翟凱

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

我國食品安全問題法律保障的不足與完善建議

翟凱

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

我國目前食品安全形勢嚴(yán)峻，法律保障并不完善。從我國食品安全法律規(guī)制的現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國現(xiàn)有的食品安全法律體系，提出解決的對策，以促進(jìn)食品安全法律保障制度在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮更加積極的作用。

食品安全；法律規(guī)制；完善建議

食品安全關(guān)系到人的生命和健康，更關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國近年來頻繁出現(xiàn)的食品安全事故，使得以法律手段保護(hù)食品安全成為必需，但現(xiàn)行法律的規(guī)制還有缺陷，在立法、執(zhí)法等領(lǐng)域還存在許多問題。

一、我國當(dāng)前關(guān)于食品安全問題的法律規(guī)制及缺陷

（一）有關(guān)食品安全問題的法律監(jiān)管不足

1.監(jiān)管主體設(shè)置不科學(xué)。《食品安全法》自實(shí)施以來，進(jìn)一步明確了分段監(jiān)管的監(jiān)管體系。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥等十多個部門涉及到生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)。這種交叉管理容易導(dǎo)致部門管理資源的浪費(fèi)，效率較低，還容易引發(fā)管理真空。食品安全涉及到多個環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)中，很多環(huán)節(jié)不可能很清楚地劃分在某個階段。例如，無證經(jīng)營的小食品加工廠，如果按照分段監(jiān)管原則，則生產(chǎn)的食品在出廠前歸質(zhì)監(jiān)部門管、出廠后歸工商部門管、到了購買者手上又歸衛(wèi)生行政部門監(jiān)管，最后出了問題歸誰管？各部門相互推諉扯皮屢見不鮮。2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，新組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局對食品安全進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。今后如何具體地克服重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管“盲點(diǎn)”交叉的問題，令人期待。

2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)建立不完善。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不僅數(shù)量少、質(zhì)量低，而且相互之間不成體系、銜接不夠甚至相互矛盾。首先，許多領(lǐng)域缺乏標(biāo)準(zhǔn)。以2010年湖南金浩茶油致癌物苯并芘超標(biāo)一案為例，由于我國沒有食品調(diào)和油的相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，事發(fā)后只能參照食品植物油的相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。而按照植物油的標(biāo)準(zhǔn)，該產(chǎn)品苯并芘含量竟超標(biāo)6倍。由于標(biāo)準(zhǔn)的缺失，消費(fèi)者選擇商品時很難辨別出某種物質(zhì)含量是否超標(biāo)，嚴(yán)重影響了食品安全問題的認(rèn)定。其次，有些標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾。比如，白砂糖的國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中允許含有適量的二氧化硫，而肉松的國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中允許在輔料里使用白砂糖，但肉松中一旦檢測出二氧化硫則是不合格產(chǎn)品，如此標(biāo)準(zhǔn)令人疑惑。最后，我國許多食品安全標(biāo)準(zhǔn)明顯落后于國際標(biāo)準(zhǔn)。上世紀(jì)80年代西方國家基本上已完全采用國際標(biāo)準(zhǔn)，我國目前食品衛(wèi)生國際標(biāo)準(zhǔn)大約有500余項(xiàng)，這只是世界衛(wèi)生組織食品法典委員會制定國際食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的1/8，不僅數(shù)量少，而且某些國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，落后于國際標(biāo)準(zhǔn)，這樣既不利于保護(hù)消費(fèi)者的身體健康，也不利于國際食品貿(mào)易的開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，就國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)來看，我國目前約有20000多項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，其中涉及食品方面的國家標(biāo)準(zhǔn)采標(biāo)率僅為15%，采標(biāo)率也較低。

3.涉及食品安全的檢測困難重重。我國食品安全檢測機(jī)構(gòu)多分屬不同部門，相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)。截至2011年底，我國共有食品檢測機(jī)構(gòu)7000余家，但分屬于衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等各部門管理，各自為戰(zhàn)。另外，各檢測機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，檢測程序各不相同，檢測費(fèi)用過高。比如，瘦肉精的檢測，化學(xué)定性檢測約800元，定量檢測約2000元，如果全部流程檢測完約花費(fèi)近10000元，價格不菲。

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域還有許多其他問題，例如，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)不高，專業(yè)知識與技能缺乏，責(zé)任心不強(qiáng)。在監(jiān)管過程中還會出現(xiàn)信息不對稱的問題，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常是生產(chǎn)者比消費(fèi)者掌握的信息多，經(jīng)營者比監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握的信息多，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息也不對稱，這樣無疑增加了監(jiān)管的難度與成本。

（二）涉及食品安全問題的懲罰力度不夠

一方面，在民事法律層面涉及到的賠償責(zé)任一般分為補(bǔ)償性賠償與懲罰性賠償兩種，我國食品安全領(lǐng)域的賠償制度在設(shè)計(jì)上略有缺憾。首先，《食品安全法》第96條雖然規(guī)定了“十倍罰則”的懲罰方式，但是日常生活中，消費(fèi)者購買食品的數(shù)量一般不會太大，總價也不會太高，一旦發(fā)現(xiàn)所購食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而找到商家，商家即使按十倍賠償，數(shù)額也不大，對于有些違法企業(yè)來說并不覺得“痛”。另外，消費(fèi)者在要求十倍賠償之前需要明確兩點(diǎn)：一是所購買的食品是否已經(jīng)或是可能會對自己的人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益造成損害；二是經(jīng)營者是否存在“明知”犯錯的意愿?，F(xiàn)實(shí)中，消費(fèi)者很難界定商家犯錯是否屬于“明知”，法律對如何判斷“明知”規(guī)定得也不夠明確。其次，《食品安全法》中規(guī)定的處罰金額是按違法經(jīng)營的貨值來確定的，但現(xiàn)實(shí)中貨值的范圍并不易確定，較難處罰。另外，由于處罰力度不夠?qū)е卢F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了獲取的非法利益大于違法成本這一畸形現(xiàn)象。許多違法生產(chǎn)經(jīng)營者樂于以身試法，一般處罰多以沒收違法物品、沒收違法所得為主，即使是罰款也只按違法經(jīng)營的貨值計(jì)算，但實(shí)際上這類貨值不易算明或者即使查處也可能也小于實(shí)際數(shù)額，使得實(shí)際處罰遠(yuǎn)低于所獲利益。

另一方面，刑法是保障食品安全的最后一道防線，《刑法修正案（八）》也進(jìn)一步加大了對食品安全的保護(hù)力度，還增設(shè)了監(jiān)管瀆職方面的罪名，但是也有缺陷。比如，打擊范圍較窄，僅覆蓋了食品生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的行為，對于食品種植、養(yǎng)殖、流通運(yùn)輸?shù)绕渌h(huán)節(jié)并未涉及，而且有關(guān)食品概念的范圍也沒有延伸到日常生活中常見的種植產(chǎn)品、養(yǎng)殖產(chǎn)品等食用農(nóng)產(chǎn)品上。

（三）食品安全問題舉證難度大

第一，維權(quán)周期長，一般消費(fèi)者就某個食品安全問題進(jìn)行維權(quán)所花費(fèi)的時間少則數(shù)月，多則數(shù)年。許多消費(fèi)者由于拖不了如此長的時間而不了了之。第二，某些食品由于食用頻繁與舉證意識等問題，消費(fèi)者們有時難以主動保留相關(guān)證據(jù)材料以備后用。第三，許多食品食用后并非馬上就會出現(xiàn)問題，這種特殊性使得消費(fèi)者在經(jīng)過較長時間后不易找尋當(dāng)時購買的地點(diǎn)與商家。第四，按照我國民事訴訟程序中“誰主張誰舉證”的原則，消費(fèi)者應(yīng)舉出是因食用了該危害食品而導(dǎo)致了某種損害結(jié)果才能獲得賠償。但是，隨著生活中食品種類的增多，食品結(jié)構(gòu)也愈加復(fù)雜，普通消費(fèi)者很難明確致?lián)p的直接或主要原因，但民事訴訟又必須證明損害身體健康等事實(shí)是由某種產(chǎn)品造成的，由此可見，受害人舉證難度較大。

除了以上幾點(diǎn)之外，食品安全法律規(guī)制中還有一些問題值得重視。一是我國目前食品安全立法體系跟不上時代發(fā)展的步伐。一方面，涉及現(xiàn)代技術(shù)的法律規(guī)制空白點(diǎn)較多，如對轉(zhuǎn)基因、輻射、納米等新技術(shù)、新產(chǎn)品帶來的新應(yīng)用、新問題未涉及到；另一方面，像食品安全風(fēng)險分析與評估、預(yù)警預(yù)防、危機(jī)應(yīng)急處理以及食品安全責(zé)任賠償保障基金與食品召回責(zé)任保險等法律制度或是空白或是規(guī)定不全。二是城鄉(xiāng)執(zhí)法力度失衡。由于農(nóng)村執(zhí)法力量相對薄弱，加上許多農(nóng)民法律意識相對較弱，許多被城市市場拒之門外的不合格食品或“三無”食品被銷往農(nóng)村。例如，2008年三鹿奶粉事件中絕大部分問題奶粉是銷往農(nóng)村地區(qū)的。

二、對完善我國當(dāng)前食品安全法律保障制度的建議

（一）建立我國食品安全信用體系

信用是市場經(jīng)濟(jì)中各種主體不可或缺的重要部分，它已成為企業(yè)的無形資本。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，食品企業(yè)也應(yīng)把對社會的食品安全責(zé)任真正轉(zhuǎn)化為自己的自覺意識。通過制定食品安全信用法律法規(guī)，確認(rèn)食品安全信用體系內(nèi)各項(xiàng)制度的法律效力，明示食品安全信用信息的權(quán)威性及其指導(dǎo)作用。

（二）加大處罰力度

我們必須對食品全事件“零容忍”。目前許多法律規(guī)定中對違法企業(yè)的處罰偏低，像銷售有毒大米的行為，除沒收外只能按出售偽劣商品處罰，最高罰款額為貨值的3倍，難以起到震懾作用。又如常見的惡意添加非食用添加劑，處罰金額只有幾萬元，達(dá)不到法律的威懾效果。由于食品安全的特殊性，對于食品侵權(quán)行為人應(yīng)有高出其他一般侵權(quán)賠償標(biāo)準(zhǔn)的“超高賠償”，使其“重創(chuàng)”或“傾家蕩產(chǎn)”。通過提高違法犯罪的成本，使違法者發(fā)現(xiàn)違法犯罪“不合算”，如此才不敢越雷池一步。

（三）盡快完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合我國國情，首先可以制定總體框架上的原則性規(guī)定。其次，1961年國際社會通過了創(chuàng)建食品法典委員會（CAC）的決議，現(xiàn)今食品法典已成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)和加工者、各國食品管理機(jī)構(gòu)和國際食品貿(mào)易最基本、最重要的參照標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國1986年就已正式成為CAC成員國，但對食品法典的研究、評估與應(yīng)用工作開展得并不理想。對此，我們可以在當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中選擇適合我國國情的食品標(biāo)準(zhǔn)，通過參照遵循這些標(biāo)準(zhǔn)，將國內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)盡快與CAC標(biāo)準(zhǔn)接軌。這樣既建立了一批急需的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，又可為許多過時的缺陷標(biāo)準(zhǔn)更新?lián)Q代。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)執(zhí)法力度

對一些被城市剔除的假冒偽劣食品的“上山下鄉(xiāng)”，可以建立縣鄉(xiāng)村三級監(jiān)管機(jī)制?？h政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)的食品安全工作負(fù)總責(zé)，縣級食品藥品監(jiān)管、工商、公安各司其職、各負(fù)其責(zé)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用行政手段和委托執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品安全日常監(jiān)管，各行政村設(shè)立食品藥品安全信息員，負(fù)責(zé)收集報送餐飲食品安全信息和管理工作，逐步構(gòu)建起縣鄉(xiāng)村三級食品安全新機(jī)制。

此外，還應(yīng)在食品安全問題舉證責(zé)任分配問題上進(jìn)行改革，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)銷售食品安全的監(jiān)管監(jiān)控，加快建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系。通過這一系列舉措，確?！吧嗉馍系陌踩?。

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D912.1

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1673―2391(2013)10―0025―02

2013-04-26 責(zé)任編校：江 流