張玉新 樊奕君

（1.臨沂市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)人民檢察院；2.臨沂市羅莊區(qū)人民檢察院，山東 臨沂 276017）

黨的十八大報告中指出，加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證，必須從維護廣大人民根本利益的高度，加強和創(chuàng)新社會管理。新形勢下，檢察機關的職能定位應當更加貼近人民群眾，充分利用檢察職能，對參與社會管理創(chuàng)新的路徑，進行更深層次的思考與構建。

一、檢察機關參與社會管理創(chuàng)新面臨的新情況、新挑戰(zhàn)

（一）社會管理的多元化：工作主線的缺失

2011年12月1日，最高人民檢察院下發(fā)了 《關于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，其中檢察機關參與加強和創(chuàng)新社會管理工作的內(nèi)容，幾乎涵蓋了檢察工作的方方面面，涉及檢察機關各個綜合科室和業(yè)務部門。然而，由于理論研究的不夠深入，在檢察機關內(nèi)部沒有形成社會管理創(chuàng)新的工作主線和工作體系，無法最大程度地發(fā)揮檢察機構參與的潛力。社會管理工作說到底是做人的工作，做群眾工作。縱觀最高檢的指導意見，群眾工作貫穿始終，因此，檢察機關應當通過搭建加強和創(chuàng)新社會管理的群眾平臺，以此為工作主線，以改革創(chuàng)新為動力，以執(zhí)法辦案為中心，以強化法律監(jiān)督為重點，形成社會管理創(chuàng)新的合力，最大限度地激發(fā)檢察機關加強和創(chuàng)新社會管理的活力，最大限度的為人民群眾提供方便快捷的司法服務。

（二）群眾需求的層次化：權益制度的桎梏

群眾主體的多元化導致群眾利益需求的層次化，不同群眾主體不同的特質(zhì)屬性，對檢察機關參與社會管理的能力和水平提出了更高的要求。人民群眾利益需求層次化的客觀事實，決定檢察機關一方面需要立足檢察職能，明確職責范圍內(nèi)社會管理權限的歸屬狀態(tài)，界定權力與權利行使的界限，另一方面應當完善與推行制度化建設，依靠規(guī)范化、常態(tài)化的制度支撐，使檢察機關法律監(jiān)督職責履行到位，使群眾合法權益保護落到實處。協(xié)調(diào)不同層次的利益關系，正確處理利益沖突和利益矛盾，切實維護社會的和諧與穩(wěn)定，全面彰顯司法的公平與公正，是檢察機關亟待解決的問題。

（三）利益訴求的現(xiàn)實化：程序價值的失衡

面對人身權利、民主權利、財產(chǎn)權益以及社會公共利益等現(xiàn)實的利益訴求，一方面，檢察監(jiān)督體系不完善，立案、偵查、審判和執(zhí)行監(jiān)督相互之間的銜接不足，缺乏事前的審查和事中的約束，對偵查機關立案、偵查和審判機關判決、執(zhí)行的具體情況知情渠道不暢，監(jiān)督程序可操作性不足，檢察監(jiān)督的效能被相對弱化，使社會大眾對國家司法機關的公正性產(chǎn)生懷疑。[1]另一方面，檢察機關為了圍繞黨和國家的工作大局，在檢察實踐中適當對法律監(jiān)督的內(nèi)涵和外延進行深化和拓展。對于這部分延伸性的檢察職能，有許多并沒有明確的法律程序可供執(zhí)行，它們或者是依照兩高、公安部、司法部的有關文件進行籠統(tǒng)規(guī)定，或者是檢察機關自身的摸索實踐，缺乏可操作性，難以形成系統(tǒng)的管理合力。

二、檢察機關參與加強和創(chuàng)新社會管理的理論破題

（一）法律目的與手段的統(tǒng)一：立足檢察群眾工作

“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實上的動機。”[2]司法活動是實現(xiàn)立法內(nèi)容的活動，其目的與立法目的相一致。[3]黨的十八大報告指出，要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障渠道。檢察機關作為黨領導下的國家法律監(jiān)督機關，即是人民司法機關，也是群眾工作機關，檢察機關參與社會管理創(chuàng)新的根本目的就是利用檢察職能，寓社會管理于服務群眾之中，提高社會管理的現(xiàn)代化水平。

手段是為實現(xiàn)目的所用的工具、方式或方法，其服務于目的并且因目的而存在，社會管理方式與方法創(chuàng)新就是完善社會管理手段。目的與手段在一定條件下可以相互轉化，檢察機關當前的任務是正視和破解法律目的和手段之間的差距，追求社會管理創(chuàng)新目的和手段的統(tǒng)一，把以人為本、執(zhí)法為民貫穿至檢察工作始終、落實到執(zhí)法辦案全過程，著力提高群眾工作能力，實現(xiàn)從工具理性到價值理性的跨越。

（二）法律職權與制度的構建：完善社會管理制度體系

檢察機關的職權是指為了實現(xiàn)檢察職能，國家法律賦予檢察機關的各項權能。法律職權與群眾利益相關，與法律相連，是檢察機關開展社會管理創(chuàng)新工作的法律依據(jù)。檢察機關在履行社會管理職能過程中要立足于檢察職權，堅決監(jiān)督糾正群眾反映強烈的執(zhí)法不嚴、司法不公問題，切實解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。[4]

制度是法律職權得以實現(xiàn)的載體，職權的實現(xiàn)離不開制度的構建。檢察機關要圍繞黨和國家的工作大局，立足檢察職權，適當拓展檢察職能，把法律監(jiān)督的觸角延伸到社會矛盾發(fā)生的源頭，根據(jù)不同的社會需要，選擇不同的制度設置、糾正機制和制裁手段。

（三）法律程序與價值的追求：實現(xiàn)法律監(jiān)督程序正義

“法是利益的規(guī)律，和法是正義的規(guī)律，不相抵觸。利益是法所規(guī)律的目的，而正義則是法所規(guī)律的最高標準?！盵5]程序是實現(xiàn)實體正義的工具和手段，程序本身具有目的性，具備獨立于程序結果的內(nèi)在價值。[6]正義的程序能夠維護程序參與者的人格尊嚴，有利于爭取社會公眾對程序的認同，樹立司法機構的權威。

檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在社會管理創(chuàng)新的要求下，其程序正義體現(xiàn)在立案程序的目的性、偵查程序的必要性、審判程序的透明性、刑罰執(zhí)行程序的相稱性、公益訴訟的主動性等五個層面，體現(xiàn)了法律監(jiān)督程序內(nèi)在價值的獨立性。[7]

三、新形勢下檢察機關參與社會管理創(chuàng)新的路徑構建

（一）以群眾工作平臺為載體，創(chuàng)新群眾工作方法：進一步創(chuàng)新服務群眾機制

檢察機關要把群眾工作融入到檢察工作之中，貫徹于執(zhí)法辦案全過程，圍繞最大程度聯(lián)系群眾、服務群眾、方便群眾的根本目的，不斷探索群眾工作的新方法、新途徑，使檢察職能的定位更加貼近人民群眾，進一步創(chuàng)新和完善服務群眾的長效機制。

一是搭建群眾工作平臺，最大限度的方便群眾訴求。通過整合檢察群眾工作資源，將零散分布在各部門、與群眾司法訴求息息相關的各項檢察職能，打包整合到一起，設立群眾訴求服務中心。打造以群眾訴求服務中心為依托，以派駐檢察室為觸角，以街鎮(zhèn)群眾工作室為輔助的“三位一體”的群眾工作平臺，全面開展“群眾訴求服務、監(jiān)外執(zhí)行犯罪社區(qū)矯正、職務犯罪懲防、社會矛盾化解、陽光檢務、普法教育”等檢察群眾工作，使檢察群眾工作真正“接地氣”，實現(xiàn)“一站式受理、一條龍服務、一攬子解決”的群眾工作新模式。

二是創(chuàng)新群眾工作方法，以信息化手段拓寬服務群眾渠道。依托“三位一體”群眾工作平臺，整合民生檢察服務熱線和互聯(lián)網(wǎng)、檢察專網(wǎng)、政府網(wǎng)，構建信息暢通、快捷高效的“一線三網(wǎng)”信息平臺，針對控告申訴、法律咨詢、刑事和解、被害人救助等群眾訴求，可以通過信息平臺，快速、便捷的直接與檢察長、檢察科室或有關部門取得聯(lián)系，最大限度的暢通群眾訴求渠道。

三是完善群眾工作制度，進一步創(chuàng)新服務群眾的長效機制。建立健全群眾訴求服務中心、派駐檢察室、街鎮(zhèn)群眾工作室工作制度，同時制定與檢察機關各業(yè)務部門工作銜接制度、與黨委政府工作對接制度、與基層政法單位協(xié)作聯(lián)動制度。完善涉檢信訪工作機制和民意收集轉化機制，依托群眾工作平臺，多元化、常態(tài)化收集社情民意，建立涉檢信訪排查清理常態(tài)化機制，提高應對各種風險能力。

（二）堅持以執(zhí)法辦案為中心，完善社會管理制度：進一步貫徹寬嚴相濟刑事司法政策

檢察機關應當牢固樹立平和、理性、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念，把執(zhí)法辦案作為加強和創(chuàng)新社會管理最直接、最有效的手段。通過履行檢察職能，促進社會管理創(chuàng)新制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，在社會管理工作實踐中貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策。

一是充分發(fā)揮審查逮捕、審查起訴等職能，為經(jīng)濟社會的健康發(fā)展保駕護航。堅持以執(zhí)法辦案為中心，嚴厲打擊黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、多發(fā)性侵財犯罪、涉眾型經(jīng)濟犯罪等各類嚴重刑事犯罪，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。重點打擊造成重大環(huán)境污染以及嚴重破壞生態(tài)資源的犯罪，按照從嚴、從重、從快的原則，嚴厲懲處“地溝油”等制售有毒有害食品藥品犯罪。堅決打擊危害民生民利的各類刑事犯罪，強化對社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、征地拆遷、安全生產(chǎn)和惠農(nóng)資金等政策措施落實和資金分配使用的法律監(jiān)督，確保民生措施真正惠及群眾。

二是嚴格規(guī)制社會管理權力的有序運行，依法查辦和預防職務犯罪。在推進社會管理創(chuàng)新過程中，檢察機關要突出查辦職務犯罪的重點，加大對社會管理領域職務犯罪的查處力度，通過依法查處國家公職人員在社會管理活動中的貪污、受賄、瀆職侵權等犯罪行為，凈化社會管理環(huán)境，提高社會管理水平。同時，堅持“懲防并舉，預防為先”的方針，針對新形勢下職務犯罪出現(xiàn)的新情況、新問題，積極采取有效應對措施，強化預防職務犯罪工作機制。

三是立足檢察職能，完善刑事和解、被害人救助、社區(qū)矯正、未成年人刑事檢察等制度規(guī)范。重視“檢調(diào)對接”機制建設，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，形成輕微刑事案件和解、民行案件息訴和解、涉檢信訪案件息訴和解的大調(diào)解格局。建立被害人救助制度，拓展救助的法援機制，設立與民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、工會等部門的聯(lián)動救助制度，體現(xiàn)人文關懷。面對監(jiān)外執(zhí)行罪犯等特殊群體，創(chuàng)新管理機制，推動社區(qū)矯正法律監(jiān)督聯(lián)動機制的構建。積極探索未成年人刑事檢察工作，推動合適成年人在場、附條件不起訴、犯罪記錄封存等制度構建。

（三）立足法律程序價值，強化法律監(jiān)督職能：進一步創(chuàng)新法律監(jiān)督的程序正義

立足于法律監(jiān)督職能，通過對立案程序目的性、偵查程序必要性、審判程序透明性以及刑罰執(zhí)行程序相稱性的價值追求，實現(xiàn)程序價值的正當性要求。從不同的角度化解社會矛盾、修復社會關系，進一步創(chuàng)新法律監(jiān)督的程序正義，促進社會的和諧與穩(wěn)定。

一是在立案監(jiān)督方面，完善立案、撤案程序，加強對偵查機關不應當立案而立案的監(jiān)督，同時，對于應當立案的案件而不查、怠于履行偵查職責、違法撤案等問題，應當完善監(jiān)督的手段；在偵查監(jiān)督方面，堅決糾正刑訊逼供、體罰虐待、暴力取證、超期羈押、以壓代偵等情況，杜絕違法扣押、凍結及處理款物等侵犯單位和群眾個人合法財產(chǎn)權利現(xiàn)象的發(fā)生；在審判監(jiān)督方面，加強對程序的違法性和判決裁定的合法性監(jiān)督，尤其是加大對房屋拆遷、土地征收、企業(yè)改制、勞動和社會保障等民行案件的監(jiān)督力度；在刑罰執(zhí)行監(jiān)督方面，加強對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，建立并完善對減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更提請和裁決的同步監(jiān)督程序，細化監(jiān)督內(nèi)容和范圍。

二是加快公益訴訟、刑事和解、被害人救助等延伸性職能的立法工作。積極探索公益訴訟監(jiān)督，明確訴訟主體和訴訟程序，落實責任追究機制，依法嚴懲國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞以及食品藥品安全等侵害國家、社會公共利益的行為。加快刑事和解的立法工作，增設非監(jiān)禁刑，加強非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行和監(jiān)督，通過設立刑事和解擔?；鸬戎贫?，擴大檢察機關對刑事和解制度的檢察監(jiān)督權。完善和健全刑事被害人救助機制，將救助資金納入財政統(tǒng)籌安排，簡化救助程序，豐富救助方式，在刑事訴訟的各個訴訟環(huán)節(jié)補充特別規(guī)定，建立被害人保護的保障體系，完善刑事附帶民事訴訟的財產(chǎn)保全制度。

三是通過檢察建議對訴訟活動和社會管理活動進行法律監(jiān)督。規(guī)范檢察建議的運行機制，完善檢察建議制發(fā)程序，建立檢察建議流程控制機制，確保檢察建議科學高效運行。正確適用再審類檢察建議、程序監(jiān)督類檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議、督促改進工作類檢察建議，加強對刑事、民事以及行政案件的監(jiān)督力度。創(chuàng)新對社會管理活動的監(jiān)督，將檢察建議作為一種對社會管理領域的監(jiān)督手段來表達監(jiān)督意見，在執(zhí)法辦案中及時查找發(fā)案單位和社會管理部門存在的問題、漏洞，深入梳查問題背后的制度和機制缺陷，及時向有關部門提出檢察建議，從而推進和創(chuàng)新社會管理。

[1]王利明.司法改革研究[M].北京:法律出版社,2000：496.

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[3]張明凱.刑法學[M].北京:法律出版社,2011:26.

[4]胡澤君.新形勢下切實加強和改進檢察機關群眾工作[J].國家檢察官學院學報,2011,(02).

[5](日)美濃部達吉.法之本質(zhì)[M].林紀東譯.臺北:商務印書館,1993:43.

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