劉忠

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

論我國農(nóng)村集體土地所有權制度的建議完善

劉忠

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

專欄主持人語：2013年11月4日至6日李克強總理在黑龍江考察時指出：農(nóng)村改革又到了新的階段，要積極探索股份合作等多種方式的適度規(guī)模經(jīng)營，配套推進土地管理制度改革。十八屆三中全會期間，各類媒體更是多角度深刻的表達了對農(nóng)村土地改革的期盼與關注。更有經(jīng)濟學人認為：土地與國企改革將決定三中全會成敗。可以毫不夸張地說，土地制度的改革決定著整個改革的成敗，這不僅因為逾13億中國人中近一半仍在農(nóng)村，更是因為農(nóng)村改革遲滯與地方政府財政危機互為牽連。地方黨政官員依賴“土地財政”太久。因此，對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的發(fā)展、沿革、缺陷和改革進行深刻的研究，就顯得如此的重要。

審視中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的發(fā)展和沿革，土地產(chǎn)權制度對國民經(jīng)濟有著深遠的影響。分析現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度存在的制度缺陷，可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的核心問題在于要“還權于民”，對農(nóng)村土地制度改革，要順應中國的歷史和社會背景，完善集體建設用地流轉制度。

農(nóng)村集體建設用地；產(chǎn)權；主體；流轉；重構

回顧新中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，無不與農(nóng)村基本經(jīng)濟制度即農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變化息息相關。一項制度的變遷是始終跟隨一定的制度環(huán)境發(fā)展的，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度在不同階段有不同的形貌。正因如此，我們更需完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權制度，因為土地產(chǎn)權問題關系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局。深化農(nóng)村土地改革十分關鍵，基于這一出發(fā)點結合我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變遷路徑，分析其存在的缺陷，提出一些建議和思路。

一、我國農(nóng)村土地政策的發(fā)展變化和背景

（一） 新中國成立后，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷的三次重大演變

1.20世紀50年代初的農(nóng)民土地所有制[1]。新中國成立后1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，以法律形式確認了農(nóng)民的土地所有制政策，這次土地改革有著根本性的變革，結束了封建土地所有制，真正實現(xiàn)了耕者有其田，初步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)中勞動者與生產(chǎn)資料的直接結合。農(nóng)民擁有土地所有權和經(jīng)營權，并且土地產(chǎn)權可以進行自由流通和買賣，很大程度上解放了生產(chǎn)力。1953年的糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都得到大幅度提高。由此可見，新的土地制度促進了農(nóng)村生產(chǎn)并且土地的保障功能也有所體現(xiàn)。

2.1953～1978年的農(nóng)村土地集體所有制。這期間的改革農(nóng)村普遍實現(xiàn)了人民公社化，國家以高度統(tǒng)一集中的計劃管理控制土地的生產(chǎn)經(jīng)營活動，規(guī)定土地上的任何權利都不能轉移。1958年全國推行“政社合一”的人民公社制，所有土地都歸為公有，結束了農(nóng)民土地私有制，所有權和經(jīng)營權廷議歸于合作社[2]。1959年開始，開始實行“三級所有，隊為基礎”的政策，確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊為基本所有單位的制度，并恢復了社員的自留地制度，1963年中央又規(guī)定社員宅基地都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣，歸個戶長期使用，但宅基地的所有權仍歸生產(chǎn)隊所有，這樣，農(nóng)村土地集體所有制的財產(chǎn)結構基本構成。

3.1979年以來的家庭承包責任制。土地制度發(fā)展成以家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制[3]。這個制度的實施，使土地的所有權和經(jīng)營權分別歸屬集體和農(nóng)民兩個不同的主體，農(nóng)民成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位，使土地收益和農(nóng)民息息相關，農(nóng)民對自己勞動力的支配更大程度的激發(fā)了生產(chǎn)積極性。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的中國農(nóng)村改革讓我國人民最基本的溫飽問題得到解決。

（二）我國農(nóng)村土地政策歷史演變中呈現(xiàn)的特征

1.歷史發(fā)展規(guī)律的漸進性

歷史總是螺旋式上升發(fā)展的，任何一種制度都不能止步不前，長期靜態(tài)。我國的土地制度在過去的半個世紀中由于歷史背景的使然，幾經(jīng)變遷?？v觀它的曲折性和復雜性，這一規(guī)律都是和經(jīng)濟的發(fā)展緊密相關的。新中國成立后的土地制度改革是基于國家的解放、立足政治的獨立和順應經(jīng)濟的發(fā)展所水到渠成的。我國是農(nóng)業(yè)大國，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟體制也從計劃經(jīng)濟轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，那么附屬于土地上的各種生產(chǎn)要素就必須按照價值規(guī)律剝離出來以使農(nóng)村經(jīng)濟得以發(fā)展。擴大農(nóng)民對土地的權力，完善土地流轉制度和提高土地市場化效率身為農(nóng)村土地政策發(fā)展的必然趨勢。

2.土地制度的期待可能性

農(nóng)村是最早進行市場取向改革的領域。我國的市場機制本該是農(nóng)民生產(chǎn)活動中資源配置的調(diào)節(jié)手段，但由于土地面積一定，勞動力的不斷成倍翻番，人地矛盾急劇惡化，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國已經(jīng)有三分之一的省人均土地面積小于1畝，三分之一的縣人均土地面積小于0.8畝；而這個數(shù)字已經(jīng)低于聯(lián)合國確定的土地對人口的最低生存保障線。這些都足以表明隨著農(nóng)業(yè)人口的增加，土地作為農(nóng)民最重要的收入來源已經(jīng)壓力越來越大。難以維持現(xiàn)狀更難以符合農(nóng)民的期待可能性。農(nóng)村經(jīng)濟上不去，整個國家的GDP無疑是受影響的。這也是為什么農(nóng)村土地問題越來越尖銳，它關系到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，關系到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高，關系到和諧新農(nóng)村的建設和社會主義和諧社會總體目標的實行。筆者認為，現(xiàn)行的土地所有權制度已經(jīng)在逐步喪失期待可能性。

3.土地制度的產(chǎn)權殘缺性

上述種種的歷史發(fā)展我們可以得出，我們經(jīng)歷的三次土地制度改革都不同程度的推動了的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。歷史數(shù)據(jù)記載顯示：土地改革成效突出的時期，棉花和糧食產(chǎn)量均飛速超越歷史最高水平；農(nóng)業(yè)基礎設施得到發(fā)展和完善；人民公社時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了短時期的回落但后來又糾正過來恢復發(fā)展。但是新中國歷次土地制度變遷中不可避免的衍生了兩個產(chǎn)權問題：（1）政府權力介入：征占農(nóng)地為工商業(yè)用地。即農(nóng)轉非政策。（2）國家撇開市場手段以行政手段推行土地制度導致的成本問題。這兩個產(chǎn)權殘缺體現(xiàn)在各級政府以國家權力為名侵犯農(nóng)民利益。

（三）我國土地制度對國民經(jīng)濟的影響

1.現(xiàn)有土地制度下農(nóng)民的利益問題

土地作為一種稀缺資源，一種生產(chǎn)要素，必須流動經(jīng)營，農(nóng)民作為人力資源已經(jīng)在市場經(jīng)濟的大潮下流動，對于農(nóng)民現(xiàn)行的土地承包政策存在的問題，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，從農(nóng)民收入來看，土地所有權制度的完善呼聲是非常強烈的。由于農(nóng)產(chǎn)品收益較低，農(nóng)民增加收入的重要來源之一就是外出務工?，F(xiàn)行的土地所有權制度看似穩(wěn)定，卻有著致命缺陷。由于土地的所有權和使用權分離，隨著生活水平的提高、農(nóng)民的支出高于收入增長。他們的權利備受限制，從土地上無法獲取利益，而客觀上人多地少的現(xiàn)實制約了農(nóng)民對土地的投入，很多外出打工的農(nóng)民因為土地無法轉包、出租、流轉經(jīng)營，外出務工和務農(nóng)不能兼得，所以土地以能提供基本口糧為滿足，并且不再向土地做長期投資。耕田淪為“副業(yè)”，這使得自然生產(chǎn)力長期放空，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受阻，那么造成農(nóng)民團體利益受損的最大隱性主導是土地產(chǎn)權制度嗎？答案昭然若揭。農(nóng)民人數(shù)眾多，且分散，缺乏組織性，作為弱勢群體在僧多粥少的層面中已經(jīng)是吃虧的局勢。國家發(fā)展經(jīng)濟需要土地，農(nóng)民提供土地，但得不到應有的等價補貼；作為社會下層提供廉價勞動力還屢屢無法保障自身的權益。在福利制度不健全的社會中，土地是最后的保障制度，但農(nóng)民的利益一損再損。農(nóng)民經(jīng)濟陷入舉步維艱的境地。

2.經(jīng)濟視野下的土地制度問題

我國是個人口大國，人均耕地面積不足1.2畝，不及世界水平的一半，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地所有權形態(tài)從最開始的農(nóng)民個體所有，到勞動群眾集體所有，發(fā)展到村農(nóng)民集體所有，到（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，土地制度一路來都對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定起著重要作用。然而我國土地承包政策的現(xiàn)狀使農(nóng)民進入一個窘迫境地?，F(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民進入設區(qū)的城市工作和生活，其承包的土地必須交回集體，不再享有土地所有權，這樣的制度下農(nóng)民不得不往返城市和農(nóng)村，在城市務工在農(nóng)村居住。這樣的制度使得農(nóng)村剩余的勞動力不能很好地流動到城市，所以國民經(jīng)濟的結構性缺陷也因此而來，最后導致的是國家和經(jīng)濟總量之間難以平衡。既影響了我國農(nóng)民的收入擴大了城鄉(xiāng)收入差距，限制了土地的市場流通和土地資源的合理配置，又影響了農(nóng)村金融的發(fā)展，根據(jù)經(jīng)濟學原理，流動性差的資產(chǎn)很難金融化，我國土地市場的流轉深受土地制度的束縛，使得土地的交易成本和土地的交易價格很高，土地是農(nóng)民最主要的資產(chǎn)，然而農(nóng)民卻完全不能利用這筆財富，使得農(nóng)村資金和勞動力大量的外流，進一步限制了農(nóng)村經(jīng)濟的增長和農(nóng)民收入的提高。而農(nóng)村經(jīng)濟對我國的GDP是有著舉足輕重的影響的。

縱觀種種現(xiàn)象，無疑突出了改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權制度的必要性和緊迫性。隨著城市化進程的加速以及科技的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的實際差距逐年擴大，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展方向應當具備一定規(guī)模水平，擁有先進技術裝備和科學的管理。然而我國現(xiàn)有的國情并不符合這個大前提。土地制度作為生產(chǎn)關系的重要內(nèi)容在一定程度上與專業(yè)化、現(xiàn)代化、集約化的發(fā)展生產(chǎn)力要求還難以吻合。暴露出來的土地制度問題和土地制度的弱點需要我們對土地制度進行一場突破性的改革

二、當前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在的主要缺陷及其分析

（一） 農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體與性質(zhì)模糊、產(chǎn)權界定不明晰

1.土地所有者主體的缺位[4]，性質(zhì)的模糊

土地制度是農(nóng)村的基礎制度，這一制度本身就是一條紅線，就是要最堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線。否則吃飯問題就可能衍變成危機問題。明確土地產(chǎn)權，尤其是給予農(nóng)民長期不變的土地承包經(jīng)營權，能夠調(diào)動農(nóng)民對土地投入的熱情，讓農(nóng)民有效分享土地市場化的收益。現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度下，農(nóng)民并沒有真正意義上的土地財產(chǎn)權利。行為主體和土地財產(chǎn)關系的界定不確定導致我國農(nóng)村的土地存在產(chǎn)權主體不明確歸屬不清晰等混亂情況，陷入一種“人人所有，人人沒有，誰都應負責，誰都不負責”的境地[5]。

2.法律法規(guī)的交叉錯位

我國土地管理法雖明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體，但是對于集體這個概念還相當模糊。缺乏對土地的控制也沒有形成主人翁感。《土地管理法》和《國民法通則》的規(guī)定導致農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體交叉錯位，理論上來說農(nóng)村集體享有土地的處置權，實際上實踐中國家屢屢通過行政力量，通過集體經(jīng)濟組織取得土地的使用權。農(nóng)民因此喪失了自主選擇土地用途的權利，農(nóng)村土地不能給農(nóng)民帶來更好的收益，三農(nóng)問題日益顯著，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地產(chǎn)權并不是完全的賦予給了農(nóng)民，農(nóng)民從中獲取的利益十分薄弱。實踐中某些鄉(xiāng)干部、村干部個人也屢屢以集體名義行使支配權來謀取私利。

3.管理制度在立法和操作上諸多弊端造成的影響

現(xiàn)行的土地管理制度是五級（國務院、國土資源部、省土地廳、市土地局、縣土地局）。然而土地規(guī)劃、土地審批、土地出讓金的收取等權力全部集中在地方政府手里。使得土地權力逐漸衍變成利益和稅收的象征；地方政府為了追求政績追求利益，圍繞土地這一核心形成了復雜的利益集團。拒資料顯示國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實行招標拍賣掛牌，但2003年實行招標拍賣掛牌的比例只有35%，相反，2003年全國查處的土地違法案件有 16.8萬，同比 2002年增加約50%。目前的土地經(jīng)營承包權屬于債權性質(zhì)而非真正意義上的物權，所以土地管理制度淪陷為維護和實現(xiàn)上級政府謀求利益的手段。土地的處置權實質(zhì)上在干部們的手中[6]，一系列有預謀性的侵權行為讓農(nóng)民難以靠走法律途徑來維權。導致現(xiàn)行的集體土地所有制不能從根本上確保國家和社會公眾的利益。因為村在行政體系中處于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機構，村民委員會系自治組織，并不具備產(chǎn)權主體的法人資格，農(nóng)民作為土地所有者權益的個體沒法獲得量化。所以集體土地所有權的最終歸屬得不到制度的保護。事實上國家對這一部分也是難以調(diào)控的。

（二）所有權內(nèi)容不完整，保護力度不夠

1.占有、使用、收益、處分是所有權的四項權能，然而事實上擁有土地處分權的恰恰是國家而非農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織，集體所有的土地只能經(jīng)過國家征用的程序才能出讓、轉讓，更甚者這種出讓、轉讓所得的大部分收益也不在他們手中。對土地的處分權被局限在一定范圍內(nèi)的土地調(diào)整。農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與集體密切相關的建設，集體土地所有權人不能按照自己的意志使用和利用土地。國家征占土地補償?shù)膬r款是低于土地的市場交易價格的。本來就不公平的收益權進一步被嚴重侵害，所有權人不能充分享有土地的流轉收益，這實際上就是制度上的缺陷所造成的。

2.就我國的征地制度來說，農(nóng)民是最大的受害者，由于土地資源的稀缺性導致國家征地在所難免，但是，對農(nóng)民來說土地不僅是基本生產(chǎn)資料和生活來源更是在農(nóng)村社會保障體系不健全的國情下對農(nóng)民的一種社會保障！征地使得農(nóng)民喪失了一系列權利。對于承包經(jīng)營權，學術界沒有統(tǒng)一的說法，正因為法律對這一定位本身的模糊不清，致使國家土地征收制度凌駕在這一系列權利之上[7]。根據(jù)《土地管理法》第三十四條規(guī)定，只有國有土地使用權才能上市流轉，因此現(xiàn)有框架下無論是公共利益抑或商業(yè)開發(fā)全部要經(jīng)過國家這一征收主體的同意，并且這是行政行為具有強制性。征用補償范圍窄，補償標準不合理農(nóng)民無從抗辯無從申訴，還不能以合法身份合法程序主張自己的土地權益。

3.2004年，政府對農(nóng)村土地政策做了局部的調(diào)整。比較顯著地就是強調(diào)要嚴格執(zhí)行土地政策，控制亂占和濫用土地，從《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的出臺就可見一斑。我國土地制度的內(nèi)在缺陷也愈加現(xiàn)形，隨著入世城市經(jīng)濟飛速增長，很多土地資源大量的被用作搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟根本不能可持續(xù)發(fā)展。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的所有權屬于集體，集體代理國家行使職能制止農(nóng)民對農(nóng)業(yè)資源的破壞，實質(zhì)上是國家在行使權力。雖然國家、集體、農(nóng)戶都分割了土地所有權，在法律上卻沒有明確合理的界定他們間的權力邊界，在政治關系中農(nóng)民無疑處于弱勢地位，利益的天平顯然已經(jīng)傾斜，與之同時所謂的集體的力量沒有被消弱反而得到了加強。

（三）使用權流轉混亂，缺乏法律規(guī)制

1.土地產(chǎn)權制度的缺陷性是妨礙土地流轉的決定性因素。長期以來我國的土地承包權沒有改變過，但是土地流轉的市場沒有發(fā)展到一個成熟的階段，這是妨礙土地流轉的重要因素，從我國現(xiàn)行的土地市場來看，土地價值難以在價格扭曲的形勢下得到實現(xiàn)。更缺少健全的土地法律機構和評估機構。

2.缺乏明確的法律依據(jù)來處理土地流轉中產(chǎn)生的糾紛。《農(nóng)村土地承包法》將土地使用權賦予給了農(nóng)民卻同時限制著土地的流轉市場，農(nóng)民不能通過土地抵押使用權。這一點和優(yōu)化土地資源配置是反行其道的。且在現(xiàn)實生活中監(jiān)管主體權威。行政部門無法實施細則。按照現(xiàn)行的土地政策，征用土地的辦法是由村委會將土地出讓給國土部門，再經(jīng)由國土部門出讓（賣）給企業(yè)審批給部門使用。而作為農(nóng)民是沒有參與其中的權利的，就連價格都是政府單向決定。土地流轉的目的為的是規(guī)模經(jīng)營以提高農(nóng)業(yè)效益。可是這樣的制度缺陷卻一方面造成征地價格的扭曲，農(nóng)民利益受損嚴重的局面；另一方面又導致供地和用地之間的脫節(jié)，土地資源被嚴重浪費，許多良田荒蕪、虛置。

3.我國現(xiàn)行法律中規(guī)范農(nóng)村土地使用權的規(guī)定主要在《民法通則》、《擔保法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中。但是《民法通則》關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的規(guī)定，實質(zhì)上是對于物權制度的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地承包經(jīng)營法》也承認了土地承包權的物權性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定將土地承包經(jīng)營權作為債權加以保護，與《民法通則》的規(guī)定將其作為物權加以規(guī)定存在沖突，這樣就限制了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權的處分權能，直接導致了我國相對單一的土地承包經(jīng)營權流轉方式。

三、完善我國農(nóng)村土地所有權制度的建議

基于上文的分析，可以看出，農(nóng)村集體土地所有權的特點和缺陷引發(fā)了許多的問題，原有的制度不利于人口的自由遷徙，不利于保障農(nóng)民所享有的土地權益，也不利于提高土地的利用效率，同時也不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于如何改革農(nóng)村集體所有權制度，我國學術界大體有四種改造思路：（1）主張打破、廢除現(xiàn)在的土地集體所有，實行農(nóng)村土地國有化；（2）取消土地集體所有，實行農(nóng)村土地農(nóng)戶個人所有制；（3） 改造農(nóng)村集體土地所有權，實行農(nóng)村土地國家所有、集體所有和農(nóng)民個人所有三者共存；（4）在現(xiàn)有基礎上維持農(nóng)村集體土地所有制，進行內(nèi)部改造，完善現(xiàn)行的制度。分析以上四種思路，在我國目前并存的二元制土地所有制下，在城鄉(xiāng)兩地的土地產(chǎn)權存在嚴格差別。結合我國國情，筆者認為沿襲現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有制，進行內(nèi)部改造達到制度完善的觀點最為可行。

（一） 考察我國土地制度的變遷中，特定的歷史因素和社會背景導致現(xiàn)有土地所有制的狀況。在我國，無論是實行土地全面私有化抑或全面國有化都將帶來巨大的實行成本，甚至會造成社會的不穩(wěn)定。在現(xiàn)有體制下，克服和消除對農(nóng)民利益的侵犯問題，必須賦予農(nóng)村土地必要的更多的流動性，促進我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二） 完善流轉市場制度是必要的，不管是為了公共利益征收土地還是基于經(jīng)營性需要使用農(nóng)村集體土地進行的，都應該確定了農(nóng)村土地的流轉價格，然后按市場價格補償農(nóng)民，實現(xiàn)保障農(nóng)民的收益權的目的。非農(nóng)化的收益直接增長農(nóng)民的收入。農(nóng)民的處置權也將得到解放，可以改變政府對土地的壟斷。農(nóng)民能夠擁有完整的集體土地所有權。這樣的轉變也更符合《物權法》的平等保護原則，顯然這樣還會造成一個伴生性問題，就是農(nóng)民集體或者個人為了獲取巨大的經(jīng)濟收益而過度的流轉土地，這就需要相關的法律法規(guī)和健全的制度來維護了。

（三）所有權的實際意義在于有效的享有收益權，落實農(nóng)民的土地收益權，對土地的收益進行“重新分配”將利于土地改革的重構。目前，國家在農(nóng)村土地流轉后，對農(nóng)民的補償費用與土地市場的價格是不具有對稱性的，補償金額應當符合市場經(jīng)濟規(guī)律的實際價值，而在我們的《物權法》第四十二條的規(guī)定“征收集體所有的土地應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障其生活，維護其合法權益?！惫P者認為，提高土地征用補償標準是其次，我們應該把目光放遠，保護農(nóng)民長期的利益。因為一次性的補償難以解決農(nóng)民的根本性問題。我們應該做的是完善并確保土地的保障職能，然而這一點在《物權法》的規(guī)定中沒有明確細化，仍有部分權利在公共領域中[8]。加大土地收益分配中農(nóng)民所占比例是一方面，另一方面更應該在各方面加大對農(nóng)民的政策性優(yōu)惠和完善系列相關的社會保障。以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙贏[9]。

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[9]彭騰.湖南農(nóng)村剩余勞動力轉移的動力、阻力與對策分析[J].湖南財政經(jīng)濟學院學報，2011，（4）.34.

Recommendations of Improving Rural CollectiveLand Ownership System

LIU Zhong
（Hunan Academy Policy,Changsha,Hunan,410138）

The development and evolution of China's rural land property rights system have profound impacts on the national economy.Analysis of deficiencies in the rural collective land ownership shows that the core issue of agricultural land ownership reform is"giving back the power to people".The rural land system reform should comply with China's historical and social background,improving collective construction land system.

rural collective construction land;property;body;circulation;reconstruction

天下溪）

D902.3

A

2095-1140（2013）06-0005-06

2013-09-11

劉忠（1970-），男，湖南隆回人，湖南警察學院副教授，主要從事經(jīng)濟犯罪學研究。