張文君

(1.江西行政學院經(jīng)濟研究所，江西南昌330003;2.江西財經(jīng)大學，江西南昌330013)

一、引言

國際金融危機爆發(fā)后，我國實行的金融救市政策在帶領我國宏觀經(jīng)濟迅速走出經(jīng)濟低谷的過程中發(fā)揮了重要作用，但也催生了副產(chǎn)品——地方政府債務的迅速擴張，并由此引發(fā)了社會各界對于地方債務安全的高度重視。胡援成和張文君［1］通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務的迅速擴張加劇了銀行的信貸風險，為金融體系的不穩(wěn)定性埋下了隱患。

由此人們不禁追問事情的起因:什么導致了地方政府債務的擴張?對此，學者大致分為兩派:一是“外因”派［2］。該派學者認為，量化寬松的貨幣政策等外部因素，通過我國商業(yè)銀行的信貸渠道，刺激了地方政府債務擴張。二是“內(nèi)因”派［3］。該派學者認為，官員政績考核等內(nèi)部因素，在當前的地方競爭制度框架下，使得地方官員具有債務擴張的天然動力。

綜上所述，地方政府債務擴張的原因是多方面的。然而目前的大多數(shù)研究只集中于某一個方面來分析我國地方政府債務擴張的深層次原因，缺少把所有因素放到一起比較各自影響的差異。在地方政府債務擴張的過程中，“內(nèi)因”與“外因”的作用機理到底如何?影響程度孰強孰弱?對此，筆者力求回答這一問題。本文可能的貢獻在于:第一，量化分析地方政府債務擴張的原因。由于地方政府債務數(shù)據(jù)的不透明，所以這方面的研究以定性分析為主。本文轉(zhuǎn)變視角，通過金融機構(gòu)公布的銀行“對政府債權(quán)”反推出地方政府債務的規(guī)模，使得結(jié)論更科學。第二，突破僅從一個視角分析地方政府債務擴張的局限性。通過綜合比較各宏觀經(jīng)濟因素的關聯(lián)度，分析我國地方政府債務擴張的形成機理。第三，在計量中使用灰色關聯(lián)度方法，有效地解決了該問題數(shù)據(jù)“貧信息”的問題。

二、研究設計

灰色關聯(lián)度是基于灰色系統(tǒng)理論(Grey System Theory)研究部分信息已知、部分信息未知的貧信息不確定系統(tǒng)。它將整個系統(tǒng)當作“灰匣子”，通過對部分已知信息的生成、開發(fā)實現(xiàn)對現(xiàn)實世界的確切描述和認識，大大簡化了分析過程?；疑P聯(lián)度的假設是:在系統(tǒng)發(fā)展過程中，若兩個因素變化的趨勢具有一致性，并且同步變化程度較高，就可以認為二者關聯(lián)程度較高;反之，則較低。因此，灰色關聯(lián)度分析方法是根據(jù)因素之間發(fā)展趨勢的相似或相異程度，即灰色關聯(lián)度，作為衡量因素間關聯(lián)程度的一種方法。鑒于地方政府債務問題近年才集中爆發(fā)，數(shù)據(jù)相對貧乏的原因，筆者使用灰色關聯(lián)度方法比較各宏觀經(jīng)濟因素的影響程度。

(一)實證原理

根據(jù)灰色關聯(lián)度的計算原理，計算各宏觀經(jīng)濟因素的灰色關聯(lián)度主要有以下幾個步驟:

1.選擇參考序列和比較序列，收集相關數(shù)據(jù)

按年份收集將要進行分析的數(shù)據(jù)作為分析序列。此處為了得出地方債務規(guī)模與宏觀經(jīng)濟指標的關聯(lián)度，將地方債務規(guī)模作為母序列進行分析，各宏觀經(jīng)濟因素為子序列，計算出關聯(lián)矩陣后對因子進行排序。

2.無量綱化處理

由于收集的數(shù)據(jù)數(shù)量大小差異比較大，為便于處理，首先對各數(shù)列進行初值化處理，每個數(shù)列均除以該數(shù)列第1個數(shù)，得到新數(shù)列。

3.計算關聯(lián)度

具體計算方法:若記初值化后的參考數(shù)列為X0，記比較數(shù)列為Xi，i=1，2，3，…N，且為X0與Xi在第k點的關聯(lián)系數(shù)。

4.排列關聯(lián)序與結(jié)果分析

通過關聯(lián)度的大小排序可以看出母序列與子序列的關聯(lián)緊密程度以及影響大小，從而對影響參考數(shù)列變化的主要因素作出預測判斷。

(二)實證分析

灰色關聯(lián)度分析主要是對系統(tǒng)動態(tài)發(fā)展趨勢作量化分析。與數(shù)理統(tǒng)計方法不同，灰色關聯(lián)度的分析并非原始數(shù)據(jù)越多計算的結(jié)果就越可靠，而是與現(xiàn)在時期更接近的信息更具價值。新信息往往能反映系統(tǒng)的最新發(fā)展變化。根據(jù)本文的研究目的，選擇“對政府債權(quán)”作為母序列，固定資產(chǎn)投資、貨幣供給、銀行貸款利率、國民生產(chǎn)總值、出口總額作為子序列，考察地方政府債務與宏觀經(jīng)濟因素的關聯(lián)度。

母序列(X0):對政府債權(quán)。由于地方政府債務數(shù)據(jù)的不透明，已有的這方面的研究以定性分析為主，所以筆者轉(zhuǎn)變視角，通過金融機構(gòu)公布的銀行“對政府債權(quán)”反推出地方政府債務的規(guī)模?！皩φ畟鶛?quán)”指的是銀行對政府性及關聯(lián)企業(yè)的貸款。所謂政府性及關聯(lián)企業(yè)貸款，是指銀行向政府發(fā)放的或者向與政府有關聯(lián)的企業(yè)發(fā)放的貸款。這些企業(yè)較多地經(jīng)營著政府壟斷的項目，如道路建設、城市改造、供水、供氣等，向銀行貸款也往往由地方政府財政作擔保，或者以國有劃撥土地作抵押，或者是相類似公司相互擔保，貸款真正的使用者和債務的承擔者都是地方政府。

子序列:固定資產(chǎn)投資額(X1)，用來衡量地方政府基于政績考核體制下的投資動機;M2(X2)，通過廣義貨幣供給指標來衡量貨幣政策;GDP(X3)，用來衡量國內(nèi)宏觀經(jīng)濟的影響;出口總額(X4)，用于衡量國外經(jīng)濟對國內(nèi)的影響;一年期銀行貸款利率(X5)，用于衡量地方政府融資的成本的影響。本文所有數(shù)據(jù)均來自國泰安經(jīng)濟金融研究數(shù)據(jù)庫(CSMAR)，樣本為2004—2011年的年度數(shù)據(jù)。

依據(jù)前文灰色關聯(lián)度的計算公式，令參數(shù)分辨系數(shù)ξ=0.5，可得灰色關聯(lián)度。關聯(lián)度的初始化結(jié)果及其與各因素影響效果的排序見表1和表2。

(三)實證結(jié)論

通過以上實證結(jié)果可以看出，影響我國地方政府債務的因素是多方面的。從各關聯(lián)度的絕對值來看，可以把宏觀經(jīng)濟因素分成三類。關聯(lián)度大于等于0.75為高影響型因素，包括固定資產(chǎn)投資額;在0.70至0.75之間的為中影響型因素，包括GDP和M2，屬于影響相對顯著的因素;小于0.70的為低影響型因素，包括出口總額和銀行貸款利率，屬于影響相對較小的因素。從各關聯(lián)度的相對值來看，影響我國地方政府債務的因素主要是國內(nèi)環(huán)境，出口總額的影響較弱，最主要的因素是固定資產(chǎn)投資。這說明地方政府強烈的投資沖動是導致地方政府債務擴張的根本動因。

三、影響地方政府債務規(guī)模的因素

上述的計量分析結(jié)果有利于我們更全面地認識地方政府債務擴張機理。目前，大量已有研究都指出，過度寬松的貨幣政策等外部因素是地方政府債務擴張的“主要推手”(本文對此觀點命名為“外因”派)。如潘敏等［2］認為，在寬松的貨幣政策條件下，天量的信貸資金投放帶來了地方政府的債務擴張，從而導致銀行信貸風險上升。彭興韻、施華強［4］認為，在寬松的貨幣政策刺激下，中國銀行信貸膨脹導致了地方政府投融資平臺的盲目擴張。筆者則認為，貨幣政策只是影響地方政府債務擴張的原因之一，并不是首要原因。對此，需要從地方政府的債務形成機制作更進一步的分析。

表1 灰色關聯(lián)度的初始化結(jié)果

表2 灰色關聯(lián)度計算結(jié)果

(一)強烈的投資動機是債務擴張的主要內(nèi)因

1.投資動機是債務擴張的首要因素

從實踐來看，我國地方政府的債務擴張要早于2008年的國際金融危機。回顧我國地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家實施積極的財政政策來刺激經(jīng)濟，導致地方融資平臺模式迅速推廣。地方政府已經(jīng)開始更多地依賴融資平臺進行融資。對此，張文君［5］利用結(jié)構(gòu)突變模型研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務擴張的結(jié)構(gòu)突變點在2007年第4季度，早于國際金融危機的爆發(fā)點(2008年第3季度)。對此，本文表1的數(shù)據(jù)也支持該觀點:2007年之前“對政府債權(quán)”都在2%以下，2007年當年的“對政府債權(quán)”卻增長了83.76%。

如果“金融救市”不是首要因素，那么是什么從根本上導致了地方政府的債務擴張呢?內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因。筆者認為，基于投資動機的內(nèi)因才是地方政府債務擴張的首要因素。本文的實證結(jié)果也表明，固定資產(chǎn)投資額是僅有的一個高影響因素。該指標直觀反映了地方政府強烈的投資動機。再結(jié)合近十年的經(jīng)濟背景可以發(fā)現(xiàn)，2007年我國的股票市場和房地產(chǎn)市場都是高度繁榮。由于對房地產(chǎn)市場的堅定看好，地方政府用土地作為抵押向銀行進行融資的動機增強，銀行也非常樂于向擁有“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”的地方政府提供中長期貸款，從而實現(xiàn)了地方債務的迅速擴張。

2.政績考核機制刺激了投資動機

強烈的投資動機是導致我國地方政府債務擴張的根本原因。更進一步講，地方政府之所以有強烈的動機進行投資，根本的原因就在于官員的政績考核機制。在當前市場經(jīng)濟體制下，中央和地方政府之間財權(quán)和事權(quán)的關系已經(jīng)由單純的上下級行政命令關系逐步轉(zhuǎn)變成委托代理關系。根據(jù)委托代理理論，地方政府作為代理人的行為取向常常存在逆向選擇與道德風險。按照公共選擇理論，作為“理性人”的官員追求的是政治集團和個人利益的最大化。因此，在利益最大化目標下，作為代理人的地方官員，往往熱衷于進行大規(guī)模的基礎設施建設。我國現(xiàn)有的這種政績考核體制導致了三種結(jié)果［6］:第一，激烈的晉升競爭機制誘使地方官員過多地關注任期內(nèi)的“政績工程”;第二，上下級之間的信息不對稱導致地方官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關自己政績的信號，以求得職務上的晉升;第三，上述行為又由于同級政府官員之間的職場競賽而被強化和延續(xù)。上述三個方面的因素交互作用，強化了地方官員進行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資的動機。

(二)寬松的貨幣政策是債務擴張的主要外因

1.寬松的貨幣政策為地方債務提供資金來源

雖然說決定事物發(fā)展的首要條件是內(nèi)因，但是外因在關鍵時刻也發(fā)揮著重要作用。本文的實證結(jié)果顯示，貨幣供給、經(jīng)濟總量與出口總額等宏觀經(jīng)濟指標都與地方政府債務規(guī)模密切相關，但是相關程度卻存在很大的差異。其中:貨幣供給的作用最明顯，因為貨幣供給提供了債務資金的來源;經(jīng)濟總量次之，說明地方政府債務與國內(nèi)的經(jīng)濟環(huán)境密切相關;出口總額則是低相關，說明我國地方政府的債務規(guī)模主要還是受國內(nèi)經(jīng)濟政策的影響;銀行貸款利率的關聯(lián)度最低，說明地方政府債務很少考慮債務融資成本的因素。地方政府債務的上述短視行為，為銀行的信貸風險埋下了隱患。

在所有外部因素里面，M2的相關性最強，說明寬松的貨幣政策為我國地方政府債務提供了主要的資金來源。實踐證明，這一輪地方政府債務擴張與國際金融危機后我國實施的寬松的貨幣政策息息相關。從2008年11月我國政府采取金融救市政策到2009年12月這一期間，我國各類銀行業(yè)金融機構(gòu)新增貸款接近11萬億元。從季度數(shù)據(jù)來看，2008年第四季度后的連續(xù)四個季度新增貸款都在1萬億元以上，尤其是2009年第一季度更是超過了4萬億元。從貸款的期限結(jié)構(gòu)來看，中長期貸款占新增貸款的比例最高，達到了56.1%，超過了半數(shù)，［2］體現(xiàn)了銀行業(yè)對政府中長期項目貸款的偏好，即以地方政府為背景的中長期項目貸款是貨幣資金的主要流向。

2.我國銀行對于政府項目的天然偏好

為什么寬松的貨幣政策容易導致地方政府的債務擴張?原因在于我國銀行金融機構(gòu)對于政府項目的天然偏好。銀行偏好政府重大項目有三個方面的原因:一是有利于積累豐富的社會資本。商業(yè)銀行的商業(yè)化改革明確了銀行與政府間的產(chǎn)權(quán)關系，使得地方政府不再有權(quán)干涉銀行金融機構(gòu)的人事任免和經(jīng)營決策。然而在我國這樣一種單一制國家里，良好的“政企關系”一直是各類經(jīng)營主體追求的目標。銀行支持地方政府的投資項目，不僅能獲得豐厚的經(jīng)濟利益，更能夠積累豐富的社會資本，從長期來看，對其他的經(jīng)營活動存在“溢出效應”。二是預算軟約束提供了隱性擔保。在我國目前的行政管理體制下，地方政府作為中央政府的代理人不存在破產(chǎn)制度，即使下級政府出現(xiàn)了資不抵債的情況，上級政府也會理所當然地承擔最終償還人責任，這就是“預算軟約束”［7］。因此，與企業(yè)融資項目比較，地方政府的投資項目安全性更高，銀行金融機構(gòu)對之具有天然偏好。三是信貸員終身追究制的負面效應。實際調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，雖然實行信貸員終身追究制后減少了銀行的壞賬、呆賬，卻導致信貸員放貸行為的過度審慎。例如同樣一筆壞賬，如果發(fā)放的對象是地方政府或者國有大型企業(yè)，雖然信貸員要接受罰款，但是一般僅被認作是工作失誤，如果發(fā)放對象是私營企業(yè)，信貸員就容易被認為是利用放貸權(quán)力實施尋租導致的后果。對此，彭興韻、施華強［4］指出，中國存在貸款的“利率期限結(jié)構(gòu)之謎”，即期限越長，加權(quán)利率反而越低。這一違反金融學常識的現(xiàn)象正好說明了中國銀行業(yè)對政府中長期項目貸款的偏好。

四、結(jié)論及政策啟示

近年來，地方政府債務擴張導致的后果被社會各界所詬病。越來越多的學者從內(nèi)、外因各個角度對地方政府債務擴張機理進行了分析。由于切入點不同，得出的結(jié)論也不同。對此，筆者首次將各主要宏觀經(jīng)濟因素的關聯(lián)性進行了排序，實證發(fā)現(xiàn)導致地方政府債務擴張的關鍵因素是內(nèi)因，即基于官員政績考核機制的強烈投資動機，貨幣供給、經(jīng)濟總量等作為外因，對地方政府的債務擴張也具有一定的推動作用。綜上所述，本文的研究結(jié)論更多地支持了“內(nèi)因”派的觀點。

明確這一點，對于我國相關政策的制定和實施具有重要的啟示。一直以來，我們把導致地方政府債務擴張的原因解釋為寬松的貨幣政策、擴張的財政政策等外在因素，甚至部分歸咎于國際金融危機。實際上，長期以來我國不合理的官員政績考核機制等“內(nèi)因”，才是推動地方政府債務擴張的根本原因。因此，要遏制地方政府債務的過度膨脹，最根本的出路還是要科學建設地方官員政績考核的長效機制，杜絕“唯GDP是從”的政績觀。同時，要進一步優(yōu)化我國的市場經(jīng)濟環(huán)境，降低銀行金融機構(gòu)向政府項目放貸的天然偏好;引導銀行貸款流向民營經(jīng)濟，從而保障宏觀經(jīng)濟的持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展。

［1］胡援成，張文君.地方政府投融資平臺的流程再造［J］.求索，2011(8):1－4.

［2］潘敏，繆海斌，陳曉明.金融救市下的中國商業(yè)銀行信貸擴張行為分析［J］.武漢大學學報(哲學社會科學版)，2011(2):92－101.

［3］祝志勇，高揚志.財政壓力與官員政績的牽扯:細究地方政府投融資平臺［J］.改革，2010(12):30－35.

［4］彭興韻，施華強.適度寬松貨幣政策下的中國信貸膨脹分析［J］.經(jīng)濟學動態(tài)，2009(8):33－41.

［5］張文君.貨幣政策與地方政府債務:基于結(jié)構(gòu)突變理論的檢驗［J］.上海金融學院學報，2012(1):47－53.

［6］王玉建.加強地方政府債務規(guī)范管理的制度設計［J］.地方財政研究，2012(3):12－16.

［7］KORNAI J，MASKIN E，ROLAND G.Understanding the soft budget constraint［J］.Journal of Economic Literature，2003(6):41－56.