胡旭陽
(新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830054)
烏魯木齊市流動人口現(xiàn)狀、管理中的問題及對策思考
胡旭陽
(新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830054)
自“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略實施以來,烏魯木齊市作為新疆首府,新疆政治、經(jīng)濟、金融、信息、以及貿(mào)易中心,吸引了大量的東部流動人口以及本地區(qū)農(nóng)村人口來烏市工作、生活。流動人口的涌入為烏魯木齊市的發(fā)展與繁榮帶來了生機與活力,也帶來了新的城市管理問題。如何在新的形勢下轉(zhuǎn)變政府職能,切實解決烏魯木齊市流動人口管理中存在的問題,以及研究相應(yīng)的對策,從而在新的局面下對流動人口管理的思路有一個拓展與探索,就成為了構(gòu)建和諧新疆的一個現(xiàn)實問題。
烏魯木齊市;流動人口管理;現(xiàn)狀及對策
自改革開放以來,我國最大的一次人口流動浪潮持續(xù)至今,全國約有2.21億常年在城市工作,經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)村與外地人口,這樣全國性大范圍,大規(guī)模的人口流動一方面給我國城市建設(shè)與城市繁榮做出了巨大的貢獻,是我國城市發(fā)展中不可或缺的力量。另一方面,大量流動人口的涌入,也給城市管理帶來了新的問題。烏魯木齊市隨著新疆的發(fā)展,大量流動人口來烏務(wù)工,學(xué)習(xí),給烏魯木齊市的城市管理工作帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。
伴隨著新疆的歷次發(fā)展,特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,新疆的流動人口規(guī)模不斷擴大,其總量從1983年的30萬增長到2005年的250萬,22年間增長了8.3倍,年均增長量為11%,平均每年增長約10萬余人。流動人口占總?cè)丝诘谋壤苍谥鹉晟仙?005年達到12.4%大量流動人口的涌入給新疆的社會生活與經(jīng)濟文化都產(chǎn)生了深遠的影響。而相當(dāng)大一部分的流動人口在烏魯木齊居住。據(jù)烏魯木齊市歷年來常住人口與流動人口比例表來看,1990年烏魯木齊流動人口約15.64萬人,常住人口約131.31萬,流動人口占常住人口比例為12%。2000年烏魯木齊流動人口約30萬,常住人口165萬,流動人口占常住人口比例為18%。到2005年時,烏魯木齊實有人口208萬,其中流動人口48萬,占全部實有人口總數(shù)的23.1%。進入新世紀(jì)以來流動人口增長迅猛,2009年烏市總?cè)丝谕黄?50萬,其中流動人口總量已達到55.93萬人,常住人口約194.75萬,流動人口占常住人口比例為28.7%。十年間,流動人口增長一倍有余。
1.1 烏魯木齊市流動人口結(jié)構(gòu)特征分析
截止到到2013年,烏魯木齊全市登記實有流動人口約83萬人。作為新疆發(fā)展最快的城市,過去、現(xiàn)在以及在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi),烏魯木齊仍是新疆流動人口涌入最多的城市。
1.1.1 烏市流動人口構(gòu)成以男性勞動者為主,年齡分布以年輕壯年勞動力為主
烏魯木齊市流動人口自然構(gòu)成以男性為主,男性約占72.2%,女性約28.8%。男女性別比例為260︰100,男性流動人口明顯多于女性,這與流動人口所從事的行業(yè)相關(guān)性很大。由于女性身體的特殊原因,因而在一些需要體力勞動以及持久性勞動的行業(yè)中,男性更為受歡迎,而在服務(wù)業(yè)以及輕工業(yè)中,女性則更為多見。
從年齡分布來看,烏魯木齊市流動人口多以年輕壯年勞動力為主。其中,0歲-4歲幼兒約占5.8%,15歲-60歲適齡勞動人口約93%,而60歲以上的老年流動人口約1.2%。在適齡勞動人口中,21歲-40歲的中青年流動人口為主要勞動人口,占總?cè)藬?shù)的79.5%,從此能看出烏市流動人口年齡較為年輕,陌生環(huán)境的適應(yīng)力較高。
1.1.2 烏市流動人口來源廣泛
從來源地看,烏市流動人口來源廣泛。占多數(shù)的漢族來自內(nèi)地省市,占少數(shù)的少數(shù)民族(多為維吾爾族)多來自南疆四地州。總體來說,漢族多來自于四川、河南、甘肅、陜西、山東、江蘇等地。而少數(shù)民族流動人口來自南疆的喀什、和田、阿克蘇以及克州地區(qū)。
1.1.3 烏市流動人口房屋居住多以租賃形式
烏市流動人口中多租賃房屋,其中73.54%的流動人口租賃為主,約4.34%已購買住房。剩余18.75%為勞動單位所提供的住所,招待所以及賓館約10.8%。獨自居住人員中有約34%居住面積為5-10平米,與此同時約15.7%的獨自居住者居住面積超過60平米。
1.1.4 烏市流動人口以經(jīng)商和勞務(wù)為主
烏市流動人口就業(yè)狀況多以經(jīng)商和勞務(wù)為主,這其中,服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占總?cè)藬?shù)60.8%,管理人員、專業(yè)人員和技術(shù)人員約占15.3%,非技術(shù)工以及農(nóng)工約16.9%,來烏辦事人員約4.2%,剩余2.8%為無業(yè)人員。
1.1.5 烏市流動人口居期逐漸延長
烏市流動人口居住時間延長,居住或滯留一年以上的流動人口明顯增多,比重逐年增加。流動人口舉家遷徙比重也在上升,父母子女一同遷入,較大程度上從“候鳥式”的流動就業(yè)向”遷徙式”的穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)變。
1.2 烏魯木齊市流動人口發(fā)展趨勢
流動人口的規(guī)模發(fā)展取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的水平與經(jīng)濟發(fā)展的深層次動力,提供就業(yè)崗位的能力,以及流動人口在當(dāng)?shù)氐纳顮顟B(tài)與地方政策。烏魯木齊市尚屬經(jīng)濟發(fā)展提升型地區(qū),近年來國家與地方政策均大力支持招商引資,由此帶來的大量勞動力的需求。同時,烏市為新疆經(jīng)濟文化中心,天山北坡經(jīng)濟帶核心地區(qū),都會對外來投資與勞動力形成較大的區(qū)域性吸引力。
近年來,外來流動人口開始引起烏市各級黨委政府的重視,對外來流動人口管理投入了大量人力物力,對于保障經(jīng)濟發(fā)展,維護社會生產(chǎn)生活正常秩序取得了一定效果。但面對流動人口持續(xù)增長的趨勢,特別是7·5事件以來所較為嚴(yán)峻的社會形勢,烏市流動人口管理仍面臨一定的困難與問題。
2.1 政府管理理念與認(rèn)識的誤區(qū)
從對外來流動人口的管理模式上來說,大致可以分為防范式管理與服務(wù)式管理兩類,這經(jīng)過了一個長期的認(rèn)識過程。但在實際操作與實施中,大部分管理步驟與管理過程均為防范式管理。盡管新疆自2011年12月21日以來實施了居住證取代暫住證制度,并規(guī)定一定年限后可享受部分市民待遇。但長期防范式管理帶來的不利影響,對外來流動人口作為監(jiān)管對象,強制性、高壓性管理仍存在,并未從實際上將自身作為服務(wù)型政府。
2.2 政府在流動人口就業(yè)管理中存在的問題
烏魯木齊市勞動力市場均或多或少的存在著管理方式陳舊,服務(wù)意識差,服務(wù)水平低,秩序混亂等問題,勞動力市場作為勞動力分配與流動的重要場所,在保護勞動者權(quán)益方面起到的作用是無法替代的。政府作為主管方,提高和引導(dǎo)勞動力市場的服務(wù)水平與業(yè)務(wù)能力,是其基本職責(zé)。其次,政府對于用人單位的監(jiān)督也存在一定的問題。目前大部分的用工單位為了降低成本,逃避繳納保險金,不愿簽訂用人合同。即使簽訂合同,合同中花樣也極多,其內(nèi)容多為強調(diào)用人單位的利益,以及勞動者的義務(wù),對于勞動者的權(quán)益提及的很少,一旦發(fā)生勞務(wù)糾紛,流動人口權(quán)益難以保障。第三,流動人口中存在的另一個問題就是拖欠工資,國家多次下發(fā)文件,解決拖欠工資問題,也取得了一定成效,但與流動人口的期望相比,仍有一定差距。
2.3 流動人口職業(yè)技能培訓(xùn)問題
流動人口多為來自農(nóng)村或偏遠地區(qū)的農(nóng)民,自身文化水平較低,流動性較強,在市場勞動關(guān)系中地位比較低,其掌握的謀生手段較為單一,不能適應(yīng)或無法達到快速發(fā)展下城市建設(shè)對勞務(wù)工的要求,就無法在城市中立足,生存下去。因此,加強對流動人口的崗前培訓(xùn)就顯得極其重要,當(dāng)前,我國流動人口的職業(yè)技能培訓(xùn)仍處于低端水平。
2.4 流動人口權(quán)益保障問題
流動人口對于社會保障政策了解不多,與用人單位簽訂相關(guān)就業(yè)勞動合同協(xié)議的意識淡薄,一旦遇到勞務(wù)糾紛,則無法利用法律維護自身正當(dāng)權(quán)益。基于流動人口的特殊性,流動人口亦較難獲得法律方面的培訓(xùn)。只能是依靠自身。另外,由于我國的城鄉(xiāng)二元制度,流動人口在城市中無法享受城市社會保障,即放棄了農(nóng)村社會保障,又無法加入城市社會保障。流動人口的尷尬地位使得他們的合法權(quán)益無法保障。
3.1 加強和完善流動人口工作體系
2012年初烏魯木齊市成立社會管理服務(wù)局,設(shè)6個部門,其中流動人口和出租房屋服務(wù)管理處是社會管理服務(wù)局下設(shè)專門從事流動人口與出租房屋管理的機構(gòu)。它的成立,作為全市基層政府組織和城市社區(qū)的協(xié)作與協(xié)調(diào)機構(gòu),可以積極的整合各方資源,建立和完善城市流動人口服務(wù)與出租房屋管理工作。同時,也應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,積極與社區(qū)合作,從流動人口管理的要點出發(fā),做好工作。
3.2 加強屬地管理,發(fā)揮共同作用
流動人口流入當(dāng)?shù)睾?,?yīng)要求流入單位加強對流動人口的管理,用人用工單位應(yīng)履行各項職責(zé),積極與流動人口管理部門溝通,共同合作。同時可推進流動人口中黨團組織建設(shè)。要求用工單位舉辦崗前法律培訓(xùn)等,加強流動人口法律意識。
3.3 提高社區(qū)作用,實行以房管人
充分發(fā)揮社區(qū)在城市中的重要作用,加快社區(qū)發(fā)展與進步,提高社區(qū)管理水平,同時,確定社區(qū)職責(zé)。使社區(qū)成為了解市民需要,了解民情民意的窗口,而不是行政機構(gòu)的延伸。同時,可在社區(qū)中設(shè)置專職人員或辦公室,實行社區(qū)出租房屋登機,備案,復(fù)查等手續(xù)。也可與物業(yè)積極聯(lián)系,參與,配合社區(qū)工作。
3.4 擴大居住證的使用范圍,落實居住證福利
2011年04月04日,《自治區(qū)流動人口服務(wù)和管理辦法》頒布,其中一項重要內(nèi)容就是要在全疆范圍內(nèi)實施居住證制度。烏魯木齊市于2011年10月起全市范圍內(nèi)辦理居住證以替代暫住證,為流動人口居住、就業(yè)、就學(xué)、自由遷徙及參與社會事務(wù)提供了極大便利,但從目前來看,居住證只是加強版的暫住證,其醫(yī)療保險,社會保障等相關(guān)功能均未落實。政府及相關(guān)機構(gòu)可在居住證基礎(chǔ)上,擴大其使用范圍,使流動人口在社會的各個方面都參與到流入地生活中。
城市流動人口的涌入,必然給城市的發(fā)展帶來機遇與挑戰(zhàn),如何讓流動人口變?yōu)榫幼∪丝冢M而轉(zhuǎn)化為城市人口則是我國長期城鎮(zhèn)化中的一個焦點。流動人口問題已從治安問題轉(zhuǎn)化為一個社會綜合性的多方面問題,政府應(yīng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配各個職能部門,從觀念到行政程序進行轉(zhuǎn)變,在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下,重新定位流動人口的管理工作。
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責(zé)任編輯:鄧榮華
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1672-2094(2013)06-0011-03
2013-10-25
本文系新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點研究基地中亞與中國西北邊疆政治經(jīng)濟研究中心研究生創(chuàng)新基金招標(biāo)課題《新疆城市化進程中的流動人口管理研究—以烏魯木齊為例》(編號:040312D06)研究成果之一。
胡旭陽(1989-),男,陜西西安人,新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀研究生。研究方向為政府管理與政治參與。