邢芝凡

（華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042）

2013年3月，第十二屆全國人民代表大會通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，這是我國改革開放以來第七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。1978年改革開放至今，國務(wù)院經(jīng)歷了七次大規(guī)模機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在拆分、合并、撤銷、重建的反復(fù)之下，依舊在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈里兜轉(zhuǎn)，成效并未如預(yù)期顯著。

從法理上來看，程序往往是影響一個(gè)法律行為實(shí)質(zhì)效果的重要因素，甚至是決定性因素。不盡如人意的改革效果是否暗示著我國的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序存在較大的漏洞？1982年，我國現(xiàn)行《憲法》頒布，序言中明確了憲法的地位：它是我國的根本大法，具有至高無上的權(quán)威，任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都應(yīng)該依憲行事。因此，合憲性就成為了各主體行為的前提條件。合憲性除了指符合憲法文本外，還包括符合憲法的原則、價(jià)值和精神。有學(xué)者指出，合憲性可分為兩個(gè)方面：一方面是形式合憲；一方面是實(shí)質(zhì)合憲。[1]本文就歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的程序入手，從形式合憲性和實(shí)質(zhì)合憲性兩個(gè)方面，根據(jù)方案的形成、改革的依據(jù)、改革的步驟以及對整個(gè)改革流程直至后期效果評價(jià)的監(jiān)督程序來探討其合憲性問題，并通過對合憲性的分析提出對機(jī)構(gòu)改革路徑的改善方法。

一、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序

（一）國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革概況

1949年，新中國中央政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)成立之時(shí)的《中央人民政府組織法》，以及同年12月頒布的《政務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)組織通則》設(shè)置的。此后，政務(wù)院（國務(wù)院的前身）的部門根據(jù)該通則制定各部門自己的部門組織規(guī)范，稱為“試行組織條例”。1954年《憲法》頒布施行后，全國人大根據(jù)該《憲法》又頒布了《國務(wù)院組織法》，對國務(wù)院的部門設(shè)置有了明確的規(guī)定，之后，各部門據(jù)此又有了自己的“組織簡則”。[2]直至改革開放之前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)都以此規(guī)則為依據(jù)。

我國的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要從1978年改革開放說起。當(dāng)時(shí)，我國各項(xiàng)制度包括行政管理體制的改革都進(jìn)入了大變革時(shí)期，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革被提上日程。1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案于當(dāng)年3月8日報(bào)告并通過。報(bào)告將當(dāng)時(shí)的98個(gè)部、委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)裁減、合并為52個(gè)。1988年第七屆全國人大審議通過第二次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，該次方案將國務(wù)院部、委一級機(jī)構(gòu)由45個(gè)調(diào)整為41個(gè)，同時(shí)對直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)也做了較大的精簡和調(diào)整。1993年第三次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案撤銷了7個(gè)部，新組建6個(gè)部、委，更名1個(gè)部，保留了34個(gè)部委，最后組成41個(gè)部委。1998年通過的改革方案將國務(wù)院組成部門縮減到除國務(wù)院辦公廳外的29個(gè)部、署。2003年縮減至28個(gè)，2008年縮減至27個(gè)。至2013年最新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置組成部門共25個(gè)。

從數(shù)量上看，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革仿佛成效顯著，30年來機(jī)構(gòu)精簡幅度縮減超過一半。然而，為何機(jī)構(gòu)仍然面臨“再膨脹”①從表面上看，部委的數(shù)量有明顯的減少，但是每個(gè)部委下設(shè)機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員等實(shí)質(zhì)運(yùn)行要素的數(shù)量在目前并沒有得到有效制約，每個(gè)部委實(shí)質(zhì)上面臨著機(jī)構(gòu)和人員膨脹的問題。的困境？這是否與程序相關(guān)？

（二）國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的法律規(guī)范

1982年，現(xiàn)行《憲法》頒布施行，據(jù)此，國務(wù)院的組織有了法律規(guī)定（第86條）。同年，第五屆全國人大第五次會議通過了《國務(wù)院組織法》。新的組織法刪除了對國務(wù)院組成部門的列舉，僅保留了對機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷及合并等程序性規(guī)定。一方面，這成為之后兩次（1988年、1993年）改革的法律依據(jù)；另一方面，該法對機(jī)構(gòu)設(shè)置、變動的概括性規(guī)定也使改革多了幾分隨意性。至1997年，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，該條例第5條至第16條對國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置及變動的程序有了進(jìn)一步的規(guī)定。根據(jù)該條例，國務(wù)院下設(shè)部、委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院組成部門管理的行政機(jī)構(gòu)，除國務(wù)院部委一級的設(shè)置變動需要報(bào)請全國人大及其常委會批準(zhǔn)以外，其他由國務(wù)院自行決定。該規(guī)定只是從大范圍的部門設(shè)置進(jìn)行大致的規(guī)定，并沒有落實(shí)到細(xì)節(jié)。而國務(wù)院幾乎獨(dú)攬了機(jī)構(gòu)設(shè)置的大權(quán)，自己做了自己的法官。

在改革相關(guān)法律不完善的情況下，國務(wù)院自行決定出臺多種規(guī)范文件進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。

（三）國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的程序梳理

筆者根據(jù)歷次改革方案的“說明”，對改革開放以來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的程序進(jìn)行了如下梳理：

1982年首次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革方案的內(nèi)部制定程序依照《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的報(bào)告》有如下描述：“中共中央對此作了明確的原則指示，胡耀邦、鄧小平同志和中共中央政治局其他常委同志提出了許多重要意見。經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議多次討論，經(jīng)過國務(wù)院各部、委負(fù)責(zé)同志反復(fù)研究，經(jīng)過多方面地聽取意見和充分醞釀，現(xiàn)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的總體方案已經(jīng)初步擬定。”方案通過之后的改革程序說明：“就國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革來說，第一批已經(jīng)提出精簡方案的單位，待人大常委會批準(zhǔn)后，將方案付諸實(shí)施，還要繼續(xù)做大量的工作。尚未提出精簡方案的單位，待方案確定后，將由國務(wù)院分批向人大常委會報(bào)告?！盵3]

1988年4月9日國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過一年多時(shí)間的調(diào)查研究、反復(fù)討論，聽取各方面意見后逐步形成的。該方案在中央政治體制改革研討小組成立后，組成專門小組進(jìn)行研究，經(jīng)過黨的會議討論并得到原則同意，之后召集各部委的多名同志進(jìn)行具體方案的設(shè)計(jì)討論，對初步方案進(jìn)行修改。其后，國務(wù)院召開全體會議對方案進(jìn)行討論。會后就機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)部門的“三定方案”進(jìn)行對話，形成最終方案，交全國人大審議。

1993年及其后每五年（1998年、2003年和2008年）一次的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院對于機(jī)構(gòu)改革方案制定過程的描述十分類似且簡練：根據(jù)黨的會議的指導(dǎo)思想和框架，根據(jù)黨中央的部署，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，廣泛聽取意見，反復(fù)研究論證。方案形成后，送中央政治局常委會議及中央政治局會議審議通過，然后提交全國人大審議。

至2013年的最近一次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，中央編辦負(fù)責(zé)人就該次改革答記者問時(shí)，對機(jī)構(gòu)改革的形成過程及之后的改革程序有了較為詳細(xì)的描述：本次改革根據(jù)黨的會議精神，由中央政治局常委會決定成立文件起草組負(fù)責(zé)改革方案。文件起草組聽取黨中央、國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志及相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的意見；召開座談會，聽取其他省級、國務(wù)院部委負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、企業(yè)負(fù)責(zé)人的意見；以書面形式征求黨中央、全國人大、國務(wù)院各部門主要負(fù)責(zé)人的意見；整體方案內(nèi)容還征求了15個(gè)省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)人和地方相關(guān)主要負(fù)責(zé)人的意見；同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等渠道廣泛收集社會各界意見，反復(fù)調(diào)查研究形成方案草案。草案經(jīng)國務(wù)院黨組會議審議，提請中央政治局常委會議、中央政治局會議審議，黨的十八屆二中全會審議通過了方案并提出了許多意見建議。在此過程中，中央專門召開黨外民主人士協(xié)商會，聽取意見。為落實(shí)改革方案，國務(wù)院將專門部署，建立各種工作機(jī)制。新組建的部門要落實(shí)“三定”工作①“三定”工作，即根據(jù)“三定”規(guī)定做的工作。“三定”規(guī)定是中央編辦為深化行政管理體制改革而對國務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行規(guī)定的簡稱。，對實(shí)施改革方案需要修改法律的，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議，同時(shí)抓緊修改有關(guān)行政法規(guī)。

將歷次改革的程序與現(xiàn)行憲法和法律規(guī)范進(jìn)行比照，可以發(fā)現(xiàn)改革的合憲性存在缺失。

二、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的形式合憲性

從1982年至今，七次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的程序規(guī)則可以概括如下：首先根據(jù)黨的會議精神，由黨中央決定成立方案起草小組負(fù)責(zé)整體方案。起草小組聽取意見，反復(fù)調(diào)研，形成草案。草案經(jīng)國務(wù)院黨組會議審議，提請中央政治局的會議審議，由黨的會議通過，最終提請全國人大審議并通過。方案審定之后，各部門根據(jù)國務(wù)院的改革“通知”制定適合各自部門的“三定”方案，并依據(jù)該方案進(jìn)行具體的改革。2008年“三定”方案進(jìn)一步上升為“三定”規(guī)定，其作為改革的制度保障的地位進(jìn)一步凸顯。該套程序運(yùn)行約30年之久，其依據(jù)何在，程序規(guī)則是否有明文規(guī)定，對程序執(zhí)行的效果又由哪方來評價(jià)和監(jiān)督？2013年第七次機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)調(diào)“憲法和法律是政府工作的根本準(zhǔn)則”，強(qiáng)調(diào)國務(wù)院和國務(wù)院各部門必須帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，但是縱觀歷次改革，程序是否完全合憲？

首先需要肯定的是，國務(wù)院將改革方案提請全國人民代表大會審議通過符合憲法要求，是合憲的。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案。又根據(jù)第92條，國務(wù)院對全國人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。然而，通過比照憲法和法律規(guī)范的規(guī)定，也可發(fā)現(xiàn)合憲性不足之處。

一方面，改革依據(jù)的合憲性缺失。我國行政機(jī)關(guān)職權(quán)的授予或委任主要來源于憲法與法律、規(guī)章，即機(jī)構(gòu)改革行為的行使必須有《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》等依據(jù)?，F(xiàn)行《憲法》第89條規(guī)定國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”?！秶鴦?wù)院組織法》和《國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》雖肯定了國務(wù)院管理內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的大量權(quán)力，只為全國人大保留了部委的設(shè)立、撤銷和合并的審批權(quán)，但依舊遵守“根據(jù)憲法和法律”的原則要求。縱觀歷次改革，方案以全國人大“決定”的形式發(fā)布，進(jìn)而根據(jù)該“決定”由國務(wù)院發(fā)布各類“通知”，最后中央編辦形成“三定”規(guī)定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的行政措施。首先，全國人大通過改革方案的“決定”，其性質(zhì)是否屬于法律？答案顯然是否定的。該方案的通過不僅從程序上缺少了“三讀”等法律案通過的程序，并且在公布名稱上也不如法律案莊重，其規(guī)范的效力顯然不足。之后是國務(wù)院的兩次文件。一是根據(jù)“決定”發(fā)布的“通知”，例如《關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》。國務(wù)院發(fā)布的“通知”種類繁多，效力各有不同。雖然關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的通知屬于非常重要的層級，其效力相當(dāng)于行政法規(guī)，具有普遍約束力，但是以“通知”的形式顯得不夠嚴(yán)肅。二是中央編辦根據(jù)“通知”的授權(quán)所制定的“三定”規(guī)定。1982年《國務(wù)院組織法》刪除了具體部委的設(shè)置，國務(wù)院各組成部門制定措施的權(quán)力來源失去了憲法和法律的支持?！叭ā币?guī)定從制定依據(jù)——國務(wù)院一般規(guī)范，制定程序——非經(jīng)“三讀”立法程序，公布形式——以“通知”的形式及對象——僅對政府內(nèi)部，均可以排除其相當(dāng)于行政法規(guī)或者規(guī)章的效力。可見，作為改革依據(jù)的三個(gè)層級的文件，效力位階非常尷尬，違背了憲法最基礎(chǔ)的合法性要求。

另一方面，機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制缺陷使改革的合憲性受到影響。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第5條的規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。第67條規(guī)定了全國人大常委會對國務(wù)院工作的監(jiān)督權(quán)。自1982年改革以來，除國務(wù)院各部委的設(shè)立、撤銷和合并由全國人大及其常委會監(jiān)督外，國務(wù)院其他組成部分的改革方案也分批提交全國人大常委會審議，這是符合憲法的。但筆者認(rèn)為，此處的監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)也包含了“職責(zé)”之意。若認(rèn)為審議了國務(wù)院組成部門改革的方案便是完成了對其改革工作的監(jiān)督，那么其合憲性是有待斟酌的。對于國務(wù)院工作的監(jiān)督應(yīng)落實(shí)到方方面面，因此憲法才要求國務(wù)院向全國人大及其常委會報(bào)告工作。并且，這種由國務(wù)院主動提起匯報(bào)、審議和批準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)全國人大及其常委會的監(jiān)督職權(quán)仍然是比較被動的，全國人大及其常委會是否可以從外部主動要求國務(wù)院定期匯報(bào)工作，或采取其他更加可行的方式以使權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督更加到位？另外，現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定了公民對任何國家機(jī)關(guān)有批評、建議的權(quán)利。除了2013年的改革具體說明了向社會大眾、專家學(xué)者、企業(yè)家、民主黨派征求了意見外，之前的改革籠統(tǒng)地描述“聽取多方意見”難免讓人對改革方案的形成過程提出疑惑。目前來看，公民對于國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革似乎只能收到最后的結(jié)果，官方公布的決定。但是對過程并不清楚。可以看到的是，歷次參與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案討論的都是高層領(lǐng)導(dǎo)、社會精英、黨派代表，而社會公眾意見是否真正落實(shí)到了內(nèi)部的討論？國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行對于外界就好比蒙了一層紗，頗為神秘。此種監(jiān)督機(jī)制的缺乏也是不符合憲法的。

三、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)合憲性

憲法作為一國的根本大法有其權(quán)威的地位和特征，更有其崇高的價(jià)值和原則。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序形式合憲性的不足影響了其實(shí)質(zhì)合憲性。

第一，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革過程中“人治”現(xiàn)象明顯。如前文所述，就方案的形成過程來看，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，參與起草小組的均是黨政高層領(lǐng)導(dǎo)，之后雖然有開展座談會、通過媒體或書面形式征集其他社會領(lǐng)域的意見，但在目前我國憲法規(guī)定的首長負(fù)責(zé)制下，領(lǐng)導(dǎo)層仍然是機(jī)構(gòu)改革的決策層。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革，官僚利益的博弈不可避免，若缺乏一部剛性的法律，缺乏制約機(jī)制，容易讓“人治”因素占主導(dǎo)地位，從而影響改革效果。1999年全國人大第三次對“八二憲法”進(jìn)行修改，在第5條增加了一款：實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！耙婪ㄖ螄彪m然寫入憲法，但該理念卻并沒有在歷次機(jī)構(gòu)改革中有明顯的表現(xiàn)。一來，由黨中央組織起草小組，討論草案先行提交黨的各項(xiàng)會議審議方才提交人大審議的程序是否有規(guī)范的法律文本進(jìn)行控制？從1982年第一次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革就可以發(fā)現(xiàn)，這種由國務(wù)院操辦、黨中央起決定作用的改革流程一直不變地進(jìn)行著，卻未見相當(dāng)位階的組織程序法出臺。這種操作程序是否有黨政不分的嫌疑？在黨中央對改革方案審核通過的文件中，往往可以看到“原則同意”、“原則批準(zhǔn)”的表述。“原則”一詞的概念略微抽象，有原則即意味著會有變動，原則同意是否就意味著并非完全同意？既然并非完全同意又為何能夠通過并就此執(zhí)行？這都是值得思考的。二來，我國在政府行政管理體制方面沒有制定《行政組織法》，對于行政組織的改革一直都是通過“決定”、“通知”、“規(guī)定”來實(shí)行，這些文件幾乎每五年一改，穩(wěn)定性較低。法治本應(yīng)是憲治的基礎(chǔ)，要樹立憲法權(quán)威、遵守憲法就必然需要遵守法律。而在這之前，必須先有法律。況且，“依法組織”本應(yīng)是當(dāng)前行政管理體制變革時(shí)期政府機(jī)構(gòu)組織改革的重要原則，是責(zé)任政府建立的前提條件，我國卻欠缺相關(guān)法律文本。若一國的行政機(jī)關(guān)連“法制”都沒有做到，又何談“法治”？法治是建立在人的理性選擇理論及其對自律和德治不信任的基礎(chǔ)上的。[4]人治帶來的是個(gè)人意志的肆虐和公共意志的相對喪失，是影響行政程序運(yùn)作的消極因素，需要改正并加以遏制。

第二，國務(wù)院實(shí)質(zhì)上壟斷機(jī)構(gòu)改革大權(quán)，僅將部委設(shè)置權(quán)留給全國人大及其常委會，公權(quán)力膨脹，欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，不符合憲法所要求的權(quán)力制約。權(quán)力制約在西方也稱權(quán)力制衡，是指將國家權(quán)力適當(dāng)劃分，各組成部分之間相互牽制、彼此約束，以防止權(quán)力濫用，并使其保持協(xié)調(diào)以保障國家權(quán)力合法正常運(yùn)行。[5]我國是社會主義國家，主張議行合一，國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)更加適合用權(quán)限的劃分來表達(dá)。全國人大授予國務(wù)院管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，國務(wù)院根據(jù)《國務(wù)院組織法》，通過1997年的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，擁有了龐大的行政機(jī)構(gòu)管理職權(quán)，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷和合并都由國務(wù)院自行管理。不同于地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)改革需要經(jīng)過上一級政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級人民政府批準(zhǔn)，國務(wù)院組成部門中除了各部委的設(shè)置需要通過全國人大及其常委會的審查和批準(zhǔn)，其他行政事務(wù)全都由國務(wù)院自行決策，自己執(zhí)行。同樣區(qū)別于地方各級人民政府在行政機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分上能夠通過部門之間協(xié)商解決，國務(wù)院內(nèi)部卻是由領(lǐng)導(dǎo)層的決策直接決定。與“自己不做自己的法官”相背離的現(xiàn)象在我國改革開放強(qiáng)調(diào)民主法治幾十年的歷史上卻赫然存在。在我國，人民是國家的掌權(quán)者，其委托代表組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會，而國務(wù)院則作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行人民的意志。國務(wù)院作為如此重要的部門，更應(yīng)該注意對其權(quán)力的合理制約。

國家機(jī)構(gòu)自存在以來，一直都被作為威脅公民利益的帶有暴力色彩的角色而存在，因此，對其權(quán)力的控制是現(xiàn)代公法領(lǐng)域不可忽視的內(nèi)容。在歷次機(jī)構(gòu)改革過程中，國務(wù)院作為公權(quán)力的掌管者享受大量的權(quán)力并在一定程度上缺乏外部制約，若其內(nèi)部對職能的分工制約不力，使“人治”占據(jù)上風(fēng)，人的貪婪的本性得不到制約，隨時(shí)就會有權(quán)力膨脹的危險(xiǎn)。這也許就是改革在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈里一直無法走出的原因之一。

四、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序的完善建議

鑒于前述分析，筆者認(rèn)為，我國七次大規(guī)模的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在形式合憲性和實(shí)質(zhì)合憲性方面存在缺失。西方的行政組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性顯著，重要的兩個(gè)原因在于法治化和監(jiān)督控權(quán)方面相對完善。我國可以借鑒日本、美國的經(jīng)驗(yàn)[6]，完善我國國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革程序。

（一）完善國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的法律規(guī)范

1997年《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》頒布；1999年《憲法》增加了“依法治國”條款；2008年“三定”方案改名為“三定”規(guī)定，提升了權(quán)威性；2013年改革方案中再一次強(qiáng)調(diào)了憲法和法律的重要性，國務(wù)院帶頭維護(hù)憲法權(quán)威，遵守憲法和法律，并且一再強(qiáng)調(diào)政府依法行政。即便如此，我國在法律規(guī)范上仍然缺乏對程序的控制，對權(quán)力的監(jiān)督也不甚完善?，F(xiàn)有觀點(diǎn)認(rèn)為我國社會處于變革期，政府機(jī)構(gòu)需要經(jīng)常變革以適應(yīng)時(shí)代要求，所以不急于制定過于死板詳細(xì)的行政組織法律。但組織程序類法律是對改革過程中涉及步驟、流程、監(jiān)督機(jī)制等無關(guān)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的操作層面的文本，是用來制約公權(quán)力行使的。對于國務(wù)院幾乎壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力的現(xiàn)狀，要在其內(nèi)部進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，需要強(qiáng)有力的法律進(jìn)行保障。日本在這方面做得較為到位。自1948年至今，日本陸續(xù)頒布了《國家行政組織法》、《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員的法律》、《內(nèi)閣法》，對機(jī)構(gòu)的規(guī)模、部門設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)體制、人員的上下限額等有著明確的規(guī)定。我國則缺乏這類法律的保障，應(yīng)當(dāng)予完善。

（二）完善國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督機(jī)制

全面制約國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制需要內(nèi)外兩個(gè)方向的制度進(jìn)行有效配合。

就內(nèi)部來說，日本在2002年制定了《政策評價(jià)法》。該法作為日本的基本法律主要用于行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，從內(nèi)部確保政策的科學(xué)性與民主性，發(fā)現(xiàn)問題可及時(shí)修訂政策。我國可以借鑒該制度，對改革方案進(jìn)行評價(jià)，不斷提高方案的科學(xué)性。

就外部來說，我國現(xiàn)有法律規(guī)定了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和人大及其常委會對國務(wù)院進(jìn)行監(jiān)督。然而黨中央在歷次改革中似乎以一種改革者的身份一同參與了改革方案的制定，因此在此不作為外部手段再行論述。美國對于行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督主要通過對政府的財(cái)政監(jiān)督及政府系統(tǒng)內(nèi)外其他機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政考核來進(jìn)行。美國的外部監(jiān)督主要是通過議會監(jiān)督、司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督等途徑來完成的。結(jié)合美國的經(jīng)驗(yàn)，我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革可從以下三條途徑進(jìn)行外部監(jiān)督。第一，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。目前我國已然有了國務(wù)院向全國人大匯報(bào)預(yù)算的機(jī)制，需要注意的是，不能讓此種預(yù)算匯報(bào)的工作流于形式。第二，加強(qiáng)全國人大及其常委會對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序的監(jiān)督。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督不能只停留于對改革方案成果的審核與批準(zhǔn)，還要落實(shí)到對改革過程的監(jiān)管和改革成效的評價(jià)。第三，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。國務(wù)院應(yīng)改變以前只匯報(bào)“成果”而保留“過程”的做法，暢通公眾意見和建議投遞的渠道，民主黨派作為我國民主制度的重要組成部分，其意見和建議應(yīng)當(dāng)加以重視。

目前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革程序的合憲性仍然未實(shí)現(xiàn)，法治化、民主化和有效控權(quán)的道路還相當(dāng)漫長，我國應(yīng)加快完善改革路徑，逐步克服人治化的隨意性而走向法治化、民主化，對政府的權(quán)力不斷加以合理控制，努力從形式上和實(shí)質(zhì)上不斷向憲法的原則和精神靠攏，以適應(yīng)目前不斷變革的社會現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的目標(biāo)。

[1]李忠.國家機(jī)關(guān)行為的形式合憲性問題——全國人大通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》個(gè)案分析[J].法商研究,1999(3).

[2]許凡.我國行政組織法研討[A].張?jiān)苽?中國機(jī)構(gòu)的沿革[C].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,1988:150.

[3]趙紫陽.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的報(bào)告[A].北京廣播電視大學(xué)法律教研室.憲法學(xué)資料選編[C].北京:中央廣播電視大學(xué)出版社,1985:136-145.

[4]張千帆.憲法學(xué)講義[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:51.

[5]文正邦.憲法學(xué)教程[M].北京:法律出版社,2006:34.

[6]沈洪子.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理立法探析[D].延吉:延邊大學(xué),2009:24-26.