儲水江

(蕪湖職業(yè)技術學院思政部，安徽 蕪湖 241006)

改革城市社區(qū)建設與管理體制，需要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制條件下的行政性管理模式向社會主義市場經(jīng)濟條件下的公民自治性社區(qū)治理模式的轉變:合理劃分政府與社區(qū)的職能權力邊界，減少城市管理層級，降低管理成本，提高管理服務效能，把社區(qū)建設成為民主自治、管理有序、服務完善、鄰里和睦、文明幸福的城市社會生活共同體。

一、建設公共職能凸顯、民生福祉優(yōu)先的高效政府

長期以來，我們的思想認識存在著一些誤區(qū):在發(fā)展方式上，習慣于經(jīng)濟孤軍突進，致使社會建設滯后;在社會治理上，我們習慣于“行政包辦”思維指導下的“大一統(tǒng)”管理，致使社區(qū)淪為影子政府式的“全能社區(qū)”。這種“怪圈”與“政府主導”的內(nèi)涵格格不入，與市場經(jīng)濟和法治社會呼喚的“社區(qū)治理”背道而馳。當前我國正處在轉型期，政府應牢固樹立全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，實現(xiàn)從單一經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府轉變;從行政管制型政府向公共治理型政府轉變;從政府包辦社會向多元協(xié)作治理轉變;從提供經(jīng)濟物品向提供制度平臺轉變。同時，還要積極營造全社會重視社區(qū)治理、社區(qū)發(fā)展的氛圍。

創(chuàng)新社區(qū)治理，需要理順政社關系，厘清社區(qū)治理中政府和社區(qū)的權力邊界。在我國的城市管理體制中，長期以來由于治理城市的權力全部集中于政府及準政府組織的手上，社區(qū)自治組織一直是作為政府的“腿”而存在。而許多政府職能部門及其成員也理所當然地認為，政府與社區(qū)居委會之間就是一種領導與被領導的關系;很少有人將居委會認真地看成是一個群眾自治組織。推行社區(qū)居民自治，決定了社會的權利應當回歸社會，這要求政府及其職能部門必須正確認識政府與社區(qū)居民自治之間的關系，擺正自己的位置，特別是明確憲法和法律所規(guī)定的政府和社區(qū)自治組織之間的關系。政府和社區(qū)的關系是“指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督”的關系，兩者屬于不同性質的組織，發(fā)揮的作用不同，所擁有的管理手段也不同。因為政府是超越于社會之上的，擁有強大的國家強制力和豐富的行政組織資源，應定位于指導社區(qū)開展對社區(qū)公共事務的治理，并負責向社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務，管理社區(qū)居民自治難以管理好的公共事務。社區(qū)自治組織的職能則主要是管理好社區(qū)內(nèi)的公共事務，同時按照有關法律法規(guī)對政府有關的工作予以協(xié)助，并和社區(qū)其他組織及居民一起，對政府部門的公共服務進行監(jiān)督?？傊?，政府和社區(qū)組織雙方應當各有明確分工，但同時又能有機合作。

政府應對現(xiàn)行體制下社區(qū)承擔的公共事務進行系統(tǒng)、徹底的清理，凡不屬于居民自治范圍內(nèi)的、由上級政府部門“下沉”到社區(qū)的行政管理事務，一律收歸相應的政府職能部門;社區(qū)所承擔的行政服務事項，一律剝離到區(qū)政府設立的公共服務中心，或采取政府購買服務的方式市場化運作。在此基礎上制定《社區(qū)公共事務目錄》，嚴格禁止政府及其職能部門再向社區(qū)“下沉”《目錄》外不屬于社區(qū)職責范圍的工作任務，還社區(qū)居民自治的本來面目。

二、建立層級簡明、職能清晰、運行高效的城市基層管理新體制

(一)建立新型城市管理架構

我國地級城市管理現(xiàn)有市、區(qū)、街道及居委會四個層級。街道辦事處的職能主要是“上傳下達”。減少城市管理環(huán)節(jié)層次，應撤銷街道辦事處，建立“市政府—區(qū)政府—社區(qū)”“兩級政府、三級管理”的新型城市管理架構，以利于提高基層政府服務居民的效率和社區(qū)居民委員會自我管理服務的效能。街道辦事處的行政管理職能可以分門別類重新調整，如有的可以收回分解到區(qū)政府職能部門，有的可以分解到區(qū)政府設立的社會事業(yè)服務中心，區(qū)政府還可以增設社會保障和養(yǎng)老服務中心等社會服務機構，以強化政府直接服務城市居民的職能;區(qū)政府及政府各部門不得再直接向社區(qū)“下沉”行政管理任務，以前已經(jīng)“下沉”到社區(qū)的如經(jīng)濟發(fā)展、城管執(zhí)法等行政職能需收歸區(qū)政府及其相關職能部門。如確實需要社區(qū)配合完成的工作，應按市場化方式運作，由該政府部門向社區(qū)支付“對價”，購買社區(qū)的該項服務。

(二)過渡期內(nèi)可設置若干個“公共服務中心”

在過渡期內(nèi)要逐步實現(xiàn)從目前的行政化，到半行政化，再到去行政化的轉變，創(chuàng)建城市“兩級政府、三級管理、居民自治”的基層社會管理體制新模式。街道辦事處撤消后，基本可以原街道辦事處轄區(qū)為服務半徑成立公共服務中心，消化編制內(nèi)街道辦工作人員，并為理順政府管理體制、厘清政府與社區(qū)關系準備條件。對必須由政府提供的公共服務，同進入公共服務中心，集中辦理?，F(xiàn)由社區(qū)承擔的公共服務，也從社區(qū)剝離出來，進入公共服務中心。公共服務中心對居民實行“一站式”服務。該公共服務中心隸屬區(qū)政府，但它是一種臨時性的過渡機構。街道辦事處原有的公務員、事業(yè)單位編制人員不能進入政府部門的，可以安排到公共服務中心任職，但公共服務中心不得再增加新的公務員或事業(yè)單位編制人員。這樣，經(jīng)過若干年的消化，隨著調離、退休等人事變動，中心內(nèi)就不再有公務員或事業(yè)單位編制人員。屆時，該公共服務中心予以撤銷或轉變?yōu)樯鐣薪榉諜C構。

(三)構建以“大社區(qū)”為中心的城市管理服務最基層組織運行新體制

過渡期結束后，整合居民委員會、擴大社區(qū)居民委員會區(qū)域范圍，根據(jù)聚居程度，以4—8千戶或1.5—3萬人口的規(guī)模設立一個社區(qū)。社區(qū)整合重組應注重以居民居住的現(xiàn)有物業(yè)小區(qū)為單元。因為，以物業(yè)小區(qū)為基礎的社區(qū)，在治安消防、衛(wèi)生管理、市容綠化、生活服務等方面有牢固的社會力量依托。每個社區(qū)設立一個公共服務中心，為居民提供便利性的公共服務。這時的公共服務中心與此前的公共服務中心不同:過渡期內(nèi)的公共服務中心是區(qū)政府設立的，具有行政屬性，其辦公經(jīng)費由區(qū)財政撥付;而過渡期結束后設立在社區(qū)內(nèi)的公共服務中心不再具有行政色彩，相關政府部門通過社區(qū)公共服務中心向居民提供服務，須向中心支付對價，即按市場機制向社區(qū)“購買”該公共服務產(chǎn)品。社區(qū)與政府的關系不再是上下級關系，而是與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的、雙方法律地位對等的契約關系。

三、建設民主自治特點鮮明、管理職能到位、服務功能突顯、保障運行制度有力的新社區(qū)

(一)健全社區(qū)民主自治組織體系

1.完善社區(qū)黨組織體系，構建城市基層區(qū)域化黨建新格局，形成社區(qū)自治的領導核心。每個社區(qū)設立一個黨的委員會，作為黨在城市社區(qū)的基層組織和領導核心，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的功能。社區(qū)內(nèi)的居住小區(qū)或一個網(wǎng)格可以設立黨支部;視黨員人數(shù)，若干樓棟設立一個黨小組。這樣就能形成城市基層區(qū)域化的黨建新格局，有效增強黨對城市社區(qū)建設與管理的領導。

2.完善居民自治組織體系，建立居民直選制度、議事協(xié)商制度、監(jiān)督考核評價制度，推進基層民主。第一，建立居民大會或居民代表大會，作為社區(qū)最高權力機構。每個社區(qū)建立一個居民委員會作為居民自治的常設機構，開展“居民自我管理、自我教育、自我服務”的居民自治事務。社區(qū)居委會由居民(代表)大會產(chǎn)生、對居民(代表)大會負責、接受居民(代表)大會監(jiān)督。凡轄區(qū)內(nèi)年滿18周歲、居住滿半年以上的居民均享有選舉權和被選舉權。在居住小區(qū)，建立業(yè)主大會或業(yè)主委員會，小區(qū)內(nèi)的公共事務由業(yè)主大會或業(yè)主委員會議決。每棟居民樓設立一個樓棟長或居民小組長，由該棟樓全體居民推舉產(chǎn)生，協(xié)調樓內(nèi)居民關系，也可作為居民代表參加議事機構。樓棟長(居民小組長)、業(yè)主委員會委員、居民代表可以同時作為民意代言人，成為居委會與居民之間聯(lián)系的橋梁。這樣可以形成一種順暢的民意訴求機制，使居民可以有一個理性、合法的意見表達渠道。一旦居民的意見、要求得不到滿足，他們還可以居中協(xié)調，起到化解矛盾的作用。第二，制定居民自治章程，建立居民議事協(xié)商制度。對涉及全體居民的社區(qū)事宜，由居民(代表)大會議決或由其組織聽證會;對涉及部分居民的事項，可以建立臨時性的議事小組，由當事居民或其推舉的代表組成，在開展調研、論證、協(xié)商的基礎上，按多數(shù)當事人的意見辦理。對涉及居民利益而又必須實現(xiàn)的公共管理目標，通過居民議事協(xié)商制度，可以有效地將其從“政府要辦的事”變身為“居民要辦的事”，從而得以順利實現(xiàn)。例如，拆除違法建筑，往往會引發(fā)居民的不滿，甚至導致較嚴重的對抗事件，引發(fā)不良后果。但經(jīng)過居民議事協(xié)商、聽證程序后，如多數(shù)居民決定根據(jù)該戶居民的特殊情形可暫時不予拆除，則暫不拆除，待特殊情形消失后再行拆除，這樣就能取得居民的諒解與配合，不致引發(fā)不良后果。第三，改革社區(qū)考核評價機制，強化居民主體地位。為適應社區(qū)管理體制改革，需要建立自下而上的社區(qū)工作考核獎懲和評價機制。由社區(qū)黨員和居民分別對社區(qū)黨組織和居民委員會，以及社區(qū)工作者的工作進行民主評議，根據(jù)群眾評議結果，對社區(qū)工作者進行獎懲。第四，健全社區(qū)監(jiān)督機制，建立廉政社區(qū)。在完善居民議事機制、聽證機制的基礎上實行社區(qū)事務公開制度，公開辦事制度和辦事程序。在居民中選聘社區(qū)廉政監(jiān)督員;由社會審計機構對財務開支進行審計，審計結果向全體居民公開;充分發(fā)揮社區(qū)黨代表、居民代表對社區(qū)事務的監(jiān)督作用。

(二)健全社區(qū)公共管理體系

1.實行物業(yè)托管制度。對屬于社區(qū)職責范圍內(nèi)的治安保衛(wèi)、消防、環(huán)境衛(wèi)生、公共綠化、小區(qū)內(nèi)交通等公共管理事務，統(tǒng)一交由物業(yè)公司托管。

2.實行社區(qū)網(wǎng)格化管理制度。按照社區(qū)實際居住居民每300戶的規(guī)模設置一個“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格員，將人、組織、事、物等全部納入網(wǎng)格進行管理。

3.實行流動人員管理居住“一證通”制度。完善流動人員綜合管理服務體系，依托居住“一證通”制度，逐步實現(xiàn)就業(yè)、子女入學、住房、社保等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。

4.實行特殊人群融入社區(qū)制度。建立幫扶援助和回歸引導機制，加強對社區(qū)刑釋解教和矯正人員的教育、管理和幫扶工作。建立社區(qū)預防未成年人違法犯罪工作站，加強對社區(qū)流浪、閑散未成年人的教育、幫助、矯正、管理。加強對社區(qū)精神病、艾滋病患者和吸毒人員的治療、管控和教育。加強對社區(qū)殘疾人的幫扶工作。以專業(yè)化的社工隊伍為依托，引進社會力量幫助社區(qū)特殊人群解決在就業(yè)、就學、生活、家庭等方面的實際困難，促進他們?nèi)谌肷鐓^(qū)大家庭。

5.培育社會組織，構建社區(qū)多元共治機制。在社會分工專業(yè)化、社會服務精細化、社會服務主體多元化的現(xiàn)代社會，社區(qū)自治的實現(xiàn)離不開專業(yè)化社會組織的參與。建設“城市社會組織之家”作為社會組織孵化器，通過優(yōu)化整合社區(qū)資源、加強扶持力度、適當降低門檻、簡化登記手續(xù)等方式，全面推動如社區(qū)慈善超市、道德銀行、志愿服務隊、老年演藝隊、寵物協(xié)會、環(huán)保協(xié)會、鄰里互助合作社等各類社區(qū)社會組織的發(fā)展，從而構建多元共治的社區(qū)管理格局，推進社區(qū)民主自治的進步。

建立共駐共建共享機制，完善多元共治格局。政府教育、引導駐社區(qū)內(nèi)的公共機構、企事業(yè)單位、社會組織等積極參與社區(qū)建設、共商社區(qū)事務;賦予社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的單位、組織在評先評優(yōu)、文明創(chuàng)建、綜合治理、計劃生育、安全生產(chǎn)等方面工作的評價權和“一票否決”建議權，以督促其參與社區(qū)建設。社區(qū)要積極與轄區(qū)內(nèi)的單位、組織協(xié)調，調動它們參與社區(qū)建設的積極性。社區(qū)范圍內(nèi)的單位、組織要主動承擔社會責任、參與社區(qū)事務，向社區(qū)居民開放本單位的文化體育場館、衛(wèi)生間、停車場等基礎設施，從而在黨建、文明創(chuàng)建、公益事業(yè)等方面，形成社區(qū)與駐社區(qū)內(nèi)單位及組織之間共創(chuàng)、共享、共建的良好局面，使社區(qū)多元共治格局進一步發(fā)展。

6.推進社區(qū)信息化管理，提高社區(qū)管理服務效能。建立省、市、區(qū)統(tǒng)一的共享數(shù)據(jù)庫，延伸政務網(wǎng)絡系統(tǒng)的服務觸角，建成集公共服務、社會事務、便民服務為一體的社區(qū)信息化系統(tǒng)。居民家中的電腦均可成為該系統(tǒng)的終端，使其足不出戶即可完成相關服務的申請與受領、相關信息的填制與報送、相關意見的討論與表達等等，從而大幅度提高城市基層管理服務的精細化、智能化、便利化水平。

(三)健全社區(qū)服務體系

1.大力推進政府購買服務。以政府保障基本公共服務、社會和市場提供多層次、個性化服務為原則，實施政府購買社會服務的模式，實現(xiàn)公共服務社會化、專業(yè)化、市場化。政府將用于提供公共服務的財政預算轉化為購買、補貼、獎勵等多種形式，促進形成競爭有序、參與多元的公共服務市場。

2.建立社區(qū)公共服務中心，推動基本公共服務進社區(qū)。制定社區(qū)基本公共服務目錄，推動就業(yè)、社保、文化、體育、衛(wèi)生、人口計生等基本公共服務資源下沉。面向全體社區(qū)居民，能夠提供普惠型基本公共服務;面向困難居民，也能夠提供救助型基本公共服務。

3.構建“無縫隙”社區(qū)便民公益服務。建設涵蓋政務咨詢、信訪代理、文化教育、娛樂健身、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)幫扶、居家養(yǎng)老、孤殘?zhí)乩?、留守兒童、家政?jīng)紀、洗理維修、舊物交換等社區(qū)便民公益服務網(wǎng)絡。建立便民服務呼叫熱線。每年通過政府招標采購的辦法，與餐飲、糧油、副食、洗理、醫(yī)療、養(yǎng)老、托教、家政、修理等單位和個人訂立協(xié)議，在居民需要時撥打熱線，相應的單位或個人提供上門服務。為特困、孤殘、空巢、高齡老人、留守兒童等特定對象提供的相關服務，由社區(qū)定期結算;為普通居民提供的服務，由居民按協(xié)議價格支付服務費。引進社會服務中介機構，完善社區(qū)便民服務體系。社區(qū)自治機構不可能包辦全部的居民服務事務，因此有必要把各類社會服務中介機構，如律師事務所、房屋租售中介所、職業(yè)介紹所、婚姻介紹所、文化教育機構等引進社區(qū)，借助他們的力量向社區(qū)內(nèi)的居民提供便利性的服務。

4.大力發(fā)展社區(qū)志愿服務。完善志愿者招募、注冊、培訓和激勵機制。建立“志愿服務時間(志愿時)儲蓄”制度，促進社區(qū)志愿服務事業(yè)發(fā)展常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。健全各類志愿服務組織的領導協(xié)調機制，搭建社區(qū)志愿者與其他社會組織的交流合作平臺，拓寬志愿服務渠道。建立社工與志愿者的聯(lián)動機制，推行“社工+志愿者”模式。

5.建立鄰里中心，發(fā)展社區(qū)商業(yè)服務。社區(qū)商業(yè)是指以特定居住區(qū)的居民為主要服務對象，以便民、利民和滿足居民生活消費為目標，提供日常生活最常用的商品和服務的屬地型商業(yè)。鄰里中心作為集商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生、教育等于一體的社區(qū)商業(yè)中心，圍繞相關居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，社區(qū)商業(yè)能為居民提供“一站式”生活消費服務。

(四)健全社區(qū)建設保障體系

1.加強社區(qū)工作者隊伍建設，為社區(qū)建設提供人力資源保障。隨著居民權利意識的增強、社會生活內(nèi)容的豐富、居民從“單位”向“社會”的回歸、信息化技術的普及等等，迫切需要建設一支專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍。目前我國城市社區(qū)工作者專業(yè)化程度低，取得助理社會工作師職業(yè)資格證書的社工人員僅20%左右;取得社會工作師職業(yè)資格證書的更是少至2%左右，嚴重制約了社區(qū)服務能力的提高。由于工資低，承擔養(yǎng)家糊口任務的男性不愿從事社區(qū)工作，使社區(qū)工作者的性別結構嚴重失衡，女性社區(qū)工作者占工作人員總數(shù)的約80%。同時，收入少、任務重、壓力大，使社區(qū)工作者不能安心社區(qū)工作，一旦有機會就會離開這支隊伍，使社區(qū)工作隊伍難以穩(wěn)定。可以說，高素質、專業(yè)化的社工隊伍建設是社區(qū)建設中面臨的關鍵性問題。

2.加大財政與政策支持力度，為社區(qū)建設提供經(jīng)濟保障。逐步建立以公共財政為核心的政府收支活動模式，在建設社工隊伍、提高社工工資、改善辦公條件、完善文化娛樂健身教育培訓等活動場所、購買服務項目、社區(qū)環(huán)境整治，以及特殊人群關愛救助等方面要加大對社區(qū)建設的投入力度，積極扶持社區(qū)建設。

在保障社區(qū)運行的經(jīng)濟能力方面，如果單純依賴財政資金，或者說讓財政全包下來，是不利于保證社區(qū)自治性的。從長遠看，創(chuàng)造社區(qū)造血機能，使社區(qū)擁有自己穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，以增強社區(qū)自治能力，擺脫對財政資金的依賴是非常必要的。唯如此，才能使社區(qū)徹底洗脫行政色彩，鞏固社區(qū)居民自治的主體地位。首先，起步階段，政府給予每個社區(qū)一定資產(chǎn)或房產(chǎn)，交由社區(qū)經(jīng)營，收入歸社區(qū)支配，以構筑社區(qū)自治的經(jīng)濟基礎。其次，發(fā)展社會企業(yè)。由社區(qū)居委會牽頭，接受社區(qū)內(nèi)外個人和團體的資金、實物或智力捐助，居民在自愿的基礎上還可以投資入股，必要時政府應提供部分啟動資本，成立社會企業(yè)，如社區(qū)醫(yī)院、居家養(yǎng)老中心、留守兒童托管中心、家政服務公司等。再次，參股鄰里中心。社區(qū)可以用資金、實物、房屋等入股鄰里中心，按股份分享鄰里中心所獲取的利潤。

需要指出的是，社會管理創(chuàng)新不僅僅是社區(qū)層面的事，很多改革舉措需要進行頂層設計。如撤銷街道辦事處，需要市級黨委、政府謀劃決策，需要省甚至國家層面的政策支持;再如社區(qū)信息化建設，需要省級協(xié)調，將社區(qū)信息化系統(tǒng)與省級政府相關職能部門(如人口計生)連接;又如信訪代理，只有得到市、區(qū)政府及各職能部門的支持才能有序運轉。否則，下改上不改，不是使改革中途夭折，就是會增加基層的成本。