湯坤賢，陳 鵬，宋 暉，涂武林

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

國家海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)材料編制的建議

湯坤賢，陳 鵬，宋 暉，涂武林

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

文章針對近幾年來地方申報(bào)國家海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目資金的申報(bào)材料中存在的問題，分析原因，重點(diǎn)對申請理由、項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算、部門配合等方面提出建議，以提高項(xiàng)目申報(bào)材料的編制水平。

海島；整治修復(fù)；申報(bào)

由于自然和人為因素的影響造成海島生態(tài)破壞，而特殊地理?xiàng)l件制約造成海島居民生產(chǎn)生活條件相對困難。因此，《中華人民共和國海島保護(hù)法》要求確定需要重點(diǎn)修復(fù)的海島，國家安排海島保護(hù)專項(xiàng)資金，用于海島的保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。自2010年以來國家海洋局、財(cái)政部已連續(xù)3年安排資金用于我國海島整治修復(fù)及保護(hù)。針對近幾年項(xiàng)目申報(bào)材料存在的主要問題，提出改善建議，以提高項(xiàng)目申報(bào)材料的編制水平，促進(jìn)國家資金得到合理、高效的使用，海島地區(qū)的生態(tài)與民生問題得到有效解決。

1 存在的主要問題

海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的申報(bào)材料主要包括項(xiàng)目申報(bào)書和實(shí)施方案，分析近幾年的申報(bào)材料，主要存在以下不足。

1.1 申報(bào)理由方面

（1）存在問題描述不清楚。有的申報(bào)書缺乏對存在問題的描述，有的申報(bào)書對存在問題的描述針對性不強(qiáng)，有的申報(bào)書描述與項(xiàng)目內(nèi)容無關(guān)的問題，有的申報(bào)書對存在問題描述不規(guī)范。

（2）項(xiàng)目必要性不充分。申報(bào)單位不清楚何種項(xiàng)目應(yīng)該申報(bào)，何種項(xiàng)目不該申報(bào)。項(xiàng)目實(shí)施的必要性不明確，效益不顯著。

（3）項(xiàng)目緊迫性不充分。未分清項(xiàng)目緩急程度，出現(xiàn)有的申報(bào)項(xiàng)目暫時(shí)影響不大或需求不緊迫。

1.2 項(xiàng)目內(nèi)容方面

（1）內(nèi)容過于簡單。項(xiàng)目內(nèi)容是申報(bào)材料最核心、最重要的部分，應(yīng)重點(diǎn)描述。但有的項(xiàng)目內(nèi)容只有簡單的幾段文字，有的只有一張表格，未把項(xiàng)目內(nèi)容描述清楚。

（2）不符合國家支持方向。有的項(xiàng)目內(nèi)容中，有些子項(xiàng)目不符合國家的支持方向。如，不是海島整治修復(fù)及保護(hù)的范疇；或不是國家下達(dá)的文件中規(guī)定的資金支持方向和使用范圍。

（3）項(xiàng)目內(nèi)容不盡合理。有的項(xiàng)目內(nèi)容設(shè)計(jì)不合理，其中包括一些不應(yīng)該做，或者沒必要做的項(xiàng)目。

（4）內(nèi)容不夠全面。有的項(xiàng)目內(nèi)容涵蓋不全，可能導(dǎo)致無法實(shí)施，或建成后無法運(yùn)行。如，污水處理系統(tǒng)，只考慮污水處理設(shè)施的建設(shè)，未考慮污水收集管網(wǎng)建設(shè)。

1.3 建設(shè)方案方面

（1）建設(shè)方案內(nèi)容不符合要求。建設(shè)方案的內(nèi)容與項(xiàng)目內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別，說通俗一點(diǎn)，項(xiàng)目內(nèi)容主要是描述做什么，建設(shè)方案主要是闡述怎么做。

（2）建設(shè)方案可行性不充分。有的項(xiàng)目建設(shè)方案不可行，或者可行性存在疑問，將影響項(xiàng)目后期的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

（3）建設(shè)方案過于簡單。有的項(xiàng)目建設(shè)方案的篇幅很小，對建設(shè)方案僅做簡單的描述，未將基本的內(nèi)容描寫清楚。

1.4 經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面

（1）測算說明過于簡單。有的經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺少計(jì)算過程，直接給出總價(jià)，缺少測算說明，項(xiàng)目評審時(shí)難以審核。有的經(jīng)費(fèi)預(yù)算雖然有工程量和單價(jià)，但直接給出工程量，對工程量的來源未作說明，也無法進(jìn)行核實(shí)。

（2）預(yù)算單價(jià)不合理。申報(bào)材料中比較普遍存在單價(jià)過高的情況，雖然海島上的工程建設(shè)費(fèi)用比大陸上高，但有的高得離譜；也有少數(shù)單價(jià)太低，項(xiàng)目下達(dá)后無法完成工作量。

（3）調(diào)查論證經(jīng)費(fèi)太多。有的項(xiàng)目前期的調(diào)查、論證的經(jīng)費(fèi)太多，個(gè)別甚至占了將近項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的一半，包括一些無關(guān)的調(diào)查項(xiàng)目。

（4）申報(bào)不屬國家支持范圍的資金。有的申報(bào)資金不屬于國家海島整治修復(fù)及保護(hù)專項(xiàng)資金或海島保護(hù)專項(xiàng)資金支持的范圍，如橋梁、辦公大樓、拆遷等項(xiàng)目。

（5）部分內(nèi)容的預(yù)算缺失。有的項(xiàng)目，特別是一些配套的小工程的經(jīng)費(fèi)預(yù)算被遺漏。如，污水處理工程配套的污水收集管網(wǎng)、垃圾處理工程配套的道路等。

1.5 其他方面

（1）內(nèi)容不規(guī)范。有的項(xiàng)目申報(bào)材料未按照要求編寫，或缺失某些內(nèi)容。如有的項(xiàng)目只有申報(bào)書或?qū)嵤┓桨福械纳踔林挥幸环荼砀瘛?/p>

（2）重點(diǎn)不突出。重要的部分，如申報(bào)理由、項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算的篇幅很?。欢械拇我糠?，如自然社會經(jīng)濟(jì)概況，卻占了很大篇幅。

（3）內(nèi)容重復(fù)較多。主要表現(xiàn)在申報(bào)書或?qū)嵤┓桨钢星昂髢?nèi)容重復(fù)較多；申報(bào)書和實(shí)施方案重復(fù)的內(nèi)容也比較多。

2 原因分析

出現(xiàn)以上問題的原因主要有以下6個(gè)方面。①對海島整治修復(fù)技術(shù)掌握不夠全面。編制單位對各種海島整治修復(fù)技術(shù)了解不深、不全面，導(dǎo)致編寫申報(bào)材料時(shí)無法深入、全面地分析，甚至出現(xiàn)錯(cuò)誤的論述。② 對國家文件理解不夠準(zhǔn)確。未能很好地研究國家下達(dá)的各種文件，嚴(yán)格按照規(guī)定的支持方向設(shè)計(jì)項(xiàng)目內(nèi)容，導(dǎo)致有的項(xiàng)目內(nèi)容超出支持范圍，或者項(xiàng)目內(nèi)容重點(diǎn)不突出。③前期準(zhǔn)備不夠充分。地方海洋主管部門缺乏前期的調(diào)查與規(guī)劃，缺乏項(xiàng)目儲備。編制單位缺乏前期的材料收集，資料積累，接受任務(wù)后在較短的時(shí)間內(nèi)編制申報(bào)材料，有的內(nèi)容無法深入、全面地分析與表達(dá)。④對海島情況了解不夠。有的地方海洋主管部門對海島具體情況了解不深，難以針對各地市上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行比對篩選，比較準(zhǔn)確地確定合適的項(xiàng)目。有的項(xiàng)目編制單位接到任務(wù)后由于時(shí)間緊張或其他條件的限制，未到現(xiàn)場調(diào)查，根據(jù)地方提供的材料、照片、要求等編制申報(bào)材料，容易出現(xiàn)內(nèi)容簡單、空泛，或偏差。⑤ 對資金的期望較高。一般情況下所在海島相關(guān)利益單位和地方海洋主管部門都希望爭取更多的國家資金。當(dāng)該海島整治修復(fù)的內(nèi)容較少時(shí)，往往捆綁一些關(guān)系不大的項(xiàng)目；或者虛報(bào)工程的造價(jià)。⑥ 編制單位與地方部門溝通不夠。特別是在地方需求和自籌經(jīng)費(fèi)方面缺乏很好的溝通，導(dǎo)致有的子項(xiàng)目地方需求不大，地方需求大的卻未申報(bào)。

3 如何寫好申報(bào)材料

申報(bào)材料能否把必要的信息準(zhǔn)確地表達(dá)出來，讓審查專家和審批部門能迅速、全面地了解項(xiàng)目的信息，關(guān)系到能否成功申報(bào)和獲取國家補(bǔ)助資金。下面對幾個(gè)關(guān)鍵部分的內(nèi)容編寫和相關(guān)單位提幾點(diǎn)建議。

3.1 內(nèi)容完整，材料齊全

項(xiàng)目申報(bào)材料主要包括申報(bào)書和實(shí)施方案兩部分，按要求這兩份材料都要齊全。

申報(bào)材料的內(nèi)容主要包括：申報(bào)理由、項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算、項(xiàng)目管理等。其他內(nèi)容如海島基本情況、承擔(dān)單位、施工安排、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理和項(xiàng)目驗(yàn)收等也要做相應(yīng)說明，保持材料的完整性。

3.2 結(jié)構(gòu)合理，主次分明

形式上結(jié)構(gòu)要合理，按照通知要求編制。

內(nèi)容上主次要分明，主要內(nèi)容一定要寫清楚、詳細(xì)，重點(diǎn)寫好申報(bào)理由、項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案和經(jīng)費(fèi)預(yù)算這4部分。次要部分簡要描述。有些前后重復(fù)的部分，哪些詳寫、哪些略寫要分清楚。如項(xiàng)目內(nèi)容，在第一章概述部分簡要介紹即可，而在第二章項(xiàng)目內(nèi)容中應(yīng)詳細(xì)描述。

如果同時(shí)上報(bào)申報(bào)書和實(shí)施方案。相同的內(nèi)容在兩份材料中的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。申報(bào)書是批準(zhǔn)立項(xiàng)之前的材料，主要包括項(xiàng)目概況、申報(bào)理由 （存在的問題、必要性、可行性等）、項(xiàng)目內(nèi)容、年度計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算，預(yù)期成果，效益分析等內(nèi)容。實(shí)施方案批準(zhǔn)立項(xiàng)之后的材料，主要包括項(xiàng)目背景、項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案、施工安排、經(jīng)費(fèi)安排、項(xiàng)目管理、質(zhì)量監(jiān)督、項(xiàng)目終結(jié)等內(nèi)容。如果僅要求上報(bào)實(shí)施方案，實(shí)施方案中應(yīng)該增加申報(bào)理由、資金預(yù)算等，便于核實(shí)與審查。

3.3 申報(bào)理由充分

3.3.1 突出存在的問題

申請理由是項(xiàng)目內(nèi)容的鋪墊，一般包括現(xiàn)狀、存在的問題、依據(jù)、必要性等方面。關(guān)鍵是要把存在的問題描述清楚，根據(jù)國家海島整治及保護(hù)項(xiàng)目的支持方向，存在的問題一般包括生態(tài)問題與民生問題兩方面。存在問題的描述應(yīng)該與項(xiàng)目內(nèi)容相對應(yīng)，并附有能體現(xiàn)存在問題的照片，讓人一目了然。

3.3.2 必要性充分

項(xiàng)目實(shí)施的必要性，主要有3方面：改善海島生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海島及周邊海域生態(tài)平衡；改善海島居民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；提升海島開發(fā)利用價(jià)值。每個(gè)項(xiàng)目材料編寫時(shí)應(yīng)分析具體項(xiàng)目的必要性。

3.3.3 緊迫性強(qiáng)

項(xiàng)目的緊迫性主要從兩方面考慮：生態(tài)破壞嚴(yán)重，若不解決生態(tài)環(huán)境將造成更大的破壞；民生問題突出，若不解決給群眾的生活、生產(chǎn)造成很大的困難。

3.4 項(xiàng)目內(nèi)容合理

3.4.1 符合國家支持方向

根據(jù)國家的文件規(guī)定，海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目重點(diǎn)支持的海島類型有3類：生態(tài)破壞嚴(yán)重，具有較好開放利用價(jià)值的無居民海島；生態(tài)破壞嚴(yán)重，生產(chǎn)生活條件困難的有居民海島；特殊保護(hù)類的海島 （包括領(lǐng)海基點(diǎn)島）。

根據(jù)近幾年來國家批準(zhǔn)立項(xiàng)的項(xiàng)目，主要支持的領(lǐng)域歸納為以下幾方面。① 海岸保護(hù)：護(hù)岸與海堤建設(shè)、沙灘修復(fù)等。② 島體保護(hù)：山體與邊坡保護(hù)、植被修復(fù)、景觀工程等。③ 污染治理：垃圾、污水處理等。④ 供水工程：大陸引水、地下水開采、雨水利用、水庫建設(shè)、海水淡化等。⑤ 供電工程：海底電纜輸電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、柴油發(fā)電等。⑥ 交通工程：道路建設(shè)與維護(hù)、碼頭維修等。⑦ 潮間帶生態(tài)修復(fù)：紅樹林、海草床、珊瑚礁等保護(hù)與修復(fù)。⑧ 海域整治與保護(hù)：拆除連島壩、清理海上違章養(yǎng)殖、清淤等。⑨ 特殊保護(hù)對象：海島特殊景觀、歷史文化遺跡等保護(hù)。

3.4.2 工程量適中

根據(jù)海島的具體情況、國家可能支持的資金和地方自籌資金確定項(xiàng)目及其工程量。一般項(xiàng)目不宜太大。

3.4.3 項(xiàng)目內(nèi)容翔實(shí)

項(xiàng)目內(nèi)容是申報(bào)材料的核心，一定要寫清楚。首先描述項(xiàng)目包括的各子項(xiàng)目的內(nèi)容和位置，附總平面圖。然后詳細(xì)闡述各子項(xiàng)目的內(nèi)容，包括子項(xiàng)目名稱、位置、實(shí)施內(nèi)容、規(guī)模及工程量等，必要時(shí)可附修復(fù)后的效果圖。

3.5 建設(shè)方案可行

3.5.1 形式上可行

建設(shè)方案是項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)測算的重要依據(jù)。內(nèi)容也要詳細(xì)寫清楚。建設(shè)方案與項(xiàng)目內(nèi)容的各個(gè)子項(xiàng)目對應(yīng)，分項(xiàng)描述各子項(xiàng)目的施工方案。分析項(xiàng)目工作量，說明要完成項(xiàng)目任務(wù)所采用的工藝、材料、規(guī)格、工程結(jié)構(gòu)，采取的施工方式、方法、步驟、措施等。必要時(shí)可附施工圖或流程圖。

3.5.2 技術(shù)上可行

技術(shù)上能滿足工程的建設(shè)需求，項(xiàng)目下達(dá)后能順利實(shí)施，實(shí)施后能達(dá)到預(yù)期的效果，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效益。避免出現(xiàn)工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足實(shí)際需要。

3.5.3 經(jīng)濟(jì)上可行

一方面要求項(xiàng)目的建設(shè)費(fèi)用可行。建設(shè)費(fèi)用不宜太高，不要盲目追求先進(jìn)的技術(shù)、材料，或采用高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加項(xiàng)目投資，給國家資金造成不必要的浪費(fèi)；另一方面要求項(xiàng)目建成后的運(yùn)行費(fèi)用可行?？紤]海島的財(cái)力，今后的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刎?cái)力承受范圍內(nèi)。如，海水淡化、污水處理、垃圾處理等工程的運(yùn)行費(fèi)用應(yīng)考慮海島的財(cái)力，避免運(yùn)行費(fèi)用太高建成后當(dāng)?shù)責(zé)o力支持，造成設(shè)施閑置。

3.5.4 科學(xué)適用

要根據(jù)海島的具體條件，選擇適合的建設(shè)方案。如建設(shè)污水處理設(shè)施，不同經(jīng)濟(jì)、自然條件的海島可選擇不同的處理方法：經(jīng)濟(jì)條件較好的海島可選擇處理效果好，運(yùn)行費(fèi)用較高的接觸氧化法；經(jīng)濟(jì)條件較差，有可利用地表水體的海島，可選擇建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用均低，但處理效率較低的生態(tài)塘法。

垃圾處理方面，離大陸比較近，具備碼頭、海上交通設(shè)施的海島，可選擇垃圾壓縮外運(yùn)的方式處置；垃圾焚燒對很多海島適用，尤其是經(jīng)濟(jì)條件較好、離大陸較遠(yuǎn)的海島。

3.6 資金預(yù)算合理

資金預(yù)算是資金審核的重要參考依據(jù)，一定要清晰、合理，重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

3.6.1 資金組成清晰

申報(bào)書中的資金預(yù)算表，簡要描述項(xiàng)目組成、資金總額與資金來源，包括申請國家補(bǔ)助資金和地方自籌資金，各子項(xiàng)目的資金與組成。

如果項(xiàng)目資金分多年申請，除說明項(xiàng)目資金總額，申請國家補(bǔ)助資金，地方自籌資金外，還應(yīng)說明當(dāng)年項(xiàng)目資金，申請國家補(bǔ)助資金，地方自籌資金，年度資金安排，并附年度資金預(yù)算表，資金明細(xì)及測算依據(jù)表。

資金預(yù)算中不能體現(xiàn)管理費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)等非海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目支持的費(fèi)用。

3.6.2 單價(jià)與測算合理

年度資金明細(xì)及測算依據(jù)表中，工程量的估算要準(zhǔn)確，測算過程要清晰，計(jì)算單價(jià)要合理，可以參考國家、地方的工程預(yù)算依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和地方價(jià)格，以及所在海島的施工條件等確定合理的單價(jià)。

3.6.3 資金安排合理

實(shí)施方案中主要體現(xiàn)資金使用安排，不用詳細(xì)說明資金的預(yù)算，應(yīng)說明各子項(xiàng)目的主要內(nèi)容、工程量、總資金 （包括國家和地方自籌），年度使用安排情況等。

3.7 各司其職，密切配合

寫好整治修復(fù)材料，技術(shù)部門和地方部門應(yīng)做好前期準(zhǔn)備，并在編制過程中共同商討，密切配合，不斷完善。下面是對地方海洋主管部門和技術(shù)單位的幾點(diǎn)建議。

3.7.1 地方海洋主管部門

（1）做好前期準(zhǔn)備。開展當(dāng)?shù)睾u調(diào)查，了解海島的基本情況。編制省級或地市海島整治修復(fù)規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立海島整治修復(fù)備選項(xiàng)目，確定海島整治修復(fù)的優(yōu)先申報(bào)項(xiàng)目。

（2）做好現(xiàn)場調(diào)研。對當(dāng)年申報(bào)的項(xiàng)目，陪同技術(shù)部門和所在海島的地方政府，對海島生態(tài)問題與民生問題進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，確定需要申報(bào)的項(xiàng)目內(nèi)容和資金量。

（3）做好材料把關(guān)。申報(bào)材料初稿完成后，應(yīng)對其中內(nèi)容，特別是項(xiàng)目內(nèi)容、建設(shè)方案、申請資金，地方配套資金等方面進(jìn)行認(rèn)真審核，及時(shí)提出修改意見。項(xiàng)目立項(xiàng)后，如果批準(zhǔn)資金與申報(bào)資金不符合，應(yīng)對原申報(bào)項(xiàng)目的內(nèi)容、規(guī)模和資金調(diào)整提出修改意見，優(yōu)先安排急需、可行、效益顯著的項(xiàng)目。

3.7.2 技術(shù)單位

（1）做好前期準(zhǔn)備。了解各地海島的基本情況，尤其應(yīng)重點(diǎn)收集生態(tài)破壞嚴(yán)重或民生問題突出的海島的生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)狀況。為地方編制省級海島整治修復(fù)規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立海島整治修復(fù)備選項(xiàng)目。了解收集海島整治修復(fù)的相關(guān)技術(shù)方法，施工工藝，工程造價(jià)等資料。

（2）做好現(xiàn)場調(diào)研。陪同地方海洋部門和地方政府，對海島進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，了解海島主要的生態(tài)問題與民生問題，商定需要申報(bào)的項(xiàng)目內(nèi)容和資金量。并收集相關(guān)資料與拍攝現(xiàn)場照片。

（3）寫好申報(bào)材料。按照要求編制項(xiàng)目申報(bào)書和實(shí)施方案。項(xiàng)目立項(xiàng)后，根據(jù)批復(fù)要求和地方意見修改完善申報(bào)材料。

（4）多與地方溝通。申報(bào)材料編制過程中應(yīng)與地方海洋部門和行政主管部門溝通，了解存在的問題、地方需求和資金配套；尤其對計(jì)劃申報(bào)的項(xiàng)目，各子項(xiàng)目的工程量，經(jīng)費(fèi)預(yù)算，自籌經(jīng)費(fèi)等方面應(yīng)多與地方海洋部門和行政主管部門溝通。