■ 栗燕杰 博士后（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720）

2008年起發(fā)源于美國房地產(chǎn)業(yè)、銀行業(yè)的金融危機，以及2011年的歐債危機，其余波并未徹底平息，使得全球惶惶不安，也給學(xué)術(shù)界帶來反思空間。尤其余音未了的歐債危機，希臘等國的窘狀，更有學(xué)者認(rèn)為這是高福利惹的禍（鄭秉文，2011）。這種背景下，中國社會保障制度何去何從？該問題成為政府、學(xué)術(shù)界和勞資各方所普遍關(guān)注的熱點。

無論從短期時段還是長期時段觀察，社會保障與危機都有著密切關(guān)聯(lián)。從世界各國與社會保障發(fā)展歷史看，重大危機往往對社會保障制度產(chǎn)生復(fù)雜而深刻的影響。

經(jīng)濟(jì)危機對社會保障制度建設(shè)的消極影響

從宏觀角度看，健全、可持續(xù)的社會保障制度以充分就業(yè)為基礎(chǔ)；在微觀層面，中國社會保障制度的主體——社會保險制度更是以養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保障為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)危機直接導(dǎo)致失業(yè)率急劇上升，對社會保障制度的巨大消極影響不言而喻。在危機背景下，思想界、輿論界往往有削減福利開支、壓縮社會保障項目、降低社會保障水平的主張。1929年世界性經(jīng)濟(jì)危機、20世紀(jì)70年代的石油危機以及21世紀(jì)已然發(fā)生的兩次危機，均可謂“太陽底下無新事”。

1929年開始的經(jīng)濟(jì)危機就對當(dāng)時德國的社會保障制度產(chǎn)生直接的負(fù)面效果，德國社會保障制度發(fā)展進(jìn)入低迷期。1930年德國政府發(fā)布5次經(jīng)濟(jì)法令，1931年德國政府則發(fā)布44次緊急法令，1932年發(fā)布66次經(jīng)濟(jì)法令，其中的重要內(nèi)容是實施社會保障緊縮政策，降低失業(yè)保險和救濟(jì)支出成為首選政策。1929年通過《失業(yè)保險法》修正案，將失業(yè)保險繳費率提高到相當(dāng)于工資的3.5%；1930年7月再次上調(diào)，達(dá)到工資的4.5%；1930年10月又上調(diào)，達(dá)到工資的6.5%。與繳費率不斷上調(diào)相對應(yīng)的是，失業(yè)保險待遇領(lǐng)取的時限則加以縮短。從1927年的26周減少到1932年的6周，同時失業(yè)保險待遇水平降低，1931年6月，失業(yè)保險津貼降低14.3%；1932年6月，再次降低23%（姚玲珍，2011）。在工傷保險領(lǐng)域，不再為上下班途中發(fā)生的事故提供保險，工傷保險待遇水平也明顯下降。其他社會保障領(lǐng)域，德國政府同樣采取緊縮性政策。

20世紀(jì)70年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機，則對主要福利國家產(chǎn)生復(fù)雜、深遠(yuǎn)的影響。危機使得幾乎所有西歐國家經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)衰退，并帶來財政危機。作為應(yīng)對，各國不同程度削減社會政策方面的開支；甚至，這次危機成為一些國家社會保障制度發(fā)展的分水嶺和轉(zhuǎn)折點。

德國自20世紀(jì)70年代后，經(jīng)濟(jì)增長放緩，失業(yè)率上升。以基本醫(yī)療保險為例，該項社會保險制度遭遇到嚴(yán)重財政危機。相應(yīng)的，以成本約束為導(dǎo)向的醫(yī)療保險改革在德國全面展開，醫(yī)療保險組織在衛(wèi)生保健系統(tǒng)中的地位逐漸強化（王琬，2011）。

二戰(zhàn)后，英國福利國家的發(fā)展以1976年的經(jīng)濟(jì)危機為分水嶺。二戰(zhàn)后到1976年之前，福利國家的發(fā)展以鞏固和加強為主；1976年以后，則以約束、控制不斷增長的社會保障開支作為重要任務(wù)。之所以實行費用削減政策，固然與意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系，更與連續(xù)的石油危機、全球壓力的不斷增強有著巨大關(guān)聯(lián)（Nicholas Barr，2003）。英國保守黨自1979年執(zhí)政后，在新自由主義理論的指引下，撒切爾夫人掀起大規(guī)模的社會保障立法、法律修改活動，其重要內(nèi)容即縮減社會保障諸項開支。

日本自20世紀(jì)70年代中期，高速經(jīng)濟(jì)增長宣告結(jié)束，幾乎同時開始重新評價各項社會保障制度。1977年修訂《雇用保險法》，1978年出臺《特定不景氣區(qū)域離職人員臨時措施法》、《特定不景氣區(qū)域中小企業(yè)對策臨時措施法》（渡展洋，1996）。自20世紀(jì)90年代日本陷入長期經(jīng)濟(jì)停滯，有觀點認(rèn)為這與日本較高的社會保障水平有關(guān)。

美國福利國家的轉(zhuǎn)變則可以1973年為分界線，發(fā)生方向性的變化。在凱恩斯思想的指導(dǎo)下，從1950年起，美國社會保障的覆蓋面不斷擴大，項目不斷增多，在1935年《社會保障法》基礎(chǔ)上推出“老年人保險制度”（OAI），遺屬津貼（1939年老年人及其親人保險，OASI），殘疾人津貼（老年、遺屬和殘疾保險，OASDI）。1973年之后，美國社會保障制度的發(fā)展卻大幅放緩（Nicholas Barr，2003）。

在經(jīng)濟(jì)危機與劇烈經(jīng)濟(jì)衰退背景下，不僅各個國家的社會保障制度進(jìn)行著大幅改革，政治社會思潮、意識形態(tài)也發(fā)生較大變化。二戰(zhàn)后，福利國家作為社會矛盾的政治解決方式，長期受到廣泛贊譽。但到20世紀(jì)70年代中期以后，在保守主義復(fù)興的背景下，福利國家本身逐步成為“懷疑的目標(biāo)、批判的對象和政治斗爭的核心”，本來是得到最廣泛接受的問題解決機制，此時成為問題本身，乃至成為新的矛盾和政治分裂的源泉（Claus Offe，2006）。事實上，進(jìn)一步放寬視域可發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)70年代，不僅政治思想發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)學(xué)主流思潮也處于急劇變遷中。凱恩斯主義風(fēng)光不再，新自由主義、貨幣主義成為一時之選。

經(jīng)濟(jì)危機對社會保障制度建設(shè)的積極效果

“危機”就其語詞組成而言，既有“?！钡拿嫦?，使得社會秩序、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展暴露于種種危險當(dāng)中；又有“機”的可能，帶來新的機會、變革以及新希望。社會保障與危機的關(guān)聯(lián)，也有此種特征。一方面，危機往往使得公眾在經(jīng)濟(jì)安全、社會秩序方面缺乏穩(wěn)定預(yù)期，甚至是人心惶惶不可終日；另一方面，健全的社會保障制度安排將縮小危機的消極影響，甚至克服危機，安然度過。通過更為強有力的社會政策和社會保障制度，將增強社會公眾的信心，增強安全感。中國傳統(tǒng)文化早就發(fā)現(xiàn)危機的辯證性，及其積極作用?！吨芤住吩啤案F則變，變則通，通則久”。

西方社會保障制度的擴展，也往往以危機為突破口。鄭功成教授（2000）通過對古今中外社會保障改革變遷的考察發(fā)現(xiàn)：“在社會大變革時期，社會保障方面的法律制度往往容易得到確立，在正常發(fā)展階段反而不容易推行新的方案”。英美德日等主要福利國家的發(fā)展歷史大都表明，危機往往是“扣動福利國家改革的扳機”。

美國《社會保障法》的提出和通過，是基于1929年美國經(jīng)濟(jì)危機的背景。羅斯福新政包括前后兩階段，第一階段主要在經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行政府干預(yù)，出臺一系列緊急措施穩(wěn)定金融、重振經(jīng)濟(jì)；第二階段則在社會層面進(jìn)行改革，其重要內(nèi)容即出臺《社會保障法》，建立全國性的社會保險體系。

英國建成“福利國家”的方案設(shè)計和實施，其背景則是第二次世界大戰(zhàn)?！敦惛ダ锲鎴蟾妗罚?008）指出：“現(xiàn)在戰(zhàn)爭正在改變一切，打破了原有的條條框框，為我們在新的領(lǐng)域運用經(jīng)驗提供了機會”?！坝捎趹?zhàn)爭能夠凝聚民心，所以在戰(zhàn)爭期間比在和平時期更有可能使人們就保障基本生活需要和解除生病等后顧之憂問題達(dá)成一致意見……這個時候出臺社會保障改革政策就有可能為社會各方所普遍接受，而在和平時期恐怕難以做到”。這使得二戰(zhàn)背景下的英國配給制度等危機要素，反而促成戰(zhàn)后英國福利國家的建成和完善。顯然，正是戰(zhàn)爭提供了英國構(gòu)建福利國家、社會保險制度建設(shè)的空前良機。法國社會保障立法的勃興，也與二戰(zhàn)后的蕭條有關(guān)。在1945-1947年間，連續(xù)通過有關(guān)社會保障的立法，逐步建立起低收入勞動者保險、中等以上收入勞動者保險、全國性的疾病和養(yǎng)老保險，乃至包括個人勞動者和農(nóng)業(yè)勞動者的全民社會保障網(wǎng)（黎建飛，2008）。

德國在19世紀(jì)70年代遭遇兩次經(jīng)濟(jì)蕭條，罷工運動風(fēng)起云涌，1875年5月，德國社會民主工黨（愛森納赫派）和全德工人聯(lián)合會（拉薩爾派）舉行合并大會，建立統(tǒng)一的德國社會主義工人黨，即德國社會民主黨，工人運動的熱情進(jìn)一步高漲。面對工人運動的威脅，俾斯麥于1878年頒布《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》。與此同時，俾斯麥認(rèn)為：“社會弊病的醫(yī)治，一定不能僅僅靠對社會民主黨進(jìn)行過火行為的鎮(zhèn)壓，而且同時要積極促進(jìn)工人階級的福利”。通過社會保險制度的建構(gòu)和逐步完善，將工人的利益與國家社會安定捆綁一起，使得廣大工人從現(xiàn)存秩序的詛咒者而變?yōu)楝F(xiàn)存秩序的維護(hù)者（Dieter Schwab，2006）。

美國在2008年與20世紀(jì)30年代一樣，并未削減社會保障開支。2008年2月起，美國采取一系列緊急法案、措施應(yīng)對危機。在社會保障方面，主要是采取積極性的支持措施，包括大幅增加對社會救助的聯(lián)邦政府撥款，核準(zhǔn)慷慨的補助金，并延長失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限，為較長時間無法找到工作失業(yè)者提供一定的經(jīng)濟(jì)安全保障，讓失業(yè)者能繼續(xù)享有醫(yī)療保險，以保護(hù)家庭收入、改進(jìn)社會安全網(wǎng)（Gary Burtless，2009）。日本的社會保障制度運行也受到2008年金融危機的強烈影響，但其正面推動效應(yīng)凸顯，負(fù)面緊縮效應(yīng)則相對消隱。由于以往的雇用保險無法保障最容易失業(yè)的非正規(guī)人員在失業(yè)期間的生活，日本為應(yīng)對危機擴大了失業(yè)保險的覆蓋范圍，2008年出臺的《強化社會保障緊急對策》將非正規(guī)勞動者納入社會保險（阿部誠，2010）。顯然，危機時刻發(fā)展而非限縮社會保障的改革之路，起到了良好的經(jīng)濟(jì)效果、社會效果，維護(hù)了國家的長治久安，有利于全社會團(tuán)結(jié)起來共渡危機。

結(jié)論

時至21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)危機仍然是社會保障制度改革、發(fā)展的重要動因。2008年發(fā)生的世界金融危機，再次使得各國的制度與主流思潮面臨巨大挑戰(zhàn)。危機下，社會保障制度何去何從，其方向并不明確。其經(jīng)驗教訓(xùn)有：

一方面，社會保障固然應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，但如果社會保障超越發(fā)展階段，有可能陷入發(fā)展不可持續(xù)，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機、政治危機的困境；另一方面，危機的發(fā)生、發(fā)展，往往對社會保障具有鞏固強化、擴展效果。其根源在于，社會公眾的安全需求與社會保障制度建設(shè)存在著正向關(guān)聯(lián)。越是危機時刻，整個社會對社會安全、穩(wěn)定預(yù)期的需求越是旺盛。危機導(dǎo)致失業(yè)人口大幅增加、通貨膨脹嚴(yán)重，更需政府加大投入，完善社會保障制度體系，提高社會保障水平。

必須意識到，社會保障諸項開支水平和變動，是衡量經(jīng)濟(jì)狀況與危機情形的重要指標(biāo)。當(dāng)社會救助、失業(yè)保險項目開支大幅上升時，標(biāo)志著失業(yè)率大幅提高和衰退期的到來。1930年前后，德國施行的社會保障緊縮政策加劇民眾的強烈不滿，導(dǎo)致社會嚴(yán)重動蕩（姚玲珍，2011）。類似情形的反復(fù)發(fā)生表明，在經(jīng)濟(jì)危機到來時，強行緊縮社會保障開支、降低社會保障水平，實屬南轅北轍，會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面經(jīng)濟(jì)效果和社會效果。

社會保障制度建設(shè)與改革的首要目標(biāo)和根本宗旨，是確保社會成員的“安全”，進(jìn)而提升其幸福。為此，本文的結(jié)論是，經(jīng)濟(jì)危機時刻更應(yīng)強化對公眾基本需求的保障，政府與社會應(yīng)合力推進(jìn)社會保障制度的發(fā)展完善；與此同時，兼顧提升社會保障制度本身及其運行效率，削減不必要的開支和項目。

1.鄭秉文.歐債危機下的養(yǎng)老金制度改革—從福利國家到高債國家的教訓(xùn).中國人口科學(xué)，2011（5）

2.姚玲珍.德國社會保障制度.上海人民出版社，2011

3.王琬.德國社會醫(yī)療保險組織體制：發(fā)展、變革與績效.社會保障研究，2011（2）

4.Nicholas Barr著.鄭秉文，穆懷中等譯.福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué).中國勞動社會保障出版社，2003

6.[德]Claus Offe 著.郭忠華等譯.福利國家的矛盾.吉林人民出版社，2006

7.鄭功成.社會保障學(xué)—理念、制度、實踐與思辨.商務(wù)印書館，2000

8.[英]貝弗里奇著.勞動和社會保障部社會保險研究所組織譯.貝弗里奇報告—社會保險和相關(guān)服務(wù).中國勞動社會保障出版社，2008

9.黎建飛.社會保障法（第3版）.中國人民大學(xué)出版社，2008

10.Dieter Schwab 著.鄭沖譯.民法導(dǎo)論.法律出版社，2006

11.[美]Gary Burtless.經(jīng)濟(jì)危機背景下的社會保障：美國的經(jīng)驗.社會保障研究，2009（2）

12.[日]阿部誠.經(jīng)濟(jì)危機下日本的勞動和社會保障.中國人民大學(xué)學(xué)報，2010（1）

13.Jacques Attali著.林平譯.危機之后？中國文聯(lián)出版社，2009