■李 剛（鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院 河南鞏義 451200）

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中公共政策的理論向度與現(xiàn)實(shí)路徑

■李 剛（鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院 河南鞏義 451200）

當(dāng)前，我國(guó)資源環(huán)境問(wèn)題日漸凸顯，資源短缺、環(huán)境污染、能源安全無(wú)保障等成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。為此，我國(guó)做出了建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。低碳經(jīng)濟(jì)是一種以低污染、低排放、低能耗為主要特征的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，但也離不開(kāi)強(qiáng)有力的公共政策支持，本文從公共政策理論出發(fā)對(duì)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、制約因素等進(jìn)行了分析，并提出了我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策選擇。

低碳經(jīng)濟(jì) 公共政策 理論向度 現(xiàn)實(shí)路徑

問(wèn)題綜述：我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題日漸凸顯，氣候?yàn)?zāi)害、極端天氣明顯增多，北方地區(qū)的水資源短缺、土地荒漠化現(xiàn)象加劇，沿海地區(qū)受到海平面上升的威脅。2006年的《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》預(yù)測(cè)，我國(guó)的氣候變化將會(huì)加劇，沿海地區(qū)的海平面將會(huì)繼續(xù)上升，并將嚴(yán)重影響水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物的生產(chǎn)。如今，我國(guó)已成為碳排放大國(guó)，2007年我國(guó)碳排放為約61億噸，占全球碳排放總量的21%左右，成為全球碳排放量最多的國(guó)家；但我國(guó)的人均碳排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，如2006年美國(guó)人均碳排放為20噸，而我國(guó)僅為4.6噸。隨著我國(guó)能源需求的增長(zhǎng)，我國(guó)的碳排放日益成為國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)《京都議定書(shū)》的有關(guān)原則與規(guī)定，我國(guó)并沒(méi)有減排義務(wù)與具體的減排指標(biāo)，但作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)仍將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為自己的重要使命，并實(shí)施了積極的節(jié)能減排政策（金樂(lè)琴，2009）。2004年，我國(guó)政府出臺(tái)的《節(jié)能中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》明確了節(jié)能減排的目標(biāo)；2005年我國(guó)制定的《可再生能源法》將生物質(zhì)能、地?zé)崮?、太?yáng)能等可再生能源作為能源發(fā)展的新方向；2007年我國(guó)的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》提出優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、減少單位能源碳排放、建設(shè)低排放型社會(huì)的目標(biāo)。

（二）制約我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾。我國(guó)正處于工業(yè)化中期與重工業(yè)快速發(fā)展期，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)時(shí)期的溫室氣體排放量將會(huì)急劇增加。我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)規(guī)模之大、發(fā)展速度之快前所未有，這必將增加溫室氣體排放。當(dāng)前，我國(guó)正處于大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多，建設(shè)中的大工程、大項(xiàng)目的數(shù)量多，但這種經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張只是常規(guī)技術(shù)的簡(jiǎn)單復(fù)制，會(huì)消耗大量的資源和能源，排放較多的溫室氣體?？梢灶A(yù)測(cè)，在今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的溫室氣體排放與能源需求將呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，使得低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題制約了我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期，但科技創(chuàng)新能力仍然較差，缺少核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在新能源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排、先進(jìn)裝備制造等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大的差距。此外，我國(guó)采用的是資源密集型、“三高一低”的粗放型發(fā)展模式，工業(yè)生產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的落后工藝多，有著明顯的高排放特征，并形成了很強(qiáng)的發(fā)展慣性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“碳鎖定”的困境，這無(wú)疑會(huì)增加我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的成本。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，在第二產(chǎn)業(yè)中重工業(yè)又占據(jù)主導(dǎo)地位，特別是水泥、鋼鐵、火電等高能耗產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，使能源消耗與碳排放急劇增加（杜飛輪，2009）。

3.以煤為主的能源結(jié)構(gòu)制約了我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)資源儲(chǔ)存有著煤多油少的特點(diǎn)，煤炭資源豐富，約占全球儲(chǔ)量的13%，而石油儲(chǔ)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)內(nèi)能源需求，這種資源稟賦使我國(guó)形成了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，煤炭、石油等化石能源在我國(guó)能源體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等新能源的比重尚不足10%。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2009年我國(guó)一次能源消費(fèi)中煤炭占據(jù)70%，而世界平均水平為29%。煤炭燃燒后會(huì)排放大量的二氧化碳、粉塵，帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。因而，我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.法律制度不完善制約了我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的宏觀管理機(jī)制不完善，低碳市場(chǎng)不健全，應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策體系等存在很多缺陷，關(guān)于碳排放的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、低碳消費(fèi)理念、低碳采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等尚不能滿足低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，許多企業(yè)與行業(yè)仍是高碳運(yùn)行。

理論向度：低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策理論

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為公共產(chǎn)品具有正外部性，在公共產(chǎn)品消費(fèi)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”的行為，消費(fèi)者可以不付費(fèi)而享用產(chǎn)品，私人缺乏提供公共產(chǎn)品的動(dòng)力，因此，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供需平衡。由此可見(jiàn)，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，而稅收就是公共產(chǎn)品的價(jià)格（付允等，2008）。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，使用新能源、環(huán)保技術(shù)等可以減少碳排放，增加社會(huì)福利，但這樣會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，因而企業(yè)缺少發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力，這時(shí)政府要對(duì)能產(chǎn)生正外部性的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，以補(bǔ)償企業(yè)損失的利潤(rùn)。同樣，對(duì)碳排放過(guò)高、產(chǎn)生負(fù)外部性的企業(yè)，政府應(yīng)向其征收碳排放稅，以彌補(bǔ)污染環(huán)境而帶來(lái)的損失。

（二）技術(shù)創(chuàng)新理論

技術(shù)創(chuàng)新理論是通過(guò)技術(shù)理念或技術(shù)手段來(lái)研究技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐性與貢獻(xiàn)度的理論體系。學(xué)者熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新就是改變生產(chǎn)要素與生產(chǎn)條件的組合方式，能夠促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)效率的提升；索洛、蘭斯·戴維斯等學(xué)者認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本因素與內(nèi)生變量，創(chuàng)新環(huán)境、政策因素、產(chǎn)權(quán)因素等直接影響著技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新、理念創(chuàng)新等對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要意義，如新能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、低碳發(fā)展制度等直接影響著低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線

環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線是用來(lái)描述經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境變化之間關(guān)系的。具體而言：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境會(huì)逐漸惡化，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到臨界點(diǎn)時(shí)，生態(tài)環(huán)境就會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步好轉(zhuǎn)；但并非所有的國(guó)家都會(huì)呈現(xiàn)出這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的承受能力是有限的，如果環(huán)境惡化超過(guò)臨界點(diǎn)，環(huán)境惡化就會(huì)呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)，需要付出高昂的代價(jià)來(lái)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線啟示人們，工業(yè)化初期產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題是不可避免的，但政府應(yīng)采取措施將環(huán)境污染、生態(tài)破壞控制在一定的范圍內(nèi)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)可以減少環(huán)境污染，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的良性循環(huán)。

現(xiàn)實(shí)路徑：我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策選擇

（一）建立有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律政策體系

2005年我國(guó)出臺(tái)了《可再生能源法》，這標(biāo)志著新能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家基本法的層面；2008年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，新法律要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。雖然發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律已經(jīng)出臺(tái)，但配套法規(guī)還不完善，缺乏實(shí)施細(xì)則與可操作性（朱四海，2009）。同時(shí)，由于我國(guó)的低碳市場(chǎng)尚不成熟，法制環(huán)境較差，導(dǎo)致相關(guān)法律的實(shí)施效果并不理想。為此，應(yīng)加強(qiáng)立法建設(shè)，制定與基本法相配套的法規(guī)政策，完善低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律體系。

另外，應(yīng)為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。應(yīng)建立能源效率標(biāo)準(zhǔn)體系，完善能源標(biāo)識(shí)制度，建立適合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅、金融、科技等政策體系，為低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供持久動(dòng)力；應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用，為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。財(cái)稅政策是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，合理的財(cái)稅政策有利于低碳產(chǎn)業(yè)模式的建立。

例如可以通過(guò)稅收獎(jiǎng)懲機(jī)制解決低碳發(fā)展帶來(lái)的市場(chǎng)外部性問(wèn)題，通過(guò)對(duì)使用低碳技術(shù)、環(huán)保設(shè)備的企業(yè)給予稅收減免，對(duì)高污染、高消耗企業(yè)和資源出口型企業(yè)施以重稅，從而實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展；還可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)稅收體制改革、征收碳排放稅等方式發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，政府應(yīng)完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等低碳產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力度，加大對(duì)節(jié)能技術(shù)、環(huán)保技術(shù)研發(fā)的扶持力度，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，低碳經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展離不開(kāi)金融業(yè)的支撐。為此，應(yīng)將碳金融作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推劑，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)金融與環(huán)境互動(dòng)的金融工具，引導(dǎo)社會(huì)資本投資低碳領(lǐng)域，通過(guò)金融市場(chǎng)培育低碳產(chǎn)業(yè)龍頭。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是維護(hù)我國(guó)能源安全的必然選擇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，能源需求快速增加，對(duì)國(guó)際能源的依賴(lài)度也在不斷增加，為此，應(yīng)積極開(kāi)發(fā)新能源，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)來(lái)降低能耗。出于能源安全的考慮、資源稟賦的制約，我國(guó)建立了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)體系，這種能源結(jié)構(gòu)成為我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重大障礙（陳振明，2001）。因此優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭、石油等化石能源的消耗，開(kāi)發(fā)利用清潔能源，成為我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要舉措。為了開(kāi)發(fā)利用可再生能源，推進(jìn)能源供應(yīng)多元化，我國(guó)先后出臺(tái)了《可再生能源法》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》等法律規(guī)范。

同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)可再生能源、新能源的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)發(fā)清潔煤電技術(shù)和煤層氣資源，通過(guò)優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)帶動(dòng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步提高我國(guó)的能源利用效率。應(yīng)根據(jù)低碳發(fā)展的理念調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)低碳生產(chǎn)與低碳消費(fèi)，抑制高能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策引導(dǎo)等多種方式發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，限制高能耗產(chǎn)品的出口。此外，服務(wù)業(yè)有著低消耗、低污染、低排放的特點(diǎn)，完全符合低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，因而應(yīng)將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)，加大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；應(yīng)通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，用先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)制造業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能等方式，優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)，提高工業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)含量與附加值。

（三）強(qiáng)化低碳技術(shù)的研發(fā)

低碳技術(shù)關(guān)系到國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，決定著低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中央政策明確指出，應(yīng)對(duì)低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)進(jìn)行超前部署，建立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)支持體系。因此，建立人才培養(yǎng)基地，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)科技人才的培養(yǎng)，創(chuàng)造有利于科技人才發(fā)展的環(huán)境，建立能體現(xiàn)人才價(jià)值的薪酬激勵(lì)機(jī)制，為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。新能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、低碳產(chǎn)業(yè)等關(guān)系到國(guó)家的能源安全與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要國(guó)家通過(guò)宏觀政策進(jìn)行扶持，需要政府積極參與能耗技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、低碳技術(shù)交流等。

為此，政府應(yīng)加強(qiáng)低碳技術(shù)研發(fā)資金投入，應(yīng)對(duì)先進(jìn)技術(shù)、新能源開(kāi)發(fā)等給予政策優(yōu)惠和財(cái)稅支持，支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，提高裝備制造的國(guó)產(chǎn)化水平（莊貴陽(yáng)，2008）；完善低碳市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制，扶持中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，開(kāi)展低碳行業(yè)的技術(shù)服務(wù)與認(rèn)證活動(dòng)，增強(qiáng)民眾對(duì)低碳產(chǎn)品的市場(chǎng)認(rèn)同度。此外，應(yīng)制定合理的技術(shù)引進(jìn)政策，通過(guò)引進(jìn)外資提高我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)度，提高先進(jìn)技術(shù)的擴(kuò)散程度。還要引進(jìn)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、生產(chǎn)制造、組織管理等技術(shù)體系，在工程招標(biāo)中可以附加技術(shù)含量的要求，迫使跨國(guó)公司提供先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，破除新能源開(kāi)發(fā)、節(jié)能減排等方面的技術(shù)壟斷。

綜上所述，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是解決我國(guó)能源安全問(wèn)題與環(huán)境危機(jī)的有效途徑，是建設(shè)“兩型”社會(huì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為此，應(yīng)充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，制定各種有助于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策，建立以政策法律為基本保障、以市場(chǎng)機(jī)制為資源配置手段的低碳經(jīng)濟(jì)支持體系，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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