馬延霞

（山東行政學(xué)院，山東濟(jì)南 250014）

人為災(zāi)害誘因探析

馬延霞

（山東行政學(xué)院，山東濟(jì)南 250014）

人為災(zāi)害具有人為性、主觀規(guī)避性、存在違法行為、認(rèn)知程度有限等特征。人為災(zāi)害發(fā)生的誘因一是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求；二是政府災(zāi)害管理體系非常脆弱；三是企業(yè)的管理缺陷；四是公共基礎(chǔ)設(shè)施落后；五是技術(shù)落后；六是個(gè)人行為不當(dāng)。

人為災(zāi)害誘因；應(yīng)急預(yù)警機(jī)制；人為災(zāi)害特征

人為災(zāi)害是指人類自身不合理、不當(dāng)?shù)男袨榛顒?dòng)對(duì)人類財(cái)產(chǎn)、生命等造成的危害及損失的各類現(xiàn)象總和及過(guò)程。根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)，它可以劃分為不同類別：如按照致災(zāi)人員數(shù)目的多少可以分為個(gè)體人為災(zāi)害和團(tuán)體人為災(zāi)害；按照是否是人的主觀意愿導(dǎo)致災(zāi)害可以分為道德性災(zāi)害和過(guò)失性災(zāi)害；按照形成災(zāi)害的來(lái)源可以分為自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、管理災(zāi)害、及社會(huì)災(zāi)害等。

一、人為災(zāi)害特征

人為災(zāi)害除了具有一般災(zāi)害的共性如客觀存在性、時(shí)空不確定性、突發(fā)性、可變性等，還具有其他災(zāi)害所不具有的特性，而這些特殊性在某種程度上揭示了人為災(zāi)害產(chǎn)生的原因。

一是人為性。在追查各種災(zāi)害誘因時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)凡是人為災(zāi)害都是由于人的原因?qū)е率鹿拾l(fā)生的，如人的不當(dāng)行為、人的無(wú)意識(shí)行為、人的違法違規(guī)行為等。

二是主觀規(guī)避性。多數(shù)人為災(zāi)害是可以提前預(yù)防或避免發(fā)生的，如果能夠準(zhǔn)確預(yù)警、安全防范并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度，即使不能避免，也可以減少災(zāi)害造成的損害。

三是人為災(zāi)害中存在違法違規(guī)行為。在事后追究災(zāi)害原因時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)災(zāi)害都存在相關(guān)人員違法違規(guī)行為。

四是認(rèn)知程度有限。通常事情的決策主體并不能掌握所有知識(shí)信息,而正是這種認(rèn)知的有限性可能會(huì)產(chǎn)生某個(gè)錯(cuò)誤決策、不當(dāng)決策，從而導(dǎo)致災(zāi)害形成。真正追究起來(lái)，這個(gè)決策并不一定是由于人們出于追求某種利益而故意為之，而是由于決策主題某方面知識(shí)的欠缺造成的。現(xiàn)在社會(huì)科技發(fā)展迅速，知識(shí)更新快，許多災(zāi)難的造成正是由于人們對(duì)高科技產(chǎn)品應(yīng)用不熟練、掌握不全面造成的，近期高鐵事故的頻發(fā)，如列車晚點(diǎn)、信號(hào)失靈等就有此方面的原因。

五是多元性與發(fā)展性并存。隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展呢，科技也在不斷進(jìn)步，新發(fā)明、新事物也就越來(lái)越多。然而，當(dāng)我們回頭看看人類的發(fā)展史，卻發(fā)現(xiàn)任何一項(xiàng)新的發(fā)明都有帶來(lái)新型災(zāi)難的可能性，如汽車、火車、高鐵等帶來(lái)車禍；飛機(jī)帶來(lái)空難；核能帶來(lái)核污染；計(jì)算機(jī)帶來(lái)病毒等。而且，各種人為災(zāi)害隨著科技的進(jìn)步呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。

二、誘發(fā)人為災(zāi)害產(chǎn)生的主要原因

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求是誘發(fā)主因

經(jīng)濟(jì)主體在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化過(guò)程中都會(huì)存在成本溢出的現(xiàn)象，這些溢出成本完全可以轉(zhuǎn)化為超額利潤(rùn)。即便該經(jīng)濟(jì)主體為達(dá)到成本溢出的目的，可能要增加經(jīng)濟(jì)支出，但只要增加的私人邊際成本低于社會(huì)邊際成本，該主題同樣能牟取到大幅超額利潤(rùn)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化可以說(shuō)是任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體做決策時(shí)考慮的首要因素，這也是一些人為災(zāi)害不斷重復(fù)發(fā)生的主要誘因，例如，很多煤礦違法開采，對(duì)安全生產(chǎn)不投入、不作為，很大程度上就是由于他們認(rèn)為向相關(guān)政府官員行賄，或事故發(fā)生后對(duì)遇難礦工進(jìn)行賠償?shù)鹊某杀具h(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所獲取的盈利。除此之外，對(duì)森林的亂砍亂伐、對(duì)植被的肆意破壞等現(xiàn)象更是層出不窮，制造了大量潛在災(zāi)害危險(xiǎn)源。這些行為很大程度上就是源于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求。

（二）政府災(zāi)害管理體系非常脆弱

政府災(zāi)害管理體系包括災(zāi)前、災(zāi)時(shí)、災(zāi)后三個(gè)不同階段，本文重點(diǎn)研究前兩個(gè)階段的管理體系，尤其是災(zāi)前的防范體系。

一是缺乏權(quán)威的綜合常設(shè)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)。目前，盡管我國(guó)各部門、各省市均按要求建立了相應(yīng)的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，但大多數(shù)情況下都是各自為政，缺乏聯(lián)動(dòng)或只是虛設(shè)機(jī)構(gòu)。各種數(shù)據(jù)及災(zāi)情信息共享機(jī)制不足，在這種情況下，本部門或本省市的預(yù)測(cè)或判斷結(jié)果很難傳遞給其他相關(guān)部門或省市，并提出一個(gè)綜合、有效的預(yù)防和解決方案。這種災(zāi)害管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不僅占用了大量公共資源，而且容易導(dǎo)致防范災(zāi)害效率低下，并最終形成衍生災(zāi)害，進(jìn)一步擴(kuò)大災(zāi)害所造成的損失。事實(shí)上，我國(guó)一旦發(fā)生災(zāi)害，更多的是建立臨時(shí)性的戰(zhàn)時(shí)指揮機(jī)構(gòu)來(lái)指揮救災(zāi)工作，機(jī)構(gòu)人員較易出現(xiàn)各自為政，獨(dú)立指揮的情況。這種模式很容易導(dǎo)致政令不暢，左右聯(lián)動(dòng)不緊湊，決策指令難以及時(shí)到位，部門之間、省市之間相互掣肘、推諉，從而延誤災(zāi)害救援工作的展開，甚至造成更大的損害。

二是缺乏綜合性防災(zāi)法律體系。近年來(lái)，盡管政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到災(zāi)害預(yù)警及防范工作的重要性，但對(duì)其的認(rèn)識(shí)仍未上升到相應(yīng)的高度，做到從思想上充分認(rèn)知，行動(dòng)上積極完善相關(guān)法律、法規(guī)。這種觀念的存在導(dǎo)致部分政府官員對(duì)于災(zāi)害的內(nèi)涵仍缺乏基本認(rèn)識(shí)，認(rèn)為洪水、環(huán)境保護(hù)、地震、消防等單一性災(zāi)害法律法規(guī)的存在就可以為防災(zāi)工作提供足夠的法律保障，沒有意識(shí)到單一災(zāi)害之間缺乏必要的聯(lián)動(dòng)性；沒有意識(shí)到災(zāi)害管理工作程序需要完整性；沒有意識(shí)到只有建立一個(gè)能夠全面協(xié)調(diào)各種關(guān)系的綜合防災(zāi)法律體系，應(yīng)急預(yù)案體系才能確保在災(zāi)難來(lái)臨之時(shí)及時(shí)發(fā)揮作用，不至陷入被動(dòng)。即使已經(jīng)建立的相關(guān)法律法規(guī)及應(yīng)急預(yù)案體系，也存在缺乏權(quán)威性、實(shí)效性和可操作性的問題，如有的預(yù)案甚至三五年不做修訂，或不作啟動(dòng)及演練；有的災(zāi)害層面缺少相應(yīng)的法律法規(guī)等。

縱觀日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，都建有較完備的災(zāi)害管理法律、法規(guī)及應(yīng)急預(yù)案體系。以日本為例，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐形成了包括“基本法體系”、“災(zāi)害預(yù)防法體系”、“災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策法體系”、“災(zāi)害恢復(fù)、重建及其財(cái)政金融措施法體系”等在內(nèi)的完善的災(zāi)害法律體系，這些法律法規(guī)這是日本有序應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的重要法寶之一。

三是行政獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善。政府在考察干部政績(jī)時(shí)對(duì)于防災(zāi)、減災(zāi)工作的考察遠(yuǎn)低于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)的考察，這使得許多政府官員的日常工作重心更多的放在如何提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展上，從而忽視了防災(zāi)、減災(zāi)工作，這會(huì)導(dǎo)致各級(jí)干部由于過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而做出一些不當(dāng)行為，或推行了一些不當(dāng)政策導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生，如由于允許房地產(chǎn)商劈山建商品房而獲取本地區(qū)華麗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，造成的山體崩塌事件；大肆搞城市基礎(chǔ)建設(shè)，卻只注重形象工程從而忽視城市應(yīng)急設(shè)施建設(shè)等。一旦發(fā)生災(zāi)害，政府對(duì)相關(guān)人員的懲罰力度不大，缺乏必要的問責(zé)機(jī)制，即使問責(zé)，也不是特別嚴(yán)重。對(duì)于那些在災(zāi)害管理方面準(zhǔn)備充分的工作人員缺乏相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)措施，這也是造成政府官員及工作人員對(duì)此工作不甚重視，各類人為災(zāi)害不斷發(fā)生的原因之一。

四是日常防災(zāi)預(yù)警機(jī)制不到位，社會(huì)化程度不高。這里所說(shuō)的日常防災(zāi)預(yù)警機(jī)制包括日常安全監(jiān)管、公眾安全宣傳、培訓(xùn)及演練工作、應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備、經(jīng)費(fèi)投入、技術(shù)更新等方面的工作。事實(shí)上，這些工作政府、企業(yè)已經(jīng)在做，但是，無(wú)論是頻率還是覆蓋面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比都相去甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到防災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)。有時(shí)盡管各種規(guī)章制度都具備，但卻流于形式，缺乏實(shí)際監(jiān)督與執(zhí)行。如2003年重慶發(fā)生的12.23天然氣井噴事故就造成243人中毒死亡，4000多人受傷，9.3萬(wàn)多人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)9262.71萬(wàn)元。這是我國(guó)石油行業(yè)類似事故傷亡人數(shù)最多的一次。雖然直接原因是由于現(xiàn)場(chǎng)管理不嚴(yán)，違章指揮與操作。但企業(yè)日常防災(zāi)預(yù)警機(jī)制的不到位可以說(shuō)是擴(kuò)大損害的直接原因。事故發(fā)生后，企業(yè)根本沒有組建搶險(xiǎn)救援機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，應(yīng)急救援必要的設(shè)備、器材也沒有配備，井噴失控以后如何控制災(zāi)害發(fā)展態(tài)勢(shì)，如何進(jìn)行預(yù)警報(bào)告，群眾及員工怎樣逃離事故現(xiàn)場(chǎng)等等，企業(yè)根本沒有相關(guān)預(yù)案，平時(shí)也沒有舉行過(guò)應(yīng)急預(yù)案演練，從而造成大面積人員傷亡。由此可見，預(yù)警和預(yù)控機(jī)制缺失，使企業(yè)無(wú)法在事故爆發(fā)前發(fā)出預(yù)警警報(bào)，更不可能采取預(yù)控措施，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。很多災(zāi)害發(fā)生后在追究責(zé)任時(shí)幾乎都有一條“安全措施不達(dá)標(biāo)”，但卻沒有安全監(jiān)管部門去監(jiān)督其改進(jìn)；社會(huì)公眾，甚至政府工作人員對(duì)于災(zāi)害管理的相關(guān)知識(shí)不甚了解，這些都是由于缺乏日常的安全宣傳及培訓(xùn)工作所造成的；高危單位如學(xué)校，一般每年舉行一次火災(zāi)或地震演習(xí)，而日本的中小學(xué)一般是一個(gè)月至少有一次演習(xí)。

與日、美兩國(guó)相比，我國(guó)的災(zāi)害預(yù)防和救援工作更多是依靠專職隊(duì)伍，如消防隊(duì)員、武警官兵等，公眾參與度較低，沒有成熟的救災(zāi)兼職隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍及相應(yīng)的管理制度，社會(huì)化程度較低，在組織、動(dòng)員社會(huì)力量方面還有待挖掘潛力。

（三）管理缺陷是造成企業(yè)各類事故發(fā)生的重要原因

通過(guò)研究企業(yè)事故的發(fā)生原因可以發(fā)現(xiàn)，事故激發(fā)主導(dǎo)因素的不安全行為都是由人的主觀過(guò)錯(cuò)造成的，這已經(jīng)成為企業(yè)事故頻發(fā)的最主要原因。如企業(yè)管理者、指揮者、直至最終決策者的錯(cuò)誤指揮和決策；工作人員的錯(cuò)誤操作、不安全行為及不道德行為；安全管理制度的不健全、不落實(shí)和不監(jiān)督；管理人員不負(fù)責(zé)任、玩忽職守；工作人員安全素質(zhì)低下等。

（四）公共設(shè)施落后，容易誘發(fā)大量災(zāi)害發(fā)生

隨著人類社會(huì)的發(fā)展，城市化已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，與此對(duì)應(yīng)的是大量人員涌入城市，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的不堪負(fù)荷，這進(jìn)一步增加了安全隱患。當(dāng)前，我國(guó)城市生活現(xiàn)狀是一方面生活污染、交通事故及車輛擁堵、噪音污染、各種易燃、易爆危險(xiǎn)品不斷增多，從而使整個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)處于十分脆弱的外部環(huán)境中；另一方面，各個(gè)城市在大力發(fā)展本地城建設(shè)施時(shí)忽視了維護(hù)公共安全的各種基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)，工程項(xiàng)目防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)不高、城建系統(tǒng)預(yù)警及通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不健全、工作人員防災(zāi)技術(shù)基礎(chǔ)落后、風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不足等諸多問題。作為防災(zāi)減災(zāi)工作重要“物質(zhì)基礎(chǔ)”的城市公共設(shè)施的落后極易引發(fā)二次災(zāi)害，造成更大的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失，尤其是在面對(duì)重大安全事故發(fā)生、暴雨暴雪、泥石流、洪澇等較大自然災(zāi)害時(shí)體現(xiàn)的更為明顯。

（五）技術(shù)更新或技術(shù)落后導(dǎo)致人為災(zāi)害的產(chǎn)生

最近幾年發(fā)生的重大災(zāi)害，如日本的核泄漏災(zāi)害、各類病毒（SARS）的大量傳播、計(jì)算機(jī)病毒感染等事件很大程度上都是由于技術(shù)更新導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生，這些事件給人類社會(huì)造成了巨大損失。除此之外，由于技術(shù)改進(jìn)滯后，更新較慢也給人類造成了許多不必要的損失，如中山大學(xué)大氣科學(xué)系教授溫之平表示，我國(guó)目前對(duì)于暴雨預(yù)測(cè)的平均準(zhǔn)確率只有17%-18%。

（六）個(gè)人不當(dāng)行為導(dǎo)致人為災(zāi)害的產(chǎn)生

個(gè)人的不當(dāng)行為，不論是有意識(shí)或是無(wú)意識(shí)，在某種程度都會(huì)導(dǎo)致各種災(zāi)害產(chǎn)生。而且，由此導(dǎo)致的危害數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們自身往往存在導(dǎo)致危害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)因素，如面對(duì)火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害如何自救、逃生；對(duì)于工作中的設(shè)備操作流程等知識(shí)大多數(shù)人是不了解的，這種安全意識(shí)和知識(shí)的缺乏都有可能導(dǎo)致災(zāi)害的產(chǎn)生。除此之外，個(gè)人的粗心大意、工作中忽視安全規(guī)章、違規(guī)操作；個(gè)人能力的局限性；人為故意破壞、違法等行為都是引發(fā)災(zāi)害或加大災(zāi)害損害程度的重要因素。2012年3月18日，由于施工人員吸煙導(dǎo)致云南玉溪森林發(fā)生嚴(yán)重火災(zāi)，過(guò)火面積約146公頃。同年3月23日，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院，一名男患者在看病后因?qū)︶t(yī)生醫(yī)療建議不滿，手持水果刀闖進(jìn)醫(yī)生辦公室，造成一人死亡、三人受重傷。以上兩個(gè)事故的發(fā)生就是由于個(gè)人的不當(dāng)行為所導(dǎo)致。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，通過(guò)對(duì)我國(guó)大量人為災(zāi)害誘因的分析表明，人為災(zāi)害的破壞性并不完全取決于災(zāi)害的源發(fā)強(qiáng)度，它還取決于人類社會(huì)自身應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害時(shí)表現(xiàn)出的防范能力，人類的某些不當(dāng)、不適行為也會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生，激發(fā)某些已經(jīng)存在的事故隱患，擴(kuò)大災(zāi)害的損失范圍，增加災(zāi)害的損失程度。由此可見，對(duì)于人為災(zāi)害的研究已成為一個(gè)不容忽視的課題，應(yīng)該引起我們的共同關(guān)注。

[1]鄭功成.災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2010.

[2]國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)辦公室.災(zāi)害管理的國(guó)際比較[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009.

[3]國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)辦公室.中國(guó)自然災(zāi)害管理體制和政策[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009.

[4]魏禮群.中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)告.2010[M].北京：紅旗出版社，2011.

（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

本文為山東行政學(xué)院《誘發(fā)災(zāi)害人為因素的研究》調(diào)研課題階段性成果。

X45

A

1008—6153（2013）01—0098—03

2012-11-27

馬延霞（1977-），女，山東濟(jì)南人，大學(xué)學(xué)歷，山東行政學(xué)院講師。