楊華

（云南省林業(yè)調查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

蘭坪縣“天保工程”二期森林管護對策的探討

楊華

（云南省林業(yè)調查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

從蘭坪縣林業(yè)局與蘭坪云嶺省級自然保護區(qū)管護范圍重疊體制不順，影響管護成效的現(xiàn)狀入手，提出天保工程二期應對森林管護體系進行調整，針對森林管護對象、管護類型的不同，對管護模式、責任單位、責任區(qū)劃分及管護人員安置等情況進行探討，并提出相關的對策和建議。

天保工程；森林管護；蘭坪縣

1 基本情況

蘭坪縣位于滇西北怒江傈僳族自治州的東部，地理坐標介于東經(jīng)98°58′23″～99°38′34″，北緯26°06′39″～27°04′52″之間，東北與麗江市玉龍納西族自治縣為鄰、東部與大理州劍川縣接壤，南接大理州云龍縣，西部由南向北分別與瀘水縣、福貢縣相連，北面緊接迪慶州維西傈僳族自治縣，南北長117 km，東西寬68 km，國土面積4 372.38 km2。交通區(qū)位上，蘭坪縣地處滇西四地十縣旅游環(huán)線的中心節(jié)點和主要入口，是通向金沙江、瀾滄江、怒江“三江并流”地區(qū)的重要門戶，被譽為“三江之門”。蘭坪縣地處北亞熱帶季風氣候區(qū)，境內(nèi)山巒重疊，河谷縱橫，地形地貌復雜多樣，森林茂密，地處橫段山脈云嶺中部縱谷區(qū)，形狀呈狹長條形，區(qū)內(nèi)大部為高山峽谷，山脈、河流縱貫，垂直高差顯著變化，自然地理條件獨具一格，孕育著眾多動植物資源，生物多樣性非常豐富。

2 森林管護概述

2.1 工程區(qū)面積及森林管護任務

蘭坪縣天保工程區(qū)總面積437 238.0 hm2，其中：林地面積337 638.3 hm2，占國土面積的77.2％；非林地面積99 599.7 hm2，占22.8％。工程區(qū)林地活立木總蓄積量31 384 610 m3，森林覆蓋率66.3％[1]。蘭坪云嶺省級自然保護區(qū)是蘭坪縣境內(nèi)唯一的自然保護區(qū)，總面積75 894 hm2，其中：核心區(qū)面積22 796.0 hm2，緩沖區(qū)面積19 764.2 hm2，實驗區(qū)面積33 333.8 hm2。保護區(qū)屬自然生態(tài)類別森林生態(tài)系統(tǒng)類型，主要保護對象為滇金絲猴、須彌紅豆杉等珍稀瀕危物種，原始森林生態(tài)系統(tǒng)及重要的水源涵養(yǎng)地，是集科研、教學、生產(chǎn)、旅游多功能于一體的綜合型自然保護區(qū)[2]。蘭坪縣天保工程森林管護任務337 638.3 hm2，其中：非保護區(qū)管護面積272 709.5 hm2，保護區(qū)管護面積64 928.8 hm2[3]。

2.2 工程建設期限

蘭坪縣地處瀾滄江流域，境內(nèi)大小河流均屬瀾滄江水系。由于受瀾滄江及一、二級支流的切割，山高谷深，加上土層瘠薄，降雨量集中在雨季，農(nóng)業(yè)人口多，經(jīng)濟落后等特點，極易造成水土流失。特殊的區(qū)位，決定了它在云南省天然林資源保護工程建設中的重要地位。天保工程目前分兩期進行實施，其中：天保工程一期從2000年至2010年，天保工程二期從2011年至2020年。

2.3 森林管護工作開展情況

天保工程一期，蘭坪縣森林管護由8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立的天保所和原省、州、縣三級森工單位（紅旗局二林場、州木材公司、縣木材公司）和縣林業(yè)局新生橋國營林場分別成立的長巖山天保所、金河天保所、通河天保所和新生橋天保所共計12個實施單位實施。蘭坪云嶺省級自然保護區(qū)自2003年正式成立，成立時間在天保工程正式啟動之后，雖然對森林管護做過一些規(guī)劃，也曾提出建立保護區(qū)管理局—管理站—管理點3級管理體系，但由于資金嚴重不足、管理機構設置存在爭議等諸多原因，長期以來一直未能建立起有效的管理體系。保護區(qū)管理局與天保所之間的管護區(qū)域界線不清，責任不明確，管理體制尚未理順，在開展具體管護工作中時有相互推諉、扯皮的事件發(fā)生，目前保護區(qū)范圍內(nèi)的森林管護工作由天保所代管，保護區(qū)管理局基本不參與管護工作，未能有效行使其對保護區(qū)范圍內(nèi)的資源管理職能。

2.4 繼續(xù)實施天保工程的意義

通過天然林資源保護工程一期10年的實施，蘭坪縣有效提高森林覆蓋率，遏制水土流失，改善生態(tài)環(huán)境；妥善安置森工企業(yè)職工，為農(nóng)村勞動力提供了一定數(shù)量的就業(yè)崗位，山區(qū)林農(nóng)的生活得到一定提高；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境和條件相應得到改善，為推動當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展及建設和諧穩(wěn)定的蘭坪做出了重要的貢獻。實施天保工程二期，不僅是對天保工程一期成果的鞏固，而且對進一步提高生態(tài)環(huán)境質量，改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，保障瀾滄江流域生態(tài)安全具有重要意義。

3 加強森林管護的對策

3.1 建立新的森林管護機制

天保工程二期，采取在“蘭坪縣天然林資源保護工程領導小組”的統(tǒng)一領導下，實行領導干部到護林員層層負責制并層層簽訂管護責任狀和管護合同，明確目標、職責，嚴明獎懲的管護組織形式。針對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所人員不足、技術力量薄弱的實際，根據(jù)國有林管護面積大小及管護難易程度，抽調一部分森工職工安置到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所成立專業(yè)管護隊伍，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所職工合署辦公，共同管理，共同監(jiān)督，同工同酬。國有林部分由省、州、縣級森工職工組成專業(yè)管護隊伍管護；集體公益林部分由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請的專職護林員分管護點的責任范圍管護；集體商品林部分作為一般管護，由各實施單位監(jiān)管，已確權到戶的商品林，權屬明確，采用由專業(yè)管護隊伍、聘請的半脫產(chǎn)護林員共同管護，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年按管護面積和考核結果給予一定的工作經(jīng)費。

3.2 合理調整管護體系，協(xié)調好各部門的分工合作

統(tǒng)籌安排省、州、縣各級森工單位和國有林場、保護區(qū)的任務、資金，科學合理的整合資源和人力，妥善處理工程建設中的各項利益關系，妥善安排森工職工繼續(xù)從事森林管護等工作，保障職工就業(yè)。充實天保人員編制，國有林設立巡護點、集體林在村委會設立管護點作為責任單位，確保各級領導機構落到實處。對于林業(yè)站、天保所、保護區(qū)管理站（點）合在一起辦公的情況，實行幾塊牌子，一套人馬，強調分工負責，協(xié)調合作，遵紀守法，服從安排，及時報告資源林政案件、資源監(jiān)測、森林火災、病蟲害發(fā)生等情況，定期和不定期進行工作總結、匯報和交流。

3.3 重新確定責任單位、劃分責任區(qū)和增加管護人員

天保工程二期，為便于森林管護工作的開展，根據(jù)蘭坪縣國有林和集體林實際，因地制宜確定管護模式：國有林為重點管護對象，采取專業(yè)和承包管護模式，面積148 546.7 hm2；集體林按照集體林權制度改革的要求，已確權到戶的充分尊重林農(nóng)意愿，集體公益林為重點管護對象，采取承包管護模式，面積73 300.0 hm2；集體商品林為一般管護，采取專業(yè)隊伍和護林員共管模式，面積115 791.7hm2。各實施單位針對重點管護范圍重新確定管護責任單位和責任區(qū)劃分，共確定責任單位130個，其中巡護點責任單位28個，村委會責任單位102個；共劃分責任區(qū)457個，其中巡護點責任區(qū)97個，村委會責任區(qū)360個；共安排森林管護人員527人，其中：森工人員組成的專業(yè)管護隊伍167人；聘請的護林員增加到360人，包括專職護林員184人和半脫產(chǎn)護林員176人（詳見表1）。

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3.4 設定合理的巡護路線

蘭坪縣森林覆蓋率高，大部分管護地塊山高坡陡，交通不便，給管護工作帶來了一定的難度。根據(jù)林區(qū)情況制定合理的巡護路線，巡護計劃，是提高管護效益，及時處理森林火災，林業(yè)有害生物防治和偷砍盜伐的有效途徑。結合現(xiàn)有林地區(qū)道路情況，根據(jù)管護責任區(qū)的劃分按地形、行政村、國有林界線分布情況合理確定巡護線路43條，巡護里程約1 389.5 km，每次巡護不少于2人，每月巡護天數(shù)不低于21天。按巡護計劃定期巡護，將每次巡護情況如實記述于巡護工作記錄和工作地圖上，每月裝訂成冊上報天保所，重大情況立即上報。天保所要向管護人員提供標有巡護線路的圖紙，巡護人員要管好本人管護的范圍內(nèi)的森林，并協(xié)調好管護區(qū)內(nèi)社區(qū)的關系，處理好偷砍盜伐、林業(yè)有害生物防治、火災等突發(fā)事件。要記好巡護記錄，巡護記錄要記載巡護中發(fā)生的情況及處理意見、處理結果等。

3.5 實行任期目標責任制并采取有效的激勵措施

建立蘭坪縣天保工程二期工程目標責任制度，森林管護實行競爭上崗。對森工企業(yè)分流人員由縣天保辦與各天保所層層簽訂責任狀，明確責任義務。聘用當?shù)刈o林人員，可采用先由村民委員會提名選舉，并簽訂合同，實行目標責任制，采取有效的激勵機制，強化管理。根據(jù)森林管護對象的權屬構成、區(qū)劃分布和管護難度等情況合理劃定管護責任區(qū)，將管護任務落實到各相關責任單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及權益人，明確管護責任，落實具體管護人員。

4 相關建議

4.1 建立健全天保工程建設、自然保護區(qū)工程建設的管理制度，加強宣傳力度

在天保一期制定的天然林資源保護工程、自然保護區(qū)工程管理辦法、資金管理辦法及管護人員工作細則等各種工程管理制度的基礎上，嚴格按省、州出臺的管理辦法及其它相關法律、法規(guī)，制定并完善森林管護管理、監(jiān)督的相關制度和機制，并采取有效的激勵措施，促進管理，加強森林管護力度，改善執(zhí)法環(huán)境，建立森林資源保護管理長效機制。在縣天保辦的統(tǒng)一負責下，理順保護區(qū)和各天保所管理體制，搞清具體負責轄區(qū)內(nèi)森林管護任務、目標，做到認真宣傳貫徹執(zhí)行國家有關天保工程和自然保護區(qū)的方針、政策和法律、法規(guī)，不斷提高天保工程、自然保護區(qū)認知度和生物多樣性保護意識。

4.2 加強護林防火，提高林政執(zhí)法水平

保護是發(fā)展的前提，應充分總結天保一期森林管護工作的經(jīng)驗，繼續(xù)加大護林防火和林政執(zhí)法力度，同時加大檢查、稽查力度，發(fā)現(xiàn)問題，及時查處，確保工程建設成果。在每年的12月至次年5月防火期，加強地面巡護，嚴禁野外用火，消除火災隱患，發(fā)現(xiàn)火情及時報告并積極就地組織撲救；7月份開始重點巡護水源林區(qū)、水土保持林區(qū)，嚴厲查處、打擊毀林開荒、采砂、采石等違法使用林地行為；10月份以后重點制止各種亂砍濫伐，偷砍盜伐森林和亂捕獵野生動物的違法行為。對轄區(qū)內(nèi)存在的破壞森林資源的現(xiàn)象，要摸清情況，查找問題，組織資源林政管理人員、森林公安、天保管護人員對所轄林區(qū)進行認真排查，掌握林區(qū)動態(tài)，積極開展專項嚴打行動，開展對木材經(jīng)營（加工）單位的清理整頓，對木材來源合法的給予頒證，堅決關閉、取締非法設立的木材交易市場，堅持嚴打態(tài)勢[4]。

4.3 與科研部門合作開展各種形式的技術培訓，努力推進科技興林之路

依靠科學技術，強化科學管理，是振興林業(yè)的根本出路。應認真抓好各級管護人員、技術人員的各種培訓工作，提高相應管理水平和業(yè)務技術水平等綜合素質，積極搞好現(xiàn)有科技成果的整理、挑選和推廣，盡快使科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，真正走上科技興林之路。蘭坪縣冬春霜凍、干旱，雨季冰雹、洪澇等自然災害頻繁，針對工程建設中的薄弱環(huán)節(jié)或出現(xiàn)的技術難題，應組織力量，與各級科研機構、教學部門密切合作，聘請有關專家進行技術指導，攻克技術難關，確保工程質量。

4.4 繼續(xù)停止天然林商品性采伐，加強對現(xiàn)有資源的保護

由于歷史上對天然林大量采伐，生態(tài)環(huán)境惡化，森林破壞嚴重，天然林面積日益減少，野生動植物及其生存環(huán)境面臨嚴峻考驗，嚴重影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實施天然林保護工程，加快生態(tài)公益林建設步伐刻不容緩、勢在必行。除滿足基本生活需要保留一部分農(nóng)民自用材、薪炭林的資源消耗，以及集體林權制度改革后集體林區(qū)劃為商品林的以外，應繼續(xù)嚴格執(zhí)行國家停止一切天然林商品性采伐的政策。嚴格執(zhí)行森林采伐限額管理，加大森林資源管理的檢查監(jiān)督力度，堅決杜絕超限額采伐，依法打擊亂砍濫伐、非法侵占林地的行為。加強木材運輸管理，堅持憑證運輸制度，嚴厲打擊非法木材流通。

4.5 完善集體林權制度配套改革，切實開展其它林業(yè)工程建設

我國2003年啟動集體林權制度改革，以福建、江西為試點省份，并于2006年底在全國全面推廣[6]。如果集體林區(qū)森林資源經(jīng)營管理的產(chǎn)權不清、責任不明、管理不善，會導致森林質量差，效益低，將嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。實施天保工程二期后，應繼續(xù)完善集體林權制度配套改革，同時切實開展林業(yè)產(chǎn)權、公共財政、林木采伐、森林資源資產(chǎn)評估和森林生態(tài)效益補償基金等五大林業(yè)制度構建工作；完善林業(yè)產(chǎn)權流轉服務、科技服務、林業(yè)融資服務、森林資源管理、林業(yè)化服務和林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場等林業(yè)六大支撐體系[7]，為天保工程的順利實施營造良好的林業(yè)發(fā)展大環(huán)境。

4.6 嚴格按相關規(guī)定用好天保工程二期專項資金，強化資金的監(jiān)督和審計工作

天保工程二期建設資金較一期有了大幅度的提高，應嚴格按照《天然林保護工程財政專項資金管理辦法》（財農(nóng)〔2011〕138號）等國家和省有關天保工程資金管理規(guī)定執(zhí)行，用好天保工程二期專項資金，強化資金的監(jiān)督和審計工作，工程內(nèi)部要健全稽查制度和控制制度，加強日常財務監(jiān)督。各級資金使用單位要積極編報財務報告，定期向上級匯報資金使用情況，積極配合財政、審計部門的審計監(jiān)督工作。

4.7 加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保森林資源的可持續(xù)發(fā)展

在堅持生態(tài)優(yōu)先、保護好森林資源和生態(tài)環(huán)境的前提下，按照“生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的發(fā)展思路，利用森林的多種功能，著力調整產(chǎn)業(yè)結構，促進林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉型。充分發(fā)揮工程區(qū)天然林資源優(yōu)勢，加快發(fā)展森林生態(tài)旅游、林下資源開發(fā)、特色種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，為山區(qū)農(nóng)民培育穩(wěn)定的收入來源，減少對森林資源的索取，保護好森林資源。

天保工程是一個系統(tǒng)工程，工程建設期較為長遠，涉及面比較廣，需要國家、集體、個人在內(nèi)的社會各界力量共同努力完成，由于其具有一定的階段性，許多基礎工作和管理制度亟待完善，在實施過程中不可避免地出現(xiàn)一些影響管護成效和天保工程區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的因素。筆者認為，蘭坪縣在集體林權制度改革后，應總結天然林資源保護工程一期的管護經(jīng)驗，將保護區(qū)管理機構作為天保工程實施單位參與到天保工程建設中來，通過對森林管護機構設置進行合理調整與整合，理順管理體制，建立起專業(yè)管護隊伍和護林員管護為主，逐漸發(fā)展為林權所有者共同參與的長期有效的聯(lián)動管護機制，為實施天保工程期間加強自然保護區(qū)建設建立良好的林業(yè)管理體制探索新的途徑。

[1]云南省林業(yè)調查規(guī)劃院大理分院.云南省蘭坪白族普米族自治縣森林資源規(guī)劃設計調查報告[Z].2009.

[2]云南省林業(yè)調查規(guī)劃院大理分院，蘭坪云嶺省級自然保護區(qū)管理局，中國科學院昆明植物研究所，等.蘭坪云嶺省級自然保護區(qū)綜合科學考察報告[Z].2011.

[3]蘭坪白族普米族自治縣人民政府.天然林資源保護工程二期蘭坪白族普米族自治縣實施方案[Z].2011.

[4]蘭坪白族普米族自治縣林業(yè)局，云南省林業(yè)調查規(guī)劃院大理分院.蘭坪白族普米族自治縣中低產(chǎn)林改規(guī)劃[Z].2011.

[5]陳永富，陳幸良，陳巧.新集體林權制度改革對森林資源影響研究[J].科技創(chuàng)新導報，2011（7）：2-4.

[6]趙康.集體林權制度改革后FSC森林認證對我國人工林可持續(xù)經(jīng)營的借鑒意義[J].林業(yè)調查規(guī)劃，2012，37（1）：37-41.

[7]韓建明.麗江市林業(yè)建設現(xiàn)狀及林業(yè)發(fā)展對策[J].林業(yè)調查規(guī)劃，2012，37（1）：86-91.

［責任編輯：路實］

The Countermeasure Discussion about Strengthening Forest Protecting in the Second Time of Natural Forest Protection Program in Lanping County

YANGHua
(Dali Branch ofYunnan ForestryInventoryand PlanningInstitute,Dali Yunnan 671000,China)

From Yun Ling,Lanping county forestry bureau and provincial nature reserve management overlap institutional way impact management results start with the current situation.The article discuss that the system must be adjusted in the second time natural forest protection program.Based on different forest protecting object and the mode,and then some interrelated countermeasures and suggestions must be put forward to howto strengthening forest protecting for the management and protection mode,responsible units and zoningand management and protection personnel placement,etc.

natural forest protection program;forest management;countermeasure discussion;nature protection zone;LanpingCounty

F316.2

A

1673-5919（2013）03-0020-04

2013-04-06

楊華（1975-），男，云南大理人，工程師，從事林業(yè)調查規(guī)劃設計工作。