劉述錫，孫淑艷，于永海，張永華

（1．國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2．國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

圍填海導(dǎo)致的生態(tài)問題和對策*

劉述錫1，2，孫淑艷1，2，于永海1，2，張永華1，2

（1．國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2．國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

摘 要：文章較為系統(tǒng)地闡述了我國圍填?，F(xiàn)狀和驅(qū)動力，重點闡述了圍填海造成的生態(tài)問題和社會問題，提出初步的管理方法和對策，為國家海域管理和圍填海開發(fā)管理提供參考。

關(guān) 鍵 詞：圍填海；驅(qū)動力；生態(tài)問題；管理對策

我國是填海大國，早在漢代就開始圍海［1］。新中國成立以來，我國圍填海得到了較快的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下4次圍填海高潮：20世紀50年代到60年代初期的圍海曬鹽；20世紀60年代中期至70年代的圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地；20世紀80年代中后期到90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱；進入21世紀，各地掀起了建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型基礎(chǔ)設(shè)施的圍填海造地?zé)岢保?］。當(dāng)代圍海造地從50年代開始，到目前已經(jīng)圍海119萬hm2，這個不完全統(tǒng)計的數(shù)字相當(dāng)于現(xiàn)有灘涂面積的55%［3］。受巨大經(jīng)濟效益驅(qū)動，沿海各地圍填?；顒映尸F(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢，由此產(chǎn)生的生態(tài)問題和社會問題日趨嚴重，盡管許多學(xué)者從生態(tài)［4］、景觀［5］、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)［6－9］、管理［10－11］的角度來進行研究，針對圍填海產(chǎn)生的危害因素進行梳理和引導(dǎo)，提出一系列圍填海管理辦法和政策，但是尚無綜合性論述圍填海的生態(tài)問題。本研究較為系統(tǒng)地闡述了我國圍填海開發(fā)的驅(qū)動力和由此引發(fā)的生態(tài)問題，并提出了初步的管理對策，為國家海域管理和圍填海開發(fā)管理提供參考。

1　我國圍填海現(xiàn)狀

我國是世界上人口、資源和環(huán)境形勢最為嚴峻的國家之一，面臨著人口增長和陸地資源不足的雙重壓力。為了解決土地資源不足的問題，從新中國成立到20世紀90年代中期，沿海地區(qū)先后興起了3次大的圍填海高潮。據(jù)初步統(tǒng)計，這3次大規(guī)模圍填海造地面積達12 000 km2（120萬hm2余），平均每年為230～240 km2。這些新圍填的土地都是當(dāng)前改革開放的前沿地帶，提供了2 000萬人左右的生存空間。

進入21世紀，沿海地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的勢頭不減，城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢進一步加快。沿海省、市、自治區(qū)以占我國土地總面積13%的陸域承載著40%以上的人口，創(chuàng)造了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），土地資源不足和用地矛盾突出已成為制約經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。在這一背景下，沿海地區(qū)掀起了第四次圍填海造地?zé)岢保渲饕康氖墙ㄔO(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型基礎(chǔ)設(shè)施，緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資發(fā)展用地不足的矛盾，同時實現(xiàn)耕地占補平衡。目前，受巨大經(jīng)濟效益驅(qū)動，沿海各地圍填?；顒映尸F(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢。

2　我國沿海灘涂圍墾的驅(qū)動力

2.1人地矛盾突出導(dǎo)致向海爭地

沿海地區(qū)作為我國經(jīng)濟增長最活躍的區(qū)域，工業(yè)、城鎮(zhèn)等各種非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地矛盾日益突出。河口攜帶泥沙不斷入海，沿海灘涂特別是河口和淤泥質(zhì)海岸是動態(tài)增長的后備土地資源。灘涂圍墾成為沿海地區(qū)緩解土地供求矛盾、擴大社會生存和發(fā)展空間的有效手段。在沿海地區(qū)土地資源短缺矛盾日見突出的情況下，灘涂圍墾將逐步用于建設(shè)用地，來為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

2.2高額土地收益推動向海要地

由于土地資源短缺的矛盾越來越突出，我國土地價格也大幅上漲。由于沿海灘涂圍墾形成的土地目前在法規(guī)上屬于 “未定性的新增土地”，即使作為工業(yè)用途，也無需承擔(dān)耕地的開墾費用，因此開發(fā)灘涂的投資者可以以相當(dāng)?shù)偷某杀灸玫絿鷫ǖ耐恋兀踔烈恍╅_發(fā)商運用各種手段將這種 “廉價土地”加以 “包裝改造”，從而獲得高額利潤。而從政府的角度出發(fā)，低價的灘涂成為招商引資的競爭優(yōu)勢，“誰投資誰受益”成為各地政府鼓勵和支持投資者圍墾灘涂的普遍政策取向。沿海灘涂圍墾正在對長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等沿海地區(qū)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境產(chǎn)生全局性的影響。

3　無序的圍填海導(dǎo)致的生態(tài)問題

科學(xué)合理的圍填海工程對于緩解沿海地區(qū)人地矛盾、推動社會經(jīng)濟發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義，可產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。毫無疑問， “十二五”乃至今后幾十年，隨著我國經(jīng)濟特別是沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展，將會迎來更加強勁的圍填海需求。然而，缺乏科學(xué)評估與規(guī)劃、無序無度的圍填海將會帶來嚴重的生態(tài)與資源環(huán)境、社會經(jīng)濟及災(zāi)害等多方面問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1海岸生態(tài)系統(tǒng)退化

濱海濕地、紅樹林、河口、海灣等都是重要的生態(tài)系統(tǒng)，也是圍填?；钴S的地區(qū)，缺乏合理規(guī)劃的大規(guī)模圍填?；顒又率惯@些重要的生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，生物多樣性大大減少。由于圍填海等人類活動的影響，近40年來，我國紅樹林面積由4．83萬hm2銳減到1．51萬hm2，其主要原因就是圍填海占用。如，海南省東北部沿海的東寨港，其東堤前沿原先覆蓋的紅樹林，大部分因圍填海而被砍掉。廣西壯族自治區(qū)因圍填海和灘涂開發(fā)而大量砍伐紅樹林，造成2／3的紅樹林已經(jīng)消失。

3.2海洋環(huán)境污染加劇

圍填?；顒颖旧砗蛧詈Ｔ斐傻乃w交換能力削弱、環(huán)境容量降低，進一步加劇了海洋環(huán)境污染。浙江省樂清灣自然條件優(yōu)越，但是漩門圍海促淤工程使蓄潮港域減少近40 km2，納潮量減少10%，潮汐和水體交換能力被嚴重削弱，由于灣內(nèi)的水體得不到及時交換，樂清灣內(nèi)的水質(zhì)近年來逐年惡化，樂清灣已經(jīng)成為我國污染最為嚴重的8個近岸海域之一。香港維多利亞港海域的填?；顒釉斐晌廴疚锒逊e，加重了海洋環(huán)境污染，破壞了有價值的自然生態(tài)環(huán)境。

3.3宜港資源衰退

港口在推動海洋經(jīng)濟發(fā)展和帶動腹地經(jīng)濟發(fā)展方面都起著至關(guān)重要的作用，缺乏規(guī)劃的圍填海工程不僅會削弱已建港口的資源優(yōu)勢，影響港口綜合功能的發(fā)揮，而且破壞未建港海域的宜港資源，降低海洋經(jīng)濟長遠競爭優(yōu)勢，制約當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。廈門港曾被認為是世界上最好的港口之一，但修建海堤和圍海造陸使得廈門西海域的有效面積減少了一半以上，港池和航道出現(xiàn)明顯淤積，嚴重制約了港口航運業(yè)的發(fā)展和廈門市綜合實力的增強。深圳快速和無序的填海造地，使得伶仃洋東岸灘槽沖淤狀況發(fā)生改變，泥沙回淤嚴重，已經(jīng)嚴重威脅到這條運輸航線的存在。

3.4近岸海島消失

海島是近海生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在促進海洋經(jīng)濟發(fā)展、保障國家權(quán)益與安全等方面發(fā)揮著重要的作用。我國歷史上的圍填海工程使眾多海島陸地化，使其失去了自然的海島屬性。溫州半島工程在霓嶼島至洞頭本島的8座島嶼之間修建實體海堤相連，群島逐步演化為半島，島嶼生態(tài)系統(tǒng)的獨立性被徹底破壞；遼寧省長興島由于環(huán)島地區(qū)大規(guī)模的圍海養(yǎng)殖，與大陸之間的水道寬度現(xiàn)僅剩10余m，如不采取有效措施，我國的第五大島——長興島的消失只是時間問題；大連市小平島自然風(fēng)景秀麗，連島沙堤又是獨特的地質(zhì)景觀，具有重要的景觀價值和科研價值，但近年來由于島嶼后緣大規(guī)模填海造地進行房地產(chǎn)開發(fā)，現(xiàn)已完全陸地化。

3.5重要漁業(yè)資源被破壞

近岸海域是很多海洋生物棲息、繁衍的重要場所，大規(guī)模的圍填海工程改變了水文特征，影響了魚類的洄游規(guī)律，破壞了魚群的棲息環(huán)境、產(chǎn)卵場，很多魚類生存的關(guān)鍵環(huán)境遭到破壞，從而導(dǎo)致漁業(yè)資源銳減。遼寧省莊河市蛤蜊島附近海域生物資源豐富，素有 “中華蜆庫”之稱，但連島大堤的修建徹底破壞了海島生態(tài)系統(tǒng)，由此引發(fā)的淤積造成生物資源嚴重退化，“中華蜆庫”不復(fù)存在。

3.6海岸線急劇縮短

海岸線長度是海岸空間資源的一個基本要素，也是海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的重要支撐。我國大部分的圍填海工程均位于海灣內(nèi)部，其直接后果就是岸線經(jīng)裁彎取直后長度大幅度減少，海岸動態(tài)平衡也被破壞。此類實例不勝枚舉，如廈門市杏林灣海堤和馬鑾灣海堤、珠海市唐家灣的5 km海堤、溫州市樂清灣內(nèi)的大規(guī)模填海工程、葫蘆島市龜山島附近7 km長的圍海海堤等，都是造成我國海岸線長度以驚人的速度減少的原因。

3.7重要海灣萎縮甚至消失

我國很多沿海發(fā)達城市依海灣而建，因海灣而興，這些海灣不但孕育了美麗的城市，也是海洋生物的關(guān)鍵生境，然而圍填?；顒诱谛Q食著這一重要的海岸資源。由于填海造地活動的影響，青島市膠州灣水域面積急劇減少，1933年至2003年70年的時間里膠州灣海域面積減少了約200 km2，占海灣面積的40%；大連市是遼寧省圍填海較為嚴重的城市，據(jù)統(tǒng)計太平灣、葫蘆山灣、董家口灣、普蘭店灣、大窯灣海灣面積由于圍填海的原因，減少都超過20%，嚴重侵害海灣生態(tài)系統(tǒng)這一典型海洋生態(tài)系統(tǒng)。

3.8海岸自然景觀破壞

良好的海岸自然景觀具有很高的美學(xué)價值和經(jīng)濟價值，很多濱海城市也因此而成為熱點旅游城市，產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益。圍填海后，人工景觀取代自然景觀，降低了自然景觀的美學(xué)價值，很多有價值的海岸景觀資源在圍填海過程中被破壞。煙臺市沿岸綿延數(shù)十千米的原生砂質(zhì)海岸被稱為 “千里黃金海岸”，其綜合價值巨大，但圍海養(yǎng)殖工程在部分地區(qū)已經(jīng)嚴重破壞了這一寶貴資源；青島第一海水浴場因一側(cè)小碼頭的建設(shè)導(dǎo)致部分沙灘變成了淤泥質(zhì)海岸，第一海水浴場面積減小了近1／2。

3.9海岸防災(zāi)減災(zāi)能力降低

海岸帶系統(tǒng)尤其是濱海濕地系統(tǒng)在防潮削波、蓄洪排澇等方面起著至關(guān)重要的作用，是內(nèi)陸地區(qū)良好的屏障。大規(guī)模的圍填海工程可以改變原始岸灘地形地貌，破壞濱海濕地系統(tǒng)，削弱海岸帶的防災(zāi)減災(zāi)能力，使海洋災(zāi)害破壞程度加劇。由于圍填海阻塞了部分入海河道，削弱了排洪能力。山東無棣、沾化兩個縣遭受的特大風(fēng)暴潮災(zāi)害 （1997年）和特大洪災(zāi)（2003年）就是由于圍填海使岸線向海最大推進數(shù)十千米，潮間帶寬度銳減引起的。

3.10引發(fā)社會問題

圍填海工程如實施不當(dāng)極易引起社會問題，成為社會不穩(wěn)定的因素。一些地方由于對圍填海涉及的漁民補償與轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題處置不當(dāng)，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M，影響了社會安定。有些地方的同一海域內(nèi)，多個圍填海用海需求導(dǎo)致爭海的情況時有發(fā)生，沒有得到合理的規(guī)劃與引導(dǎo)，影響了社會安定與海洋經(jīng)濟的健康發(fā)展。2008年，遼寧五點一線濱海公路填海工程錦州段修建過程中，由于部分海參養(yǎng)殖業(yè)戶不能正常交換海參圈海水，導(dǎo)致了一系列上訪事件。

4　圍填海導(dǎo)致生態(tài)問題的管理和對策

盡管圍填海已正式納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，實行年度總量控制管理，國家要求各級政府科學(xué)確定圍填海規(guī)模，但是受到地方經(jīng)濟利益強烈驅(qū)動，圍填海活動壓力依舊是各級政府管理部門棘手的問題。為此各級行政管理部門，一是要建立完善的法律規(guī)章，在科學(xué)的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，通過立法加強管理圍填?；顒樱缰贫?“圍填海項目管理條例”，做到有法可依；二是要加強對圍填海的合理規(guī)劃，構(gòu)建國家級、省 （自治區(qū)、直轄市）、市、區(qū) （縣）級圍填海規(guī)劃體系，并明確各級規(guī)劃的法定地位，實現(xiàn)圍填海從需求管理向供給調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變，提高各級政府對圍填海的宏觀調(diào)控能力；三是要嚴格履行圍填海申請審批程序，各級海域管理部門都要嚴格按照法律、法規(guī)和規(guī)定的要求，認真履行管理職責(zé)，圍填海項目必須符合 “海洋功能區(qū)劃”，嚴格執(zhí)行海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價制度，建立論證單位、評審專家責(zé)任追究制，嚴把論證評審關(guān)，堅決杜絕未審批先開工的做法；四是加強對圍填海的執(zhí)法監(jiān)管，相關(guān)管理部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，認真履行管理職責(zé)，清理、拆除不合理的圍填海項目；五是對圍填海項目進行跟蹤評價，建立健全圍填海項目跟蹤監(jiān)測制度，將監(jiān)管工作延伸到圍填海項目的全過程，對圍填海工程運行過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題進行有效的跟蹤評價，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，以避免重大環(huán)境問題的產(chǎn)生，并為今后圍填海政策制定和規(guī)劃研究提供依據(jù)，引導(dǎo)圍填海活動走健康、可持續(xù)發(fā)展之路，使我國岸線資源能夠得到永續(xù)利用；六是制定生態(tài)紅線保護制度，生態(tài)紅線劃定之后，可有效保護生態(tài)環(huán)境，有力制止無序圍填海項目的實施。

我國在圍填海的管理方面起步較晚，尚未形成有效的科學(xué)評估與管理體系。因此，在探索圍填海對生態(tài)環(huán)境的影響，保護好我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境的同時，最大限度地滿足國家與地方經(jīng)濟發(fā)展對圍填海的需求，以及探詢適合我國國情、滿足圍填?？茖W(xué)與規(guī)范管理的實際需求等方面還有大量的基礎(chǔ)性研究工作要做，尚需從事相關(guān)領(lǐng)域的研究者付出艱苦的努力。

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* 基金項目：國家海洋公益性行業(yè)科研專項資助項目（200905004－4）；國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室基金（201201）．