吳麗峰

（聊城市東昌府區(qū)委黨校，山東 聊城 252000）

從黨建社會到社區(qū)化
——我國農(nóng)村社會管理體制的變遷

吳麗峰

（聊城市東昌府區(qū)委黨校，山東 聊城 252000）

我國農(nóng)村社會管理體制經(jīng)歷了新中國建立到人民公社前、人民公社時期、“鄉(xiāng)政村治”二元結(jié)構(gòu)、后農(nóng)業(yè)稅時代四個階段，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)勢在必行。提高我國農(nóng)村社會管理水平：一是要兼顧經(jīng)濟增長與社會公平，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；二是促使農(nóng)村社會管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和參與管理的能力和積極性。

農(nóng)村社會管理；新型農(nóng)村社區(qū)；農(nóng)村基層組織建設(shè)

一、我國農(nóng)村社會管理體制的變遷

任何事情都不是一蹴而就的，在建設(shè)社會主義的過程中，我國農(nóng)村社會管理工作也經(jīng)歷了一個不斷摸索過程，由于受主觀和客觀因素的影響，建國以后很長一段時間，社會管理沒有被作為社會主義建設(shè)的組成部分單獨提出，而是由政治和經(jīng)濟管理的形式表現(xiàn)出來，社會管理體制同樣只是依附于政治和經(jīng)濟管理體制。

（一）新中國建立到人民公社前：國家權(quán)力逐漸滲入并代替社會

新中國成立以后，我國建立了農(nóng)村基層組織“鄉(xiāng)蘇維埃”，實行“議行合一制”農(nóng)村管理模式。但隨著高級合作社及人民公社的建立，農(nóng)民互助合作組織的政治化傾向增強，農(nóng)會的民間社會屬性逐漸消失，農(nóng)村非正式組織呈現(xiàn)萎縮趨勢。在“黨建社會”的邏輯下，黨的意識形態(tài)理念逐漸滲透到鄉(xiāng)村社會的各個角落。1954年，鄉(xiāng)政府各個工作委員會的設(shè)立，意味著政權(quán)組織取代了社會的非政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的官民兩重性徹底消失，國家力量的延伸，奠定了農(nóng)村管理體制中長期存在的“高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政”的管理體制。

（二）人民公社時期：政社合一與國家權(quán)力膨脹

1958年，農(nóng)村掀起了人民公社化運動，人民公社體制逐漸在全國建立，人民公社既是農(nóng)村基層政權(quán)機關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟、文化、生活單位，廣大農(nóng)民幾乎完全依附于行政體系，鄉(xiāng)以上的行政管理成為科層體制的組成部分，鄉(xiāng)以下的鄉(xiāng)村管理由各級黨組織和生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊這類準行政化的組織控制，農(nóng)民依附于集體經(jīng)濟和各級正式組織，失去了表達自己訴求的話語的權(quán)力。這種政社合一的社會管理體制，一方面借助于嚴密的組織，使國家具有了極強的社會動員能力，可以動員農(nóng)村所有的人力、物力資源，以達到經(jīng)濟發(fā)展目標；另一方面，使社會呈現(xiàn)政治化和行政化趨向，正式組織的功能無所不包，非正式制度不得不退出歷史舞臺。僅存的少數(shù)社會團體和群眾組織“都是黨政機關(guān)的附屬部門，與黨政機關(guān)融為一體，被納入了正式的科層制結(jié)構(gòu)和管理中，沒有獨立性可言?！盵1]

（三）改革開放三十年：“鄉(xiāng)政村治”二元結(jié)構(gòu)的形成

隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民逐步獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、自主擇業(yè)權(quán)。1987年，第六屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行），使億萬農(nóng)民獲得了參與村級公共事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的權(quán)力，但是，村民自治制度還不具有徹底的自治性質(zhì)，許多村委會都存在過度行政化問題，自治權(quán)利不斷被弱化、虛化、甚至異化。與此同時，直接管理農(nóng)村事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”處于嚴重不對等狀態(tài)，特別是1994年實施分稅制后，更是陷入了“有政無財、人多無事做”的尷尬局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財力向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品服務(wù)，農(nóng)村出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素，群體事件增多。

十六大以來，“三農(nóng)”問題一直是黨和政府各項工作的重中之重，中央政府實施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)、推動解決“三農(nóng)”問題的方針政策。這些政策措施，有力的推動了農(nóng)業(yè)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，調(diào)動了農(nóng)民參與村務(wù)管理的積極性。2004年底，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》（中辦發(fā)〔2004〕17號），全國村自治組織普遍建立了黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門共同參與、民政部門組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，初步形成了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制。農(nóng)村社會組織也有了較快發(fā)展，對農(nóng)村社會管理起到了一定的積極作用。

但是，村民自治也面臨著許多發(fā)展困境。例如，村委會選舉難以真正民主；隨著農(nóng)村集體財產(chǎn)的逐步減少，村委會財政問題愈加困難；鄉(xiāng)村關(guān)系問題仍沒理順，村委會還有行政化傾向。

（四）后農(nóng)業(yè)稅時代：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步興起

2006年，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村基層組織由于缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)而無力進行自我服務(wù)，村民自治的能力逐漸減弱，因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制勢在必行。同時，為了加強農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)亟待改善，而傳統(tǒng)的村莊人口分散，許多地區(qū)出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，以村莊為單位加強公共設(shè)施和公共服務(wù)會造成嚴重的資源浪費，也不利于城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，黨的十六屆六中全會提出“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的重點，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點工作在全國展開。

自2010年開始，我國絕大多數(shù)地區(qū)都開始建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了很大進展，獲得了豐富經(jīng)驗。它改變了以往農(nóng)村社會管理中政府部門唱主角，農(nóng)民坐視旁觀的傳統(tǒng)局面，激發(fā)了農(nóng)民建設(shè)美好家園的積極性。通過整合農(nóng)村建設(shè)的各方面力量，使其合理有序的參與農(nóng)村社會管理，有利于形成農(nóng)村社會管理和建設(shè)的合力。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還為國家公共服務(wù)的實施和城鄉(xiāng)互動發(fā)展，以及志愿者和各種社會組織參與農(nóng)村社會管理提供了良好平臺。

但是，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在實踐中還存在很多問題，一是有些基層干部對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認識不到位，或者是沒有意識到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性，在工作中不能夠積極協(xié)調(diào)、配合相關(guān)工作，以至于使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作不能夠形成較強的合力。在農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中思想不夠解放，主動性、創(chuàng)造性意識不強，有畏難情緒，對于國家的各種政策傾斜和扶植，不能及時啟動響應(yīng)，錯失許多推進良機。二是資金籌措困難。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要龐大的資金，政府財政政策捆綁、項目整合的扶持資金非常有限，土地置換資金到位滯后，企業(yè)參與、社會組織投入、個人贊助等社會力量參與嚴重不足，渠道多樣化、主體多元化的投融資機制尚未形成。加之金融部門信貸支持存在手續(xù)繁雜、門檻過高，吸納閑散資金力度不夠，因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的后勁不足。三是農(nóng)民作為社區(qū)建設(shè)的主體沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。我國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在政府自上而下的主導(dǎo)和推動下發(fā)展起來的，村民自下而上的參與機制并沒有建立，村民缺乏表達自身利益和意見的有效平臺和機制。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，由于農(nóng)村社區(qū)干部素質(zhì)不高，工作的主動性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性不夠，再加上社區(qū)志愿者少、層次低，使得農(nóng)村社區(qū)人才缺乏，嚴重制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。同時，由于農(nóng)村居民的素質(zhì)普遍較低，農(nóng)村的主要勞動力大量外出務(wù)工經(jīng)商，留守的老弱病殘又大多安于現(xiàn)狀，農(nóng)民在心理認同、生活方式、從業(yè)意愿等方面并沒有真正融入新的社區(qū)。

二、如何提高我國農(nóng)村社會管理水平

（一）兼顧經(jīng)濟增長與社會公平，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

馬克思主義理論認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)，就有什么樣的政治體制、社會體制、文化體制等。新中國是一個經(jīng)歷了上千年階級不平等之后建立的社會主義國家，長期以來，人們渴望公平正義，特別是農(nóng)民，經(jīng)受了長期壓迫，他們希望建立一個沒有壓迫和不平等的公正國家。因此，建國以后，為了實現(xiàn)社會公正，我國建立了計劃經(jīng)濟體制，在這種體制下，國家通過計劃和統(tǒng)一分配來實現(xiàn)社會的公平。但是，在半封建半殖民地基礎(chǔ)上建立起來的社會主義國家，經(jīng)濟落后，社會財富缺乏，“一大二公”人民公社和“一窮二白”的經(jīng)濟發(fā)展狀況，使社會發(fā)展動力不足，經(jīng)濟增長緩慢。自1978年實行改革開放以來，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟有所改變，農(nóng)民通過實行包產(chǎn)到戶和包干到戶等形式成為獨立的經(jīng)濟利益主體，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高。但是，這一時段，我們過于重視經(jīng)濟的增長和發(fā)展，忽略了社會的公平及發(fā)展，在二元化社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)戶籍分離的基礎(chǔ)上進行的經(jīng)濟體制改革，導(dǎo)致某種程度上的社會不公，農(nóng)村的發(fā)展遠遠落后于城市，農(nóng)民沒有同等的享受到社會發(fā)展成果，農(nóng)村社會發(fā)展落后。

在人類歷史發(fā)展的任何階段，經(jīng)濟發(fā)展和社會公平都是人類追求的目標。我國建國以來的經(jīng)濟社會發(fā)展歷程表明，在社會經(jīng)濟積累不足，社會財富貧乏的情況下，追求社會公平只能導(dǎo)致共同的貧窮，社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展都無法實現(xiàn)；同樣，只追求經(jīng)濟增長忽視社會建設(shè)，或者對社會建設(shè)重視不夠，將導(dǎo)致社會發(fā)展緩慢，社會公平失衡，最終經(jīng)濟增長和社會發(fā)展也都不能實現(xiàn)。經(jīng)濟增長和社會公平并不矛盾，他們是辯證的統(tǒng)一，共同構(gòu)成了社會經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標和根本的評價標準。首先，經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟增長是社會發(fā)展和社會公平的基礎(chǔ)和前提。其次，社會發(fā)展、社會公平能夠促進經(jīng)濟效率的提高和經(jīng)濟發(fā)展。只有在社會發(fā)展良好、社會公平得以實現(xiàn)和社會良性運行的條件下，才能使大多數(shù)人具有較強的消費能力，才有可能為經(jīng)濟發(fā)展營造一個和諧安定的社會環(huán)境。只有實現(xiàn)社會公平，才能形成既反對平均主義，又有合理收入差距的局面，激發(fā)勞動熱情，充分調(diào)動人們各方面的積極性，從而為提高效率提供充足的內(nèi)在動力，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，改變傳統(tǒng)的社會管理方式，進行社會管理體制改革與創(chuàng)新，使社會朝著更公平方向發(fā)展，是我國經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必要方式和手段。

（二）農(nóng)村社會管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變

建國以來，特別是在計劃經(jīng)濟時代，我國利益主體單一，社會結(jié)構(gòu)簡單。特別是在農(nóng)村，公社成為農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、社會管理組織，國家通過控制農(nóng)民公社就能夠?qū)r(nóng)村社會實行管理。這種管理方式主要依靠自上而下的行政層級壓力體制，采用行政干預(yù)和經(jīng)濟處罰等強制手段，忽視了社會參與公共事務(wù)管理的作用和社會的監(jiān)督制約作用?！皣摇癖姟钡亩由鐣Y(jié)構(gòu)，國家直接面對民眾，社會秩序完全依賴于國家控制的力度，國家可以將各種信息直接傳達到民眾手中，但是，人民特別是單個農(nóng)民沒有有效的渠道把自身的利益和愿望傳遞給國家，農(nóng)民失去了利益表達和訴求的渠道。改革開放以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟成分、社會組織形式、利益分配方式、就業(yè)方式等發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出經(jīng)濟成份和經(jīng)濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業(yè)崗位和就業(yè)形式多樣化的趨勢。但是，由于社會發(fā)展落后，傳統(tǒng)的單一行政管理體制沒有徹底改變，加上政治分層和戶籍制度，不恰當?shù)男姓深A(yù)手段導(dǎo)致主觀主義、個人專斷、濫用職權(quán)等，激發(fā)了農(nóng)村社會矛盾，以至于到上世紀九十年代，農(nóng)村群體性事件增多。

馬克思主義認為，國家是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著社會的不斷成長和成熟，社會逐步獲得獨立的自主性，而國家要在權(quán)利、能力、權(quán)威方面進行自我限制，因而，國家和社會的關(guān)系逐步走向平行、平衡狀態(tài)。最終，到共產(chǎn)主義社會實現(xiàn)國家向社會的回歸。在我國，隨著改革的逐步展開，農(nóng)民政治素質(zhì)、管理素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)等逐步提高，他們要求在管理社會事務(wù)的過程中行使參與、管理、決策和監(jiān)督權(quán)力，期盼參與社會管理，爭取自身的合法利益。同時，在政府體制改革的過程中，對于那些政府管不了和管不好的事情，需要有更加有效的、和農(nóng)民更接近、更了解農(nóng)民的農(nóng)村社會組織來承接，農(nóng)村社會的多元化管理已經(jīng)成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢。因此，在農(nóng)村社會管理建設(shè)過程中，必須培育良好的社會環(huán)境，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和參與管理的能力和積極性，扶持社會組織的健康良性發(fā)展，政府要逐步從自己管不了、管不好、不該管的領(lǐng)域中逐步撤出，讓農(nóng)民、社會組織、志愿者等社會和個人更好的參與到社會管理之中。

[1]吳東民，董西明.非營利組織管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003．

（責任編輯：趙揚）

D422.6

A

1008—6153（2013）03—0102—03

2013-03-25

吳麗峰（1972-），女，山東陽谷人，法學(xué)碩士，聊城市東昌府區(qū)委黨校講師。