李木子

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100871）

一、緒論

20世紀(jì)90年代，我國財政體制開始朝著建立和完善分稅分級預(yù)算管理體制方向變遷，改革和完善財政支出管理制度更受重視，我國政府采購制度理論研究也拉開了序幕，為我國實施政府批量采購奠定了基礎(chǔ)。研究初期主要集中于相關(guān)基本理論研究，其中針對國外較成熟的政府集中采購制度的發(fā)展、法規(guī)、操作規(guī)則等方面的演進(jìn)研究是重點(diǎn)方向。在此基礎(chǔ)上，我國政府集中采購制度基本建立起較完整的體系。隨著政府批量采購方式由中央財政部門開始推廣，各式各樣的問題也在實際操作中暴露出來，對政府批量采購操作、應(yīng)用層面的研究也多起來，政府批量采購制度研究成了探討熱點(diǎn)。但是，由于我國政府批量采購制度推行時間較短，2011年7月才正式進(jìn)行第一個試點(diǎn)的采購，目前我國關(guān)于政府批量采購的研究文獻(xiàn)較少。國內(nèi)學(xué)者在政府批量采購制度研究上主要達(dá)成了以下共識：批量采購雖然規(guī)模效益明顯，但是規(guī)模采購的實施預(yù)算和計劃性卻不夠明確，這就導(dǎo)致預(yù)算隨意性大，采購計劃混亂，使我國地方政府的批量采購?fù)菩写嬖谳^大困難。

批量采購是在政府集中采購基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它在一定程度上克服了協(xié)議供貨的弊端。批量采購、集中采購和協(xié)議供貨三者之間有著密切的關(guān)系。

政府集中采購是指由政府設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)（政府采購中心）依據(jù)政府制定的集中采購目錄，受采購人的委托，按照公開、公平、公正的采購原則，以及必須采取的市場競爭機(jī)制和一系列專門操作規(guī)程進(jìn)行的集中采購。這是當(dāng)前采用最多的政府采購形式。

協(xié)議供貨是指通過公開招標(biāo)方式確定協(xié)議供貨的供應(yīng)商和協(xié)議產(chǎn)品，在協(xié)議有效期內(nèi)采購人直接或通過談判或詢價等方式與協(xié)議供應(yīng)商簽訂供貨合同的政府采購形式。協(xié)議供貨的一般流程如下：首先采購人將采購需求提交給集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)根據(jù)采購人需要進(jìn)行公開招標(biāo)并確定最終供應(yīng)商，然后由集中采購機(jī)構(gòu)代表采購人與協(xié)議供應(yīng)商簽訂一個包含了供應(yīng)商、采購品的型號以及技術(shù)指標(biāo)、采購品的價格以及協(xié)議的截止日期等內(nèi)容的協(xié)議。在協(xié)議到期之前，采購人按照協(xié)議規(guī)定與供貨商就采購物品價格、服務(wù)等進(jìn)行直接商談，達(dá)成一致意見后即可簽訂供貨合同。

我國政府批量采購，是指在同一時間內(nèi)，需要采購標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一的物品的采購單位集中在一起進(jìn)行采購的采購形式，是集中采購的一種[1]。其適用條件為：在招標(biāo)限額以下的單一物品由個別單位購買，這類物品或雖然數(shù)量不大但本級政府各單位經(jīng)常需要，或雖然單價不高但數(shù)量較大。政府批量采購是將一些通用性強(qiáng)、技術(shù)規(guī)格統(tǒng)一、便于歸集的政府采購品目，由采購人按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)配置進(jìn)行分類，然后提交至集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織采購的一種采購模式。批量集中采購較協(xié)議供貨有著巨大的優(yōu)勢：協(xié)議供貨雖然方便采購人隨時進(jìn)行采購，提高了采購效率，避免了重復(fù)招標(biāo)，但同時也擴(kuò)大了采購人的權(quán)力，容易存在品牌傾向性。批量集中采購可以節(jié)約采購資金，有很好的規(guī)模效益，可以公平公正并在一定程度上防止腐敗，提高供應(yīng)商的積極性和競爭性，規(guī)避“指定品牌”現(xiàn)象的發(fā)生，但需求標(biāo)準(zhǔn)要求統(tǒng)一是批量集中采購的最大弊端[2]。

二、我國政府批量采購的現(xiàn)狀及優(yōu)勢

（一）政府批量采購的框架已基本形成

財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2009〕101號）對批量集中采購做出明確規(guī)定。同時，《中央單位批量集中采購試行方案》對批量采購的適用范圍、批量采購基本要求以及批量采購程序和批量采購管理要求，都做出了明確的規(guī)定。

2011年3月全國政協(xié)委員、中國國民黨革命委員會中央常委劉新文提交了一份名為《關(guān)于完善政府采購相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為》的提案，希望相關(guān)部門盡快制定采購標(biāo)準(zhǔn)和大力推行批量采購，從而為我國政府批量采購的廣泛推行奠定基礎(chǔ)。

隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約工作的通知》，明確提出了嚴(yán)禁配備明顯超出機(jī)關(guān)辦公基本需求的高檔、高配置產(chǎn)品，進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理，做好厲行節(jié)約工作。

根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央單位批量集中采購試點(diǎn)工作的通知》的規(guī)定，從2011年7月1日開始，當(dāng)年的批量集中采購試點(diǎn)的范圍將把本年度中央單位采購的臺式計算機(jī)以及打印機(jī)包括進(jìn)來。這對我國推進(jìn)采購制度改革，推動實施批量集中采購工作有著巨大的促進(jìn)作用。財政部在該通知中規(guī)定，對超標(biāo)采購及規(guī)避批量采購行為將按中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通知要求追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。財政部也將定期對各中央部門批量采購執(zhí)行情況進(jìn)行通報，對集中采購機(jī)構(gòu)的批量采購工作進(jìn)行考核[3]。

2012年2月，財政部《關(guān)于做好2012年中央單位政府采購計劃和執(zhí)行編報工作的通知》明確指出，各中央單位應(yīng)當(dāng)按月編報下月的批量采購計劃，并于當(dāng)月10日前逐級報送至財政部，同時抄報政府集中采購機(jī)構(gòu)。政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季度編報批量采購執(zhí)行情況、集中采購機(jī)構(gòu)采購執(zhí)行情況等報表，并于每季度結(jié)束后15日內(nèi)報送至財政部。

（二）政府批量采購規(guī)模越來越大

我國政府批量采購工作于2011年正式起步，目前規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，并主要采用了需求統(tǒng)一與集中采購相結(jié)合的基本模式。首先，試點(diǎn)的范圍在不斷擴(kuò)大，批量采購試點(diǎn)部門由第一期27個部門快速增加到第二期44個部門以及到第三期57個部門。其次，從價格方面來看，根據(jù)中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心和中央直屬機(jī)關(guān)采購中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，采用批量集中采購在價格上更便宜。如采用批量集中采購臺式計算機(jī)的價格只有協(xié)議供貨的85%—90%，并且比市場價低10%，打印機(jī)也只有協(xié)議供貨的92%—93%，并且也只是市場價格的90%。再次，采用批量集中采購方式能夠有效健全部門內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，從而避免采購過程不規(guī)范行為。因此，采用這種需求歸集、統(tǒng)一采購的批量集中采購的方式，有利于我國采購制度改革，促進(jìn)我國采購制度不斷深化、完善。

（三）政府批量采購的優(yōu)勢逐漸得到發(fā)揮

中央單位推行批量集中采購具有積極的示范作用，也避免了協(xié)議供貨中的不足之處[4]。首先，在價格方面，采購人實際需求數(shù)量通過匯總，不僅讓供貨商更加重視，也有利于競標(biāo)者之間的公平競爭，從而讓價格變得更加合理。其次，在滿足需求方面，由于我國目前進(jìn)行的前4期批量采購只是對臺式計算機(jī)和打印機(jī)的采購，對于高配機(jī)型的采購需求，批量集中采購的原則是“滿足基本辦公需要”和“市場成熟度高”，根據(jù)這個原則可以將采購的品種劃分為兩類：10個基本配置類型以及特殊配置類型。如要采購高配機(jī)型必須通過主管部門批準(zhǔn)，這樣不僅滿足了辦公需求，也符合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，避免了采購人任意選擇機(jī)型。最后，在招標(biāo)方面，批量集中采購是由政府集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織進(jìn)行招標(biāo)，避免了采購人因個人因素在采購時規(guī)避公開招標(biāo)的弊端，保證了采購單位利益。

三、我國現(xiàn)行政府批量采購存在的問題

批量集中采購的實現(xiàn)對采購品有著嚴(yán)格要求，不但要求采購品之間差異不能太大，還要求技術(shù)指標(biāo)要規(guī)范統(tǒng)一并能進(jìn)行歸集，因而當(dāng)前的批量采購存在許多問題。

（一）難以選定配置機(jī)型

中央單位既包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，又包括教育科研機(jī)構(gòu)，采購機(jī)型既有用于一般日常辦公的，也有用于教學(xué)科研的，工作性質(zhì)各不相同，各單位預(yù)算資金不盡相同。既要在滿足大部分中央單位的日常辦公需求情況下，把許多不同領(lǐng)域的需求統(tǒng)一為10種配置機(jī)型，又不能超標(biāo)采購。這樣一來，對機(jī)型的選擇難度很大。

（二）難以解決數(shù)據(jù)處理和配送問題

我國共有2萬多家中央預(yù)算單位，對這些采購信息進(jìn)行匯總和分析將是對數(shù)據(jù)處理工作的一個很大挑戰(zhàn)，同時，對一些交通不便單位的供貨也很困難[5]。

（三）到貨周期長，選擇空間有限

在批量集中采購實施之前一直實行的是協(xié)議供貨制度。在協(xié)議供貨制度下，采購人根據(jù)自己的意志可以隨時進(jìn)行采購，任意選擇機(jī)型及配置。在批量集中采購中，采購人選擇權(quán)被大幅度削弱，配置機(jī)型也只有10種，到貨周期也需要兩個月左右。受長期協(xié)議供貨模式影響，采購人適應(yīng)由協(xié)議供貨向批量集中采購轉(zhuǎn)變還需要一定適應(yīng)期，同時這也給采購部門帶來了新的挑戰(zhàn)，采購部門需要及時做好更多的解釋工作。

（四）政府采購管理機(jī)制有待完善

1.政府采購部門分工不明確。政府采購管理部門由于同時擔(dān)任多項職能，降低了管理效率，也妨礙了內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。根據(jù)目前的法律法規(guī)，政府采購管理部門不僅負(fù)責(zé)政府采購政策和采購預(yù)算的制定和實施，而且承擔(dān)了政府采購計劃實施的監(jiān)督職能，這樣的職能分配不僅降低了工作效率，而且容易造成監(jiān)督缺位，不利于內(nèi)部控制制度的實施和風(fēng)險的防范。

2.地方政府批量采購部門設(shè)置及工作程序不統(tǒng)一。盡管從中央到大多數(shù)地方政府都將政府批量采購管理機(jī)構(gòu)設(shè)在財政部門，但有的地方直屬地方政府管理，后者將導(dǎo)致地方政府批量采購管理部門與采購中心之間的界限模糊，使采購中心職能界定不明確，在工作程序上也普遍缺乏統(tǒng)一科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。如驗收程序一直是政府批量采購中的薄弱環(huán)節(jié)，執(zhí)行不力將直接影響采購質(zhì)量和政府形象。

3.政府批量采購隊伍素質(zhì)有待提高。政府批量采購工作系統(tǒng)性、專業(yè)性很強(qiáng)，既涉及商業(yè)貿(mào)易、談判技能、產(chǎn)業(yè)政策等知識，也與商品的生產(chǎn)技術(shù)、性能知識等有關(guān)。政府采購人員如果缺乏有關(guān)專業(yè)知識和技能，就不能有效開展工作。在現(xiàn)行條件下，我國政府批量采購隊伍的人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)上參差不齊，違反相關(guān)規(guī)定和操作程序等現(xiàn)象時有發(fā)生。如有些工作人員在采購工作前和供應(yīng)商或競標(biāo)單位事先接觸，甚至還存在泄露標(biāo)底、預(yù)算現(xiàn)象。在具體操作中，對于一些納入采購范圍的某些事項或品目只能由支出單位自行確定采購標(biāo)準(zhǔn)并自行驗收，大大影響了政府批量采購的質(zhì)量。

（五）供應(yīng)商監(jiān)管制度有待加強(qiáng)

供應(yīng)商流動性大，對于一個采購項目的供應(yīng)商數(shù)量、供應(yīng)商提供商品的質(zhì)量，在競標(biāo)前較難確定，若采用一般的監(jiān)管方法，監(jiān)管力度很難達(dá)到。所以，政府采購部門對供應(yīng)商需要全面強(qiáng)化監(jiān)管。

四、完善我國政府采購制度的建議

（一）科學(xué)編制招標(biāo)文件評分細(xì)則

我國實行批量集中采購時一般采購的都是辦公用品，在中央單位當(dāng)前批量集中采購中所采購的品目主要是臺式計算機(jī)和打印機(jī)。由于兩者都屬于基本的辦公設(shè)備，在評分細(xì)則上需要增設(shè)服務(wù)項目的打分比例，適當(dāng)減少技術(shù)項目的打分比例，還可以通過提高共同評審的項目部分在總分中所占的比例來避免評審過程中的作弊行為。在批量集中采購時要遵循“滿足基本的辦公需求”和“市場評價好”原則，將需采購的品目劃分為兩類：一是10個基本配置類型，二是特殊配置。為了杜絕在采購時出現(xiàn)超標(biāo)采購現(xiàn)象，在采購特殊配置時需要經(jīng)過主管部門審批。

（二）重視配送監(jiān)管，構(gòu)建批量集中采購合同管理系統(tǒng)

為了保證配送貨物能夠及時送達(dá)，政府采購中心應(yīng)考慮在發(fā)布中標(biāo)公告后立即組織供應(yīng)商召開會議，討論確定其配送貨物的方式以及售后服務(wù)等事宜。由于采購人數(shù)量比較多，空間分布比較廣，應(yīng)要求供應(yīng)商分區(qū)域組建配送隊伍，每個區(qū)域有負(fù)責(zé)人專門協(xié)調(diào)配送，以保證各個區(qū)域同時配送。要把供應(yīng)商和各區(qū)域負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式以群發(fā)短信的形式發(fā)給各單位采購人，以便及時高效地協(xié)調(diào)批量集中采購履約過程中出現(xiàn)的問題，最大限度地保證采購的圓滿結(jié)束。同時，針對批量集中采購合同量大、傳統(tǒng)紙質(zhì)合同交換不能滿足采購需要的新情況，采購中心應(yīng)設(shè)立批量集中采購合同管理系統(tǒng)，采購中心在網(wǎng)上發(fā)布中標(biāo)信息，這樣可在一定程度上加快采購進(jìn)程。同時，中標(biāo)人可以在網(wǎng)上打印合同，采購人可以在網(wǎng)上查詢合同真?zhèn)?，做到快捷、高效、省時、省力。

（三）改進(jìn)工作模式，提高管理效率

為了提高批量集中采購效率，首先政府采購管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)采購人需要提前編寫好招標(biāo)文件，然后由采購機(jī)構(gòu)對招標(biāo)文件進(jìn)行完善并及時向供貨商發(fā)布公告進(jìn)行招標(biāo)，最后由采購機(jī)構(gòu)根據(jù)評審結(jié)果發(fā)布中標(biāo)公告并告知中標(biāo)者按照合同規(guī)定配送貨物。

（四）構(gòu)建采購人對供應(yīng)商的評價系統(tǒng)，整合供應(yīng)商履約記錄

構(gòu)建采購人評價系統(tǒng)可以對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行詳細(xì)記錄和客觀評價。在采購過程中，由采購人分項對供應(yīng)商進(jìn)行打分，采購結(jié)束后整合出最終得分，把供應(yīng)商得分作為以后采購的憑據(jù)。如某個供貨商積極參與競標(biāo)并嚴(yán)格履行合同，就可得到較高評價，不履行合同將獲得差評，以此辦法可以促進(jìn)供貨商更好地履行合同和提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（五）完善采購管理體系，確保政府采購活動規(guī)范進(jìn)行

1.明確政府批量集中采購工作的政治方向和工作原則。政府采購工作主要是為政府服務(wù)的，因此政府采購要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確政府采購工作的中心思想和政治方向[6]。首先，要牢牢把握政府采購工作的第一要務(wù)，突出政治導(dǎo)向，即為政府采購、為政府節(jié)支、為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。其次，在政府采購過程中要嚴(yán)格落實“公開、公平、公正”的基本原則和“誠實守信”的基本道德思想，這就要求政府采購工作程序要公開透明，嚴(yán)格遵守政府采購的法律法規(guī)與程序，為采購人和供應(yīng)商創(chuàng)造出公平合理健康的采購和競爭環(huán)境。在政府批量集中采購招標(biāo)過程中還要做到誠實守信，在遵循招標(biāo)要求的前提下，不以個人情感因素影響招標(biāo)過程、招標(biāo)程序，更不能違規(guī)招標(biāo)。

2.提升政府批量集中采購的掌控能力。政府在執(zhí)行政府采購方案過程中一般有五項程序：編寫招標(biāo)文件、組織招標(biāo)、審批合同、辦理結(jié)算、整理檔案。提升政府批量集中采購掌控能力，就是嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范工作程序。在編寫招標(biāo)文件過程中，要在相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)下兼顧公平與效率原則，同時充分考慮采購方、受托人、供應(yīng)商的合法利益。在招標(biāo)組織過程中，首先要建立一套規(guī)范用語標(biāo)準(zhǔn)體系，充分認(rèn)清一般項目、特殊項目之間的差別。然后嚴(yán)格制定并執(zhí)行規(guī)范的招標(biāo)工作程序，準(zhǔn)備工作也必須井然有序地展開，包括與會人員座次排列、評標(biāo)程序及宣布結(jié)果等。通過這些程序保障招標(biāo)工作規(guī)范、嚴(yán)肅。采購合同的簽訂是整個政府采購過程最重要的環(huán)節(jié)，合同能否順利履約不僅關(guān)系到整個政府采購活動質(zhì)量，而且也影響到政府在市場經(jīng)濟(jì)中的形象。因此在合同簽訂過程中必須嚴(yán)格審查、審簽，確保政府采購合同質(zhì)量，保障政府采購活動順利進(jìn)行。根據(jù)相關(guān)招標(biāo)文件規(guī)定和相關(guān)技術(shù)要求，在招標(biāo)過程中需要進(jìn)行審查的環(huán)節(jié)有標(biāo)的名稱、標(biāo)的技術(shù)規(guī)范、采購數(shù)量、采購的單價、合同總金額、相關(guān)服務(wù)承諾等。結(jié)算環(huán)節(jié)是很重要的一個環(huán)節(jié)，早在2007年財政部就頒布了《關(guān)于實行國庫集中支付制度后政府采購資金支付有關(guān)問題的規(guī)定》，專門強(qiáng)調(diào)了國庫支付制度，要求準(zhǔn)確辦理結(jié)算，提高結(jié)算質(zhì)量。其中直接關(guān)系到政府采購資金支付的效率和安全的有兩個因素：一是結(jié)算單據(jù)正確與否，二是衡量結(jié)算質(zhì)量的尺度。

3.完善政府采購檔案管理。作為政府采購產(chǎn)品全部操作過程的原始記錄，政府采購檔案不僅可以成為證明采購行為是否規(guī)范、合法的依據(jù)，也成為反映采購人員是否違反相應(yīng)規(guī)定的憑據(jù)，政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、審計機(jī)關(guān)或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如果對采購人員采購行為存在疑問，可以通過查詢采購檔案判斷采購人員是否遵守了政府采購規(guī)章制度，是否存在違規(guī)采購行為。所以，完整而詳細(xì)的政府采購檔案必不可少，它有助于判斷政府采購人員是否有違規(guī)采購行為，應(yīng)避免因記錄不全而造成的糾紛。

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[2]胡建滋.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2003.281.

[3]皮純協(xié).行政程序法比較研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2000.438.

[4]鄭成武,劉敬嚴(yán).采購與供應(yīng)管理[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2009.

[5]陶源,楊軍.如何控制采購成本[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社,2007.

[6]周黎潔.批量采購是集中采購的春天[N].中國政府采購報，2011-07-19（8）.