馬延霞

（山東行政學院，山東濟南 250014）

人為災害誘因探析

馬延霞

（山東行政學院，山東濟南 250014）

人為災害具有人為性、主觀規(guī)避性、存在違法行為、認知程度有限等特征。人為災害發(fā)生的誘因一是對經濟利益最大化的追求；二是政府災害管理體系非常脆弱；三是企業(yè)的管理缺陷；四是公共基礎設施落后；五是技術落后；六是個人行為不當。

人為災害誘因；應急預警機制；人為災害特征

人為災害是指人類自身不合理、不當?shù)男袨榛顒訉θ祟愗敭a、生命等造成的危害及損失的各類現(xiàn)象總和及過程。根據(jù)不同分類標準，它可以劃分為不同類別：如按照致災人員數(shù)目的多少可以分為個體人為災害和團體人為災害；按照是否是人的主觀意愿導致災害可以分為道德性災害和過失性災害；按照形成災害的來源可以分為自然災害、技術災害、管理災害、及社會災害等。

一、人為災害特征

人為災害除了具有一般災害的共性如客觀存在性、時空不確定性、突發(fā)性、可變性等，還具有其他災害所不具有的特性，而這些特殊性在某種程度上揭示了人為災害產生的原因。

一是人為性。在追查各種災害誘因時，筆者發(fā)現(xiàn)凡是人為災害都是由于人的原因導致事故發(fā)生的，如人的不當行為、人的無意識行為、人的違法違規(guī)行為等。

二是主觀規(guī)避性。多數(shù)人為災害是可以提前預防或避免發(fā)生的，如果能夠準確預警、安全防范并嚴格執(zhí)行相關規(guī)章制度，即使不能避免，也可以減少災害造成的損害。

三是人為災害中存在違法違規(guī)行為。在事后追究災害原因時，可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)災害都存在相關人員違法違規(guī)行為。

四是認知程度有限。通常事情的決策主體并不能掌握所有知識信息,而正是這種認知的有限性可能會產生某個錯誤決策、不當決策，從而導致災害形成。真正追究起來，這個決策并不一定是由于人們出于追求某種利益而故意為之，而是由于決策主題某方面知識的欠缺造成的?，F(xiàn)在社會科技發(fā)展迅速，知識更新快，許多災難的造成正是由于人們對高科技產品應用不熟練、掌握不全面造成的，近期高鐵事故的頻發(fā)，如列車晚點、信號失靈等就有此方面的原因。

五是多元性與發(fā)展性并存。隨著人類社會的不斷發(fā)展呢，科技也在不斷進步，新發(fā)明、新事物也就越來越多。然而，當我們回頭看看人類的發(fā)展史，卻發(fā)現(xiàn)任何一項新的發(fā)明都有帶來新型災難的可能性，如汽車、火車、高鐵等帶來車禍；飛機帶來空難；核能帶來核污染；計算機帶來病毒等。而且，各種人為災害隨著科技的進步呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

二、誘發(fā)人為災害產生的主要原因

（一）對經濟利益最大化的追求是誘發(fā)主因

經濟主體在追求經濟利益最大化過程中都會存在成本溢出的現(xiàn)象，這些溢出成本完全可以轉化為超額利潤。即便該經濟主體為達到成本溢出的目的，可能要增加經濟支出，但只要增加的私人邊際成本低于社會邊際成本，該主題同樣能牟取到大幅超額利潤。因此，在市場經濟條件下，追求經濟利益的最大化可以說是任何一個經濟主體做決策時考慮的首要因素，這也是一些人為災害不斷重復發(fā)生的主要誘因，例如，很多煤礦違法開采，對安全生產不投入、不作為，很大程度上就是由于他們認為向相關政府官員行賄，或事故發(fā)生后對遇難礦工進行賠償?shù)鹊某杀具h遠低于其所獲取的盈利。除此之外，對森林的亂砍亂伐、對植被的肆意破壞等現(xiàn)象更是層出不窮，制造了大量潛在災害危險源。這些行為很大程度上就是源于人們對經濟利益最大化的追求。

（二）政府災害管理體系非常脆弱

政府災害管理體系包括災前、災時、災后三個不同階段，本文重點研究前兩個階段的管理體系，尤其是災前的防范體系。

一是缺乏權威的綜合常設災害管理機構。目前，盡管我國各部門、各省市均按要求建立了相應的災害管理機構，但大多數(shù)情況下都是各自為政，缺乏聯(lián)動或只是虛設機構。各種數(shù)據(jù)及災情信息共享機制不足，在這種情況下，本部門或本省市的預測或判斷結果很難傳遞給其他相關部門或省市，并提出一個綜合、有效的預防和解決方案。這種災害管理的機構設置模式不僅占用了大量公共資源，而且容易導致防范災害效率低下，并最終形成衍生災害，進一步擴大災害所造成的損失。事實上，我國一旦發(fā)生災害，更多的是建立臨時性的戰(zhàn)時指揮機構來指揮救災工作，機構人員較易出現(xiàn)各自為政，獨立指揮的情況。這種模式很容易導致政令不暢，左右聯(lián)動不緊湊，決策指令難以及時到位，部門之間、省市之間相互掣肘、推諉，從而延誤災害救援工作的展開，甚至造成更大的損害。

二是缺乏綜合性防災法律體系。近年來，盡管政府已經認識到災害預警及防范工作的重要性，但對其的認識仍未上升到相應的高度，做到從思想上充分認知，行動上積極完善相關法律、法規(guī)。這種觀念的存在導致部分政府官員對于災害的內涵仍缺乏基本認識，認為洪水、環(huán)境保護、地震、消防等單一性災害法律法規(guī)的存在就可以為防災工作提供足夠的法律保障，沒有意識到單一災害之間缺乏必要的聯(lián)動性；沒有意識到災害管理工作程序需要完整性；沒有意識到只有建立一個能夠全面協(xié)調各種關系的綜合防災法律體系，應急預案體系才能確保在災難來臨之時及時發(fā)揮作用，不至陷入被動。即使已經建立的相關法律法規(guī)及應急預案體系，也存在缺乏權威性、實效性和可操作性的問題，如有的預案甚至三五年不做修訂，或不作啟動及演練；有的災害層面缺少相應的法律法規(guī)等。

縱觀日本、美國等發(fā)達國家，都建有較完備的災害管理法律、法規(guī)及應急預案體系。以日本為例，經過多年實踐形成了包括“基本法體系”、“災害預防法體系”、“災害應急對策法體系”、“災害恢復、重建及其財政金融措施法體系”等在內的完善的災害法律體系，這些法律法規(guī)這是日本有序應對各類災害的重要法寶之一。

三是行政獎懲機制不完善。政府在考察干部政績時對于防災、減災工作的考察遠低于對經濟發(fā)展業(yè)績的考察，這使得許多政府官員的日常工作重心更多的放在如何提高當?shù)亟洕l(fā)展上，從而忽視了防災、減災工作，這會導致各級干部由于過分追求經濟效益而做出一些不當行為，或推行了一些不當政策導致災害發(fā)生，如由于允許房地產商劈山建商品房而獲取本地區(qū)華麗的經濟增長數(shù)據(jù)，造成的山體崩塌事件；大肆搞城市基礎建設，卻只注重形象工程從而忽視城市應急設施建設等。一旦發(fā)生災害，政府對相關人員的懲罰力度不大，缺乏必要的問責機制，即使問責，也不是特別嚴重。對于那些在災害管理方面準備充分的工作人員缺乏相應獎勵措施，這也是造成政府官員及工作人員對此工作不甚重視，各類人為災害不斷發(fā)生的原因之一。

四是日常防災預警機制不到位，社會化程度不高。這里所說的日常防災預警機制包括日常安全監(jiān)管、公眾安全宣傳、培訓及演練工作、應急預案準備、經費投入、技術更新等方面的工作。事實上，這些工作政府、企業(yè)已經在做，但是，無論是頻率還是覆蓋面與發(fā)達國家相比都相去甚遠，遠遠達不到防災的標準。有時盡管各種規(guī)章制度都具備，但卻流于形式，缺乏實際監(jiān)督與執(zhí)行。如2003年重慶發(fā)生的12.23天然氣井噴事故就造成243人中毒死亡，4000多人受傷，9.3萬多人受災，直接經濟損失高達9262.71萬元。這是我國石油行業(yè)類似事故傷亡人數(shù)最多的一次。雖然直接原因是由于現(xiàn)場管理不嚴，違章指揮與操作。但企業(yè)日常防災預警機制的不到位可以說是擴大損害的直接原因。事故發(fā)生后，企業(yè)根本沒有組建搶險救援機構和隊伍，應急救援必要的設備、器材也沒有配備，井噴失控以后如何控制災害發(fā)展態(tài)勢，如何進行預警報告，群眾及員工怎樣逃離事故現(xiàn)場等等，企業(yè)根本沒有相關預案，平時也沒有舉行過應急預案演練，從而造成大面積人員傷亡。由此可見，預警和預控機制缺失，使企業(yè)無法在事故爆發(fā)前發(fā)出預警警報，更不可能采取預控措施，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。很多災害發(fā)生后在追究責任時幾乎都有一條“安全措施不達標”，但卻沒有安全監(jiān)管部門去監(jiān)督其改進；社會公眾，甚至政府工作人員對于災害管理的相關知識不甚了解，這些都是由于缺乏日常的安全宣傳及培訓工作所造成的；高危單位如學校，一般每年舉行一次火災或地震演習，而日本的中小學一般是一個月至少有一次演習。

與日、美兩國相比，我國的災害預防和救援工作更多是依靠專職隊伍，如消防隊員、武警官兵等，公眾參與度較低，沒有成熟的救災兼職隊伍、志愿者隊伍及相應的管理制度，社會化程度較低，在組織、動員社會力量方面還有待挖掘潛力。

（三）管理缺陷是造成企業(yè)各類事故發(fā)生的重要原因

通過研究企業(yè)事故的發(fā)生原因可以發(fā)現(xiàn)，事故激發(fā)主導因素的不安全行為都是由人的主觀過錯造成的，這已經成為企業(yè)事故頻發(fā)的最主要原因。如企業(yè)管理者、指揮者、直至最終決策者的錯誤指揮和決策；工作人員的錯誤操作、不安全行為及不道德行為；安全管理制度的不健全、不落實和不監(jiān)督；管理人員不負責任、玩忽職守；工作人員安全素質低下等。

（四）公共設施落后，容易誘發(fā)大量災害發(fā)生

隨著人類社會的發(fā)展，城市化已成為一種發(fā)展趨勢，與此對應的是大量人員涌入城市，導致城市基礎設施的不堪負荷，這進一步增加了安全隱患。當前，我國城市生活現(xiàn)狀是一方面生活污染、交通事故及車輛擁堵、噪音污染、各種易燃、易爆危險品不斷增多，從而使整個城市的基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)處于十分脆弱的外部環(huán)境中；另一方面，各個城市在大力發(fā)展本地城建設施時忽視了維護公共安全的各種基礎設施的規(guī)劃與建設，工程項目防災標準不高、城建系統(tǒng)預警及通信網(wǎng)絡系統(tǒng)不健全、工作人員防災技術基礎落后、風險管理意識不足等諸多問題。作為防災減災工作重要“物質基礎”的城市公共設施的落后極易引發(fā)二次災害，造成更大的人員傷亡及財產損失，尤其是在面對重大安全事故發(fā)生、暴雨暴雪、泥石流、洪澇等較大自然災害時體現(xiàn)的更為明顯。

（五）技術更新或技術落后導致人為災害的產生

最近幾年發(fā)生的重大災害，如日本的核泄漏災害、各類病毒（SARS）的大量傳播、計算機病毒感染等事件很大程度上都是由于技術更新導致災害發(fā)生，這些事件給人類社會造成了巨大損失。除此之外，由于技術改進滯后，更新較慢也給人類造成了許多不必要的損失，如中山大學大氣科學系教授溫之平表示，我國目前對于暴雨預測的平均準確率只有17%-18%。

（六）個人不當行為導致人為災害的產生

個人的不當行為，不論是有意識或是無意識，在某種程度都會導致各種災害產生。而且，由此導致的危害數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，我們自身往往存在導致危害發(fā)生的風險因素，如面對火災、地震等自然災害如何自救、逃生；對于工作中的設備操作流程等知識大多數(shù)人是不了解的，這種安全意識和知識的缺乏都有可能導致災害的產生。除此之外，個人的粗心大意、工作中忽視安全規(guī)章、違規(guī)操作；個人能力的局限性；人為故意破壞、違法等行為都是引發(fā)災害或加大災害損害程度的重要因素。2012年3月18日，由于施工人員吸煙導致云南玉溪森林發(fā)生嚴重火災，過火面積約146公頃。同年3月23日，哈爾濱醫(yī)科大學附屬第一醫(yī)院，一名男患者在看病后因對醫(yī)生醫(yī)療建議不滿，手持水果刀闖進醫(yī)生辦公室，造成一人死亡、三人受重傷。以上兩個事故的發(fā)生就是由于個人的不當行為所導致。

三、結束語

總之，通過對我國大量人為災害誘因的分析表明，人為災害的破壞性并不完全取決于災害的源發(fā)強度，它還取決于人類社會自身應對各類災害時表現(xiàn)出的防范能力，人類的某些不當、不適行為也會導致災害發(fā)生，激發(fā)某些已經存在的事故隱患，擴大災害的損失范圍，增加災害的損失程度。由此可見，對于人為災害的研究已成為一個不容忽視的課題，應該引起我們的共同關注。

[1]鄭功成.災害經濟學[M].北京：商務印書館，2010.

[2]國家減災委員會辦公室.災害管理的國際比較[M].北京：中國社會出版社，2009.

[3]國家減災委員會辦公室.中國自然災害管理體制和政策[M].北京：中國社會出版社，2009.

[4]魏禮群.中國應急管理報告.2010[M].北京：紅旗出版社，2011.

（責任編輯：趙揚）

本文為山東行政學院《誘發(fā)災害人為因素的研究》調研課題階段性成果。

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1008—6153（2013）01—0098—03

2012-11-27

馬延霞（1977-），女，山東濟南人，大學學歷，山東行政學院講師。