高，財政收入低

國家糧食增產，主要由產糧大省特別是其產糧大縣來承擔，近幾年，產糧大省糧食產量年年上升，對保障國家糧食安全作出了突出貢獻，但其地方財政年收入與發(fā)達省份卻有很大差距。例如，河南省和浙江省比較，1978年兩省人均財政收入分別是48元和73元，相差25元，但到了2007年，河南、浙江兩省的人均財政收入分別是874元和6953元，差距增大到6080元，浙江省人均財政收入是河南省的7.96倍[3]。

近幾年來，以犧牲耕地、放棄糧食種植的地區(qū)，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，財政收入不斷上升，而堅持“糧食比較優(yōu)勢”的省份，則大都成了“農業(yè)大省、工業(yè)小省、財政窮省”，糧食大縣大都成了“農業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”。從國家重點扶持貧困縣的情況看，全國592個貧困縣，糧食主產區(qū)就占了263個，占全部貧困縣的44.4%。其中河北省39個，內蒙古自治區(qū)31個，遼寧省9個，吉林省8個，黑龍江省14個，安徽省19個，江西省21個，山東省10個，河南省31個，湖北省25個，湖南省20個，四川省36個。

糧食主產區(qū)財政收入低，也導致第二產業(yè)滯后，第三產業(yè)上不去，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程緩慢。例如黑龍江省，70個產糧大縣(包括國有農場)中有43個財政收入不足億元，21個沒有摘掉貧困縣的帽子，有60多個仍靠財政轉移支付維持政府運轉。

三、完善糧食主產區(qū)利益補償制度探索

為調動地方政府抓糧積極性，中央財政以緩解地方財政困難為重點，建立了對糧食主產區(qū)的利益補償機制。2005年以來，中央財政先后出臺了產糧大縣獎勵、產油大縣獎勵、超級產糧大省獎勵政策，對糧食主產區(qū)予以獎勵。從2011年起，中央財政全部取消了主產區(qū)糧食風險基金地方配套，每年減輕主產區(qū)地方政府財政負擔98億元。這些政策有力地調動了地方政府重農抓糧的積極性，促進了糧食主產區(qū)的糧食生產。但糧食生產穩(wěn)定發(fā)展的長效機制，特別是糧食主產區(qū)利益補償制度并未根本建立，“糧食大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的現(xiàn)象在糧食主產區(qū)還比較普遍。為此，我們將從以下三個方面探索糧食主產區(qū)利益補償制度的政策支持重點和補償模式。

(一)建立糧食主產區(qū)均衡性轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度

中央財政應著力建立健全對農民的利益保護機制和對糧食主產區(qū)的利益補償機制，推動糧食主產區(qū)的人均財力趕上全國平均水平。首先，加大對糧食主產區(qū)的獎勵制度。建議在現(xiàn)有對產糧大縣獎勵政策基礎上，根據糧食主產縣(市)糧食產量、商品糧增加的多少、貢獻的大小，每年給予一定的補助，使其人均財力水平基本達到全國平均水平。其次，提高中央農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設等涉農補貼標準，同時取消糧食主產區(qū)相應涉農項目的縣、市配套資金。目前，雖然取消了糧食主產區(qū)糧食風險資金配套，但其他的涉農配套資金仍然很多，既加重了糧食主產區(qū)地方政府財政負擔，又減少了其爭取農業(yè)項目的機會。例如，2010年河南省滑縣申報國家標準糧田建設項目16萬畝獲得立項，總投資480萬元，國家投資360萬元，余下160萬要求地方配套，而滑縣由于財政所限無法配套，因而影響了項目的實施。所以，建議對于農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設等涉農項目，應逐步取消地方政府配套，全部由中央政府承擔。再次，加大對糧食主產區(qū)公共基礎設施的投入力度。糧食主產區(qū)由于財政困難，嚴重影響了當地民生和社會事業(yè)的發(fā)展。產糧大縣往往是人口大縣、財政窮縣，承擔的教育、衛(wèi)生、文化等有關民生的公共事業(yè)的責任壓力極大。建議中央政府加大對糧食主產區(qū)交通、通訊、文化、醫(yī)療、教育等公共基礎設施的投入，進一步改善糧食主產區(qū)糧食生產條件，減輕糧食主產區(qū)地方財政負擔。

(二)完善糧食主產區(qū)稅收制度，增加糧食主產區(qū)財政收入

首先，改變農產品深加工企業(yè)增值稅稅收“高征低扣”現(xiàn)象，支持糧食主產區(qū)發(fā)展糧食深加工。目前，農產品原材料購進是按13%的稅率來抵扣進項稅額，粗加工農產品銷售，其增值稅稅率是13%，正好抵掉。而深加工農產品銷售增值稅的稅率變?yōu)?7%，農產品深加工企業(yè)多承受了4個百分點的增值稅稅負，無疑加重了其稅收負擔。建議降低農產品深加工稅的稅率，最好降到13%以下。其次，逐步減少糧食主產區(qū)糧食深加工增值稅稅收上交中央和省、市的比例，直至農產品加工增值稅收入全部留在糧食主產縣，中央和省、市財政不再分成。糧食主產區(qū)以不犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價發(fā)展糧食生產，其主導產業(yè)必然是農產品加工，農產品加工業(yè)的稅收是其財政收入的主要來源。只有把這部分企業(yè)的稅收留下，才能一定程度上提高糧食主產區(qū)的財政收入。再次，適當減少糧食主產區(qū)其他工業(yè)各種稅收的上交比例。糧食主產區(qū)由于發(fā)展糧食產業(yè)，保障國家糧食安全，而延緩了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化化的進程，減少了財政收入。建議能減少糧食主產區(qū)特別是糧食調出區(qū)工業(yè)各種稅收的上交比例，緩解糧食主產區(qū)的財政困境。

(三)加大糧食主銷區(qū)對糧食主產區(qū)的轉移支付力度

糧食主產區(qū)發(fā)展糧食生產對主銷區(qū)經濟的影響是深遠的，其收益將遠大于主產區(qū)進行糧食生產的成本。主銷區(qū)拿出一部分利益分配給主產區(qū)作為補償，主產區(qū)地方政府才有動力采取大力發(fā)展糧食生產的政策[6]。首先，建議糧食主銷區(qū)建立商品糧調入專項補償基金。按照“誰受益誰補償的”原則[7]，糧食主銷區(qū)可按照調入糧食的數量準備一定的糧食調入補償基金，通過調入糧食加價的辦法，補償糧食主產區(qū)因糧食生產而造成的財政損失。其次，建立糧食主產區(qū)與主銷區(qū)“一對一”的幫扶關系。糧食主銷區(qū)可根據其受益程度的大小，對糧食主產區(qū)的中低產田改造、農田標準化建設、農田水利等項目進行資金資助，有條件的還可幫助糧食主產區(qū)農村公共基礎設施的建設，減輕糧食主產區(qū)地方政府的財政負擔。再次，建議糧食主銷區(qū)在主產區(qū)投資辦廠，特別是投資于農業(yè)物資資料、農產品深加工方面。這一方面可以減少糧食主產區(qū)農業(yè)物資資料的運輸成本，另一方面還可增加主產區(qū)地方財政收入，同時增加主產區(qū)就業(yè)水平，提高當地農民收入。

總之，只有中央政府、糧食主產區(qū)、糧食主銷區(qū)三方共同努力，形成完善的糧食主產區(qū)利益補償制度，才能促進糧食主產區(qū)地方政府重農抓糧的積極性，從而保證國家糧食安全。

[1]萬寶瑞.我國糧食安全的幾個問題[J].沈陽農業(yè)大學學報(社會科學版)，2010(1).

[2]姜長云，張艷平.我國糧食生產的現(xiàn)狀和中長期潛力[J].經濟研究參考，2009(15).

[3]田建民.糧食安全長效機制構建的核心——區(qū)域發(fā)展視角的糧食生產利益補償調節(jié)政策[J].農業(yè)現(xiàn)代化研究，2010(2).

[4]蔣和平.建立糧食主銷區(qū)對主產區(qū)轉移支付的政策建議[J].中國發(fā)展觀察，2009(12).

[5]潘剛.維護國家糧食安全需建立糧食主產區(qū)利益補償制度[J].紅旗文稿，2011(9).

[6]馬文杰.糧食主產區(qū)利益補償問題的博弈分析[J].湖北社會科學,2010(2).

[7]趙波.中國糧食主產區(qū)利益補償機制的構建與完善[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011(1).

[責任編輯迪爾]

F304.2

A

1000-2359(2013)04-0074-03

康涌泉(1963-)，男，河南西平人，河南工業(yè)大學糧食經濟研究中心副教授，主要從事農業(yè)經濟研究。

2012-05-06

河南省教育廳自然科學研究項目(2010A630068；12A630066)