陳 新，黃 華

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.深圳龍崗律師事務(wù)所，廣東 深圳518100）

香港立法會(huì)演變探究

陳 新1，黃 華2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.深圳龍崗律師事務(wù)所，廣東 深圳518100）

從港英政府的立法局到《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定的立法會(huì)，香港立法會(huì)經(jīng)歷了一百六十多年的發(fā)展歷程。其發(fā)展歷程可大致劃分為創(chuàng)立時(shí)期、調(diào)整時(shí)期、完善時(shí)期和發(fā)展時(shí)期四個(gè)階段。在不同時(shí)期，制約其演變的主體并不完全相同：創(chuàng)立時(shí)期的制約主體主要是英國(guó)政府，調(diào)整時(shí)期主要是英國(guó)政府與中國(guó)政府，完善時(shí)期主要是中國(guó)中央政府，發(fā)展時(shí)期則主要是中國(guó)中央政府與香港本地居民。從主體因素探討香港立法會(huì)的演變，不僅可以把握香港立法會(huì)的發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來香港政治的發(fā)展趨勢(shì)，還有助于推動(dòng)整個(gè)國(guó)家民主法治的進(jìn)一步完善。

香港；立法會(huì)演變；政治體制；民主制度

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政治體制的演變常常是各種政治力量相互博弈的結(jié)果，也是各種政治力量對(duì)比的體現(xiàn)。具有歷史特殊性的香港，其政治體制的發(fā)展演變同樣遵循這樣的規(guī)律，香港立法會(huì)更是生動(dòng)地體現(xiàn)了各種政治力量相互博弈的事實(shí)。在一百六十多年的政治體制演變進(jìn)程中，香港立法會(huì)的演變可大致區(qū)分為三個(gè)時(shí)期，即港英政府統(tǒng)治時(shí)期、《中英聯(lián)合聲明》簽署至香港回歸前的過渡時(shí)期、回歸之后至今的當(dāng)今時(shí)期。每個(gè)時(shí)期香港立法會(huì)在名稱、性質(zhì)、地位、組成人員、職權(quán)、運(yùn)作方式等方面都有差別，顯示出特定時(shí)期香港政治斗爭(zhēng)的風(fēng)云變幻。

香港立法會(huì)是香港政治體制演變的核心，它決定了香港政治體制的性質(zhì)、發(fā)展趨勢(shì)。疏理這些變化，特別是探討其中的制約因素具有重要意義，不僅可以把握香港立法會(huì)的發(fā)展規(guī)律，還可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來香港政治的發(fā)展趨勢(shì)。

一、香港立法局建立時(shí)期，英國(guó)政府成為立法局演變的支配力量

1841年至上個(gè)世紀(jì)八十年代為香港立法局的建立時(shí)期。香港被強(qiáng)行分割出去之后，其政治制度已脫離中國(guó)中央政府的控制，作為殖民地人民的香港居民，由于經(jīng)濟(jì)落后、文化上受奴役，也沒有被有效地組織起來，因此也不可能成為與英國(guó)政府相抗衡的制約力量。作為立法會(huì)前身的立法局，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，特別是在初期就由英國(guó)政府一手操控。

（一）作為立法會(huì)前身的立法局是根據(jù)英國(guó)法律設(shè)立的

英國(guó)占領(lǐng)香港后不久，香港總督府在1843年公布了由維多利亞女皇頒布的《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》。這兩個(gè)法律文件確立了英國(guó)在香港統(tǒng)治的政治制度。它們規(guī)定了港督的權(quán)限，授權(quán)成立行政局和立法局，特別是《皇室訓(xùn)令》，還具體規(guī)定了行政局、立法局的組成、權(quán)力行使程序、任免議員的方法、如何擬定法例等內(nèi)容。

根據(jù)這些文件的規(guī)定，立法局的性質(zhì)僅是總督的立法咨詢機(jī)構(gòu)，而不是真正意義上的立法機(jī)關(guān)或代議機(jī)關(guān)。《英皇制誥》規(guī)定成立立法局，授權(quán)“在任的總督……在取得立法局的意見后……制定及通過為維持香港的和平、秩序及良好管治……而不時(shí)需要的所有法律及條例。”由于總督處于香港權(quán)力中心，行政局、立法局都是從屬于總督的，香港一切權(quán)力都是由總督行使或控制，立法局議員的產(chǎn)生、立法議案的提出、簽字、公布生效等都由總督控制，所以立法局的職能僅是就立法議案進(jìn)行一般性辯論和質(zhì)詢，它們無立法動(dòng)議權(quán)。實(shí)踐中，從立法局設(shè)立之初至上個(gè)世紀(jì)八十年代初的一百多年間，立法局議員，無論是官守還是非官守議員均為總督任命。立法局議員的委任產(chǎn)生方式，一方面說明了總督的巨大權(quán)力，另一方面也說明了立法局的民意基礎(chǔ)比較差。當(dāng)然，這也更清楚地說明了當(dāng)時(shí)的立法局完全為總督（英國(guó)政府代理人）所控制和把持。

（二）英國(guó)政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的變化來調(diào)整香港立法局的發(fā)展方向

香港立法會(huì)在英國(guó)政府的控制期間，并不是絕對(duì)靜止的，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展作出了適時(shí)的調(diào)整。例如，逐步擴(kuò)大立法會(huì)成員人數(shù)，特別是增設(shè)非官守議員并不斷擴(kuò)大其在立法會(huì)中所占比例，同時(shí)，提高立法會(huì)在政治體制中的地位。這兩件大事的發(fā)生，使立法局的性質(zhì)和地位發(fā)生了重大變化：其一，從1858年起，政府的財(cái)政開支預(yù)算必須在立法局辯論和通過。這表明立法局已經(jīng)不僅對(duì)總督立法起咨詢作用，而且具有西方議會(huì)的某些職能。其二，1917年修訂的《英皇制誥》文本于“在取得立法局的意見”之后加入了“及同意”等重要字眼。這使立法局的性質(zhì)由原來總督立法的咨詢機(jī)構(gòu)變?yōu)橄愀哿⒎C(jī)關(guān)必不可少的重要組成部分。[1]這些變化擴(kuò)大了香港立法會(huì)的社會(huì)民意基礎(chǔ)，提高了立法會(huì)的地位，客觀上反映了當(dāng)時(shí)香港經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展要求。

（三）立法局演變中華人居民意愿得到部分反映

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1851年，香港有人口32，983人，其中華人有31，463人，占總?cè)丝诘?5%；至1931年，人口增至878，947人，華人有859，425人，占總?cè)丝诘?7.8%。雖然華人人數(shù)眾多，但華人并沒有得到相應(yīng)的地位。在整個(gè)香港政治體制中，包括在當(dāng)時(shí)的立法局中，華人地位還比較低，直到1884年才出現(xiàn)第一位華人立法局議員。省港大罷工結(jié)束后，時(shí)任的港督金文泰為了緩和中國(guó)的反英情緒及鼓勵(lì)香港華人效忠（英國(guó)），才破天荒地第一次提名英籍華人周壽臣擔(dān)任行政局非官守議員。在1980年的立法局非官守議員中，華人占據(jù)19個(gè)席位，外籍人士占有7個(gè)席位。[2]在1982年的9個(gè)行政局非官守議席中，華人占5個(gè)，外籍人士占4個(gè)。在香港政府高官中，華人所占比例更低。1981年，在負(fù)有決策重任的香港政務(wù)官中，本地人為145人，海外雇員為156人；在這些官員中，職位越高，華人越少。[3]八十年代初，華人占香港人口的比例高達(dá)98%，但他們?cè)诹⒎ň?、行政局非官守議員和政務(wù)官中的比例只有 73%、55.6%和48%。這種情況的出現(xiàn)與英國(guó)人獨(dú)掌大權(quán)存在必然聯(lián)系。

香港立法局逐漸吸引華人議員、反映華人居民意愿的做法在客觀上增強(qiáng)了立法局的社會(huì)基礎(chǔ)、樹立了立法局的權(quán)威，促進(jìn)了香港民主的發(fā)展，但立法局在香港權(quán)力體系中附屬于總督的地位沒有發(fā)生根本的、實(shí)質(zhì)性的改變，特別是作為英國(guó)政府實(shí)現(xiàn)自己利益的工具這一本質(zhì)沒有發(fā)生根本改變。

二、香港立法會(huì)調(diào)整時(shí)期，英國(guó)政府與中國(guó)政府博弈支配立法會(huì)演變

這一時(shí)期從八十年代初中英就香港問題開始談判至香港回歸前夕的1997年6月底。該時(shí)期是香港政治體制急劇變革的時(shí)期，各種政治力量都希望自己的意愿在政治體制變革中得到反映，它們采取各種手段盡可能地使自己的利益最大化，其中，尤以中國(guó)政府與英國(guó)政府之間的對(duì)立沖突最為激烈。英國(guó)政府為了在歸還香港后能繼續(xù)最大限度地維護(hù)自己在香港的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等利益，撤離前對(duì)香港政治體制進(jìn)行變革，建立有利于英國(guó)利益的政治體制、選拔親英的政治人士；而中國(guó)中央政府為了體現(xiàn)對(duì)香港的主權(quán)，實(shí)現(xiàn)香港的順利回歸，保障香港回歸之后繼續(xù)繁榮與穩(wěn)定，則要求過渡時(shí)期內(nèi)的政治安排體現(xiàn)其意志。正是二者之間的博弈支配并決定著香港政治體制包括立法會(huì)的具體內(nèi)容及其走向。在立法局方面，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是關(guān)于立法局地位的改造，二是關(guān)于立法局議員的產(chǎn)生。

就立法局的地位來說，英方試圖使立法局成為未來香港的權(quán)力中心。他們加快推行代議制的步伐，改變行政權(quán)力中心體制。1993年1月，立法局第一次自行選舉產(chǎn)生了立法局主席，開始與行政局分離；立法局內(nèi)設(shè)立的常務(wù)小組逐步被常設(shè)的事務(wù)委員會(huì)取代，委員會(huì)制度逐步建立起來。1994年3月，立法局單獨(dú)設(shè)立秘書處，用以取代過去與行政局合在一起的兩局議員辦事處。1995年的立法局選舉取消了委任議席，使全部議員由直選或變相直選產(chǎn)生，立法局主席由議員互選產(chǎn)生，從而將立法局與行政局徹底分開。通過以上舉措，逐漸實(shí)現(xiàn)立法局與行政局的分離，立法局完全擺脫了行政的控制，演變成一個(gè)能夠從根本上對(duì)政府進(jìn)行制衡的代議機(jī)構(gòu)。①參見周平：《20多年來香港政治生態(tài)的改變》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期。該文認(rèn)為，近20年香港政治生態(tài)發(fā)生了根本性改變，并進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。

與之相適應(yīng)的就是改變立法局議員的產(chǎn)生方式，引進(jìn)并逐步擴(kuò)大民選議員的比例，增強(qiáng)立法局的代議性。根據(jù)1984年的代議制改革計(jì)劃，香港立法局在1985年首次進(jìn)行了選舉，選舉產(chǎn)生12名民選議員。1991年9月的立法局選舉引入直選機(jī)制，直選議員達(dá)18席。而1995年9月立法局議員更是全部由直選或變相直選產(chǎn)生。民選議員的出現(xiàn)，使立法局不再是“共識(shí)政治”的象征。以往議員之間在議事和表決上相當(dāng)有紀(jì)律，對(duì)政府政策不敢提出異議，這與西方議會(huì)的對(duì)抗式政治大不相同，間接民選的議員在看待個(gè)人角色與政府關(guān)系上與委任議員不同。他們注重加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，競(jìng)相成立辦事處，努力組建自己的顧問班底，發(fā)展自己的支持分子。民選議員的進(jìn)入，打破了香港封閉的政治運(yùn)行模式，權(quán)力向社會(huì)開放。立法局自從有了民選議員，便出現(xiàn)了嚴(yán)重的對(duì)抗事件。這種對(duì)抗主要是官守議員與民選議員的對(duì)抗。隨著對(duì)抗的加劇，立法局與政府的離心傾向也逐步增強(qiáng)。

港英政府大力推行代議制改革的目的，可以分為基本目的和最高目的兩個(gè)方面?；灸康氖翘岣吒廴说恼斡炀凸膭?lì)市民參政的形勢(shì)，從而使一向高度集權(quán)的殖民地政制受到?jīng)_擊。短期而言，這種沖擊對(duì)英方不利，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這種沖擊可以避免一個(gè)高度集權(quán)的制度落到中方手中，而被后者所順利使用。最高目的是使立法局逐步變成決策中樞，以使香港未來的行政首長(zhǎng)向立法局負(fù)責(zé)，而不是向中央政府負(fù)責(zé)，妄圖把香港推上獨(dú)立或變相獨(dú)立的道路。

中方針對(duì)港英政府的做法也采取了一系列的政策，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，制定《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》），確定立法會(huì)在香港政治體制中的地位及發(fā)展方向。1984年，《中英聯(lián)合聲明》簽定后，中方在聯(lián)合聲明確立的精神指導(dǎo)下，開始起草《基本法》，并于1990年4月4日第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過該法。該法確立了香港實(shí)行行政主導(dǎo)的政治體制，并在第68條第2款明確規(guī)定：“立法會(huì)的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)?！敝袊?guó)中央政府在香港回歸還有七八年的時(shí)間就制定出《基本法》，其意圖非常明顯，即希望該法能有效地指導(dǎo)過渡期內(nèi)香港政治的發(fā)展，包括立法會(huì)的變革。特別是該法有關(guān)條款直接規(guī)定了立法會(huì)改革的路徑，不僅對(duì)香港立法會(huì)回歸之后的發(fā)展具有規(guī)范作用，對(duì)港英政府統(tǒng)治下的香港立法會(huì)的改革也有一定指導(dǎo)意義，它暗示著回歸之后立法會(huì)只能通過漸進(jìn)的原則達(dá)至普選，因此，在回歸之前的立法會(huì)改革更不能全部直接普選產(chǎn)生議員。應(yīng)該說，這既是中方利益的反映，也是英國(guó)利益的體現(xiàn)，同時(shí)也反映了香港本地居民的意見和愿望。

第二，積極開展與英國(guó)政府的談判，保障立法會(huì)的改革反映中國(guó)利益。1992年，彭定康就任香港總督三個(gè)月后，發(fā)表了一份施政報(bào)告。該份施政報(bào)告對(duì)現(xiàn)行的香港政治體制提出了大幅度的修改意見，由此掀起了一場(chǎng)“政改風(fēng)波”。中方認(rèn)為，“政改方案”從提出的方式到內(nèi)容，均違背了《中英聯(lián)合聲明》，違反了與《基本法》銜接的原則，違背了中英雙方已經(jīng)達(dá)成的有關(guān)協(xié)議和諒解。因此，中英雙方就1994—1995年選舉安排在北京舉行了17輪會(huì)談。中方提出了一份希望雙方確認(rèn)八點(diǎn)內(nèi)容的文件，但英方并不接受中方的建議，尤其是在末屆立法局議員乘“直通車”的問題上，英方另行提出一套立法局議員過渡為特區(qū)立法會(huì)議員的條件，從而否認(rèn)了“過渡”（即乘坐“直通車”）須由特區(qū)籌委會(huì)進(jìn)行確認(rèn)的原則。整個(gè)會(huì)談過程中，英方始終在港督的政改方案上兜圈子。[4]在談判過程中，中方有理有節(jié)，既堅(jiān)持原則，又有一定的靈活性，最后由于英方堅(jiān)持自己的錯(cuò)誤做法，談判破裂。但中方這種通過不懈努力、通過談判解決雙方分歧的做法具有重要意義，它既充分宣揚(yáng)了自己的主張，又批駁了對(duì)方的觀點(diǎn)，同時(shí)又為自己采取進(jìn)一步主張?zhí)峁┝溯浾撝С帧?/p>

第三，另起爐灶，成立臨時(shí)立法會(huì)，維護(hù)中方利益。過渡時(shí)期，中英兩國(guó)關(guān)于香港政制等問題進(jìn)行了多輪談判。但彭定康在中英雙方第17輪會(huì)談之后，匆忙將他的選舉方案作為第一階段的政改方案于1993年12月10日予以公布，并于15日提交香港立法局討論通過，從而關(guān)閉了中英繼續(xù)談判的大門。針對(duì)英國(guó)政府一意孤行、完全不考慮中國(guó)利益的做法，中國(guó)政府被迫根據(jù)有關(guān)法律文件在1996年成立組建臨時(shí)立法會(huì)。這一決定既是對(duì)英方政策的否定，也是中方保障立法會(huì)改革體現(xiàn)自己利益的重大舉措。

臨時(shí)立法會(huì)雖然完全是在中國(guó)政府支配下設(shè)立的，但并非完全不考慮英國(guó)政府的利益，如，它規(guī)定立法局議員可以參加臨時(shí)立法會(huì)選舉。由于立法局是英國(guó)政府意志的產(chǎn)物，這種做法實(shí)際上也部分肯定了其成員產(chǎn)生方式的合理性。當(dāng)然，這一政策也有利于增強(qiáng)臨時(shí)立法會(huì)的民意基礎(chǔ)，有利于臨時(shí)立法會(huì)與立法局之間的銜接，使中國(guó)利益得到最大程度的維護(hù)。事實(shí)上，在臨時(shí)立法會(huì)選舉中，立法局有34名議員參加選舉，其中33人當(dāng)選臨時(shí)立法會(huì)議員。

三、香港立法會(huì)完善時(shí)期，中央人民政府意志主導(dǎo)立法會(huì)演變

1997年7月1日，隨著英國(guó)人的撤離，香港順利回歸，開始實(shí)施《基本法》規(guī)定的新的政治體制。這時(shí)期的香港立法會(huì)，在其整個(gè)發(fā)展歷程中屬于完善時(shí)期，因?yàn)椤痘痉ā啡娲_立了它的地位、組成、職權(quán)及未來發(fā)展目標(biāo)等內(nèi)容，這些規(guī)定與前期的立法局相比較，不僅體系、內(nèi)容更完整，而且民主程度更高。實(shí)踐中，香港新的政治體制開始成功有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，香港立法會(huì)也開始步入新的發(fā)展時(shí)期。當(dāng)然，新舊體制的轉(zhuǎn)變帶來了利益的巨大調(diào)整，必然會(huì)引發(fā)社會(huì)各階層的沖突，這決定了香港立法會(huì)的發(fā)展不可能是一帆風(fēng)順的。實(shí)踐中，圍繞香港立法會(huì)演變之爭(zhēng)的主體很多，甚至還有一些國(guó)外勢(shì)力的干預(yù)，[5]但制約香港立法會(huì)演變的主要力量是中央政府與香港居民。二者的沖突主要集中在立法會(huì)成員的產(chǎn)生方式上。中央政府根據(jù)《基本法》的規(guī)定希望立法會(huì)通過漸進(jìn)的方式最后實(shí)現(xiàn)普選，以維護(hù)香港持久的繁榮于穩(wěn)定；而部分香港居民在港英政府的統(tǒng)治下，被民主宣傳所迷惑，希望在香港盡快實(shí)行“雙普選”的激進(jìn)民主?？偟膩碚f，在香港回歸至今的立法會(huì)演變中，中央人民政府控制占主導(dǎo)地位，這既是主權(quán)的體現(xiàn)，也是現(xiàn)實(shí)要求。這個(gè)時(shí)候立法會(huì)的演變受中央人民政府控制主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）堅(jiān)持以循序漸進(jìn)的原則推動(dòng)立法會(huì)改革，保障立法會(huì)的改革符合《基本法》精神

雖然有部分香港居民及一些政治團(tuán)體要求盡早實(shí)行立法會(huì)的普選，但中央政府從香港的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益出發(fā)，根據(jù)《基本法》的規(guī)定，堅(jiān)持以循序漸進(jìn)的原則穩(wěn)步推進(jìn)香港立法會(huì)的民主進(jìn)程。

1996年成立組建臨時(shí)立法會(huì)，當(dāng)時(shí)臨時(shí)立法會(huì)是由400名香港永久性居民組成的香港特別行政區(qū)第一屆政府推選委員會(huì)選舉產(chǎn)生的。而1998年5月，香港進(jìn)行了第一屆立法會(huì)選舉。這次選舉的產(chǎn)生辦法是直接選舉和間接選舉相結(jié)合，有20名議員由分區(qū)直選產(chǎn)生，30名議員由功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生，10名議員由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生。此后，在2000年第二屆立法會(huì)的60名議員中，30名由功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生，24名由分區(qū)直選，6名由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生；2004年第三屆立法會(huì)的60名議員分別由功能團(tuán)體和分區(qū)直選各30名；2008年第四屆立法會(huì)的選舉同第三屆相同。2007年的最后幾天，全國(guó)人大常委會(huì)通過了香港在2017年及2020年實(shí)行“雙普選”的民主進(jìn)程路線圖安排，具體規(guī)劃了香港立法會(huì)民主發(fā)展的時(shí)間進(jìn)度。2010年6月24日、25日香港立法會(huì)亦高票通過香港政府提出的2012年行政長(zhǎng)官、立法會(huì)政改方案，擴(kuò)大了立法會(huì)的民意基礎(chǔ)，為落實(shí)最后的普選提供了基礎(chǔ)。

（二）行使《基本法》的解釋權(quán)，規(guī)范立法會(huì)的運(yùn)行

香港回歸以后，中央政府與香港特區(qū)的關(guān)系并非一直協(xié)調(diào)，實(shí)踐中，圍繞《基本法》的實(shí)施出現(xiàn)了一些不同理解，包括立法會(huì)的產(chǎn)生方式等條款也出現(xiàn)了重大爭(zhēng)議。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法及《基本法》的相關(guān)條款及時(shí)地進(jìn)行了解釋。全國(guó)人大常委會(huì)目前對(duì)香港有過三次釋法和一次決定，包括1999年6月應(yīng)香港特區(qū)政府的請(qǐng)求對(duì)港人獲香港定居權(quán)前在內(nèi)地所生子女的香港居留權(quán)問題的解釋，推翻了香港終審法院不符合《基本法》的解釋；2004年4月在香港各界對(duì)《基本法》附件一和附件二有關(guān)特首和立法會(huì)產(chǎn)生辦法修改的時(shí)限不明確的情況下作出的解釋；隨后又針對(duì)香港2007年特首和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否采用普選仍存在廣泛爭(zhēng)議的情況下作出2007、2008不普選的決定以止息紛爭(zhēng)；在2005年4月作出補(bǔ)選特首曾蔭權(quán)任期兩年的解釋。[6]另外，2007年底，全國(guó)人大常委會(huì)作出香港行政長(zhǎng)官和立法會(huì)“雙普選”時(shí)間路線圖的決定。這些解釋或決定在實(shí)踐中也遭到一些香港民眾和民主派人士的非議與抵制，“批評(píng)人大釋法破壞香港的法制和司法獨(dú)立”。[7]尤其是面對(duì)政改問題，香港民主派總是千方百計(jì)否定中央的主導(dǎo)權(quán)。有學(xué)者就認(rèn)為，“香港反對(duì)派不是為了民主而是為了爭(zhēng)政制發(fā)展主導(dǎo)權(quán)”。[8]不管是對(duì)人大釋法的反感，還是積極否決政改方案爭(zhēng)取政制發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，本質(zhì)上都是對(duì)中央在法律上和實(shí)質(zhì)上的權(quán)威的不認(rèn)同。這個(gè)現(xiàn)象說明香港政治發(fā)展進(jìn)程中政治斗爭(zhēng)的激烈、復(fù)雜與艱巨。

從總體上看，該時(shí)期中央政府對(duì)立法會(huì)的改革堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，中央對(duì)香港立法會(huì)改革的一系列解釋與決定既反映了香港大部分的民意，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)香港行使主權(quán)，同時(shí)也維護(hù)了中央權(quán)威。因此，香港的繁榮穩(wěn)定得到有效的保障，立法會(huì)也沿著《基本法》規(guī)定的方向順利地向前發(fā)展。

四、未來，立法會(huì)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，中央政府與香港居民博弈支配立法會(huì)演變

隨著全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)2007年確定了香港“雙普選”的進(jìn)程安排以及2010年6月香港立法會(huì)高票通過2 012年的政改方案，香港政制包括立法會(huì)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。未來制約香港立法會(huì)演變的主體主要是中央政府與香港民眾。一方面，香港立法會(huì)普選具體期限有明確規(guī)定，該規(guī)定是中央政府及香港絕大多數(shù)民眾共同意志的體現(xiàn)，這為立法會(huì)未來的穩(wěn)定發(fā)展提供了前提；另一方面，香港內(nèi)部政黨組織日趨成熟，民眾民主訴求、利益表達(dá)更加理性、制度化，為立法會(huì)的發(fā)展提供了組織保障。但是，立法會(huì)在未來的發(fā)展中也存在不確定因素，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（一）部分民眾民主訴求超出《基本法》范圍，出現(xiàn)損害“一國(guó)兩制”基本原則的現(xiàn)象

由于兩者的長(zhǎng)期隔離，香港與大陸在政治、經(jīng)濟(jì)、文化及觀念上有較大不同，這種不同不會(huì)因?yàn)榛貧w而很快消除。一些香港民眾在港英政府的長(zhǎng)期殖民教育下，缺乏對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感，他們的民主愿望容易演變?yōu)閿[脫中央控制的爭(zhēng)取獨(dú)立行為。對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同包括三個(gè)層面，即法理意義上的認(rèn)同、實(shí)際政治運(yùn)作中的認(rèn)同和心理上的認(rèn)同。目前的實(shí)際情況是，除了實(shí)際政治運(yùn)作中由于中央目前仍能有效管治香港而無奈接受之外，法理意義上和心理上的抵觸具有廣泛代表性。大陸和香港雖然是“兩制”，但畢竟更是“一國(guó)”，但香港一些人不愿承認(rèn)中央權(quán)威，夢(mèng)想以“兩制”來抹殺“一國(guó)”。香港人的香港認(rèn)同在回歸過渡期和九七回歸以后，雖然有日漸減弱的趨勢(shì)，但是至今依然比較強(qiáng)烈，而香港人普遍的中國(guó)國(guó)族認(rèn)同卻仍然沒有建立起來。根據(jù)香港中文大學(xué)王家英副教授2001年對(duì)香港人身份的研究成果，“香港人具有文化認(rèn)同之雙重性，香港人一般認(rèn)為自己既是‘香港人’又是‘中國(guó)人’，但他們較認(rèn)同自己的‘香港人’身份”。①引自馬偉杰：《后九七香港國(guó)族身份變奏》，《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，第29期，2005年春/夏季。根據(jù)這一研究報(bào)告，至2002年，24.8%的香港人認(rèn)為自己只是香港人；36.0%認(rèn)為自己先是香港人，然后才是中國(guó)人；14.5%認(rèn)為自己先是中國(guó)人，然后是香港人；完全認(rèn)同是中國(guó)人的僅占23.5%；還有0.9%的屬其他，這意味著高達(dá)60%多的香港人強(qiáng)調(diào)自己的地區(qū)認(rèn)同，國(guó)族觀念淡漠。2006年王家英副教授提出一個(gè)“二元結(jié)構(gòu)下國(guó)民身份認(rèn)同”的新見解，他認(rèn)為港人明確認(rèn)為自己是中國(guó)人的程度在緩慢增加，但強(qiáng)調(diào)自己更多是香港人的地方認(rèn)同仍然強(qiáng)烈。[9]

與這種觀念相對(duì)應(yīng)的是，《基本法》確立的政治體制容易受到挑戰(zhàn)。由于行政長(zhǎng)官與立法會(huì)議員產(chǎn)生方式的差異，使行政長(zhǎng)官執(zhí)政不能獲得立法會(huì)穩(wěn)定的多數(shù)支持，而立法會(huì)議員也沒有義務(wù)一定要支持行政長(zhǎng)官。相反，一些立法會(huì)議員為吸引選民支持，甚至以反對(duì)政府、反對(duì)行政長(zhǎng)官為能事，這也造成立法會(huì)中各種政治勢(shì)力的斗爭(zhēng)必然更為激烈。例如，以民主黨為“旗艦”的泛民主派陣營(yíng)，會(huì)以反特首、反特區(qū)政府、要求全面直選為口號(hào)爭(zhēng)奪選民，不斷擴(kuò)張其勢(shì)力。而為抗衡泛民主派陣營(yíng)，維護(hù)《基本法》，維護(hù)“行政主導(dǎo)”，以民建聯(lián)為“龍頭”的愛國(guó)愛港陣營(yíng)也會(huì)不斷擴(kuò)充勢(shì)力。同時(shí)，以自由黨為代表的中間勢(shì)力在工商界的支持下也在不斷發(fā)展。[10]隨著特區(qū)行政、立法矛盾的出現(xiàn)，激烈、復(fù)雜的政治形勢(shì)在香港社會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)分化，《基本法》確定的行政主導(dǎo)體制受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年香港議會(huì)中發(fā)生議員針對(duì)行政官員“爆粗口”的事件也時(shí)有發(fā)生[11]，這些事件在一定程度上也是對(duì)香港“行政主導(dǎo)體制”的挑戰(zhàn)，增加了立法與行政的矛盾。香港政治體制的不順暢，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了中央對(duì)香港政治發(fā)展的擔(dān)憂，為香港的政治發(fā)展包括立法會(huì)的演變?cè)黾恿瞬淮_定性。

（二）大陸政治制度民主化進(jìn)程影響立法會(huì)的演變

在香港政治體制內(nèi)部經(jīng)常有一種力量試圖與中央對(duì)抗，表達(dá)不同于中央意見的所謂“民意”，如一些激進(jìn)民主派議員固執(zhí)地堅(jiān)持為反對(duì)而反對(duì)的立場(chǎng)，在政制發(fā)展等問題上故意與特區(qū)政府和中央政府唱對(duì)臺(tái)戲。泛民主派今年想盡一切辦法努力爭(zhēng)取普選，公民黨在立法會(huì)門外進(jìn)行20小時(shí)12分鐘的靜坐，為立法會(huì)辯論特區(qū)盡快落實(shí)雙普選的議案造勢(shì)。而民主黨主席兼立法會(huì)議員何俊仁也強(qiáng)調(diào)，不會(huì)受人大設(shè)定的框架限制，會(huì)繼續(xù)爭(zhēng)取2012年雙普選。[12]甚至在全國(guó)人大常委會(huì)明確了雙普選的具體時(shí)間表后，香港部分政黨仍然組織民眾上街游行，要求2012年在香港實(shí)現(xiàn)雙普選，[13]直接與中央對(duì)抗。這些事件的發(fā)生說明香港還存在一種對(duì)中央權(quán)威缺乏認(rèn)同感的力量，之所以出現(xiàn)這類現(xiàn)象，除了中央與香港之間缺乏溝通、了解之外，還有一個(gè)重要原因，就是對(duì)大陸政治制度的不信任，認(rèn)為大陸將會(huì)任意干涉香港的法治、自由。而化解這種不信任的最好辦法就是進(jìn)一步發(fā)展大陸民主政治，使香港居民不僅是香港的主人也是中國(guó)大陸的主人，能夠充分參與全國(guó)各項(xiàng)事務(wù)的決策，反映、表達(dá)自己的意志和利益。具體到制度建設(shè)上，要充分保障香港居民對(duì)全國(guó)事務(wù)的參與權(quán)及參與渠道的多樣化、制度化，使香港居民的意愿能在國(guó)家決策中得到充分反映，使香港居民深切感受到自己不僅是香港地區(qū)的公民，更是整個(gè)國(guó)家的公民，增強(qiáng)香港居民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)香港人心的回歸。

民主與法治關(guān)聯(lián)密切。大陸的法治建設(shè)也會(huì)影響到香港立法會(huì)進(jìn)程，特別是關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的問題更具迫切性。將這方面的關(guān)系納入法治軌道，使其出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)能通過事先預(yù)設(shè)的方式解決，增強(qiáng)二者關(guān)系的可預(yù)見性、穩(wěn)定性，這些法治進(jìn)程既能增強(qiáng)香港居民對(duì)中央的認(rèn)同、信任，也能在處理有關(guān)中央與香港事務(wù)的權(quán)力沖突中增進(jìn)了解，形成二者之間的穩(wěn)定關(guān)系，為香港立法會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造公開透明的法治大環(huán)境。

五、結(jié)語：香港立法會(huì)的演變對(duì)大陸民主法治的影響

香港政治包括立法會(huì)的演變受中央政府及大陸政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素發(fā)展的影響，但另一方面，中央政府及大陸的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等也會(huì)反過來受到香港政治包括立法會(huì)演變的影響。就政治方面來說，近幾年，香港立法會(huì)演變中出現(xiàn)的問題對(duì)大陸民主法治的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，對(duì)大陸政治觀念、政治制度也帶來了沖擊。如，香港立法會(huì)公開對(duì)中央政府的一些政策提出質(zhì)疑，司法機(jī)構(gòu)對(duì)中央權(quán)威的公開否定，這是在內(nèi)地地方政府不可能發(fā)生的。面對(duì)香港，解決這些問題不可能根據(jù)傳統(tǒng)的中央處理與地方關(guān)系的方式來解決。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本上解決這些問題，需要內(nèi)地在觀念、制度等方面進(jìn)行重要變革，特別是根據(jù)民主法治原則進(jìn)一步完善大陸民主政治。因此，香港立法會(huì)的發(fā)展演變不僅是香港民主政治發(fā)展的問題，也是整個(gè)國(guó)家民主政治發(fā)展的重要組成部分，它必將深刻地影響整個(gè)國(guó)家民主政治的發(fā)展。

[1]朱世海.政治發(fā)展視野中的香港立法機(jī)關(guān)的演變[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2007(1):55.

[2][英]諾曼·J·邁因納斯.香港的政府與政治[M].伍秀珊,羅紹熙譯.上海:上海翻譯出版公司,1986:153.

[3]孟慶順.一國(guó)兩制與香港回歸后的政治發(fā)展[M].香港:香港社會(huì)科學(xué)出版社,2005:3-4.

[4]徐靜琳.演進(jìn)中的香港法[M].上海:上海大學(xué)出版社,2002:207-2 12.

[5]中國(guó)促美勿干涉香港事務(wù)[EB/OL].http://news.ifeng.com/home/ news/hkmo/200409/15/327930.htm l,2010-06-10.

[6]劉乃強(qiáng).中央在香港的介入點(diǎn)[EB/OL].http://www.zhgpl.com/crn -webapp/doc/docDetailCreate.jsp?coluid=33&kindid=546&docid=100164507,2006-06-28.

[7]港法律學(xué)者：人大釋法終將為市民理解和接受[EB/OL].http:// www.people.com.cn/GB/shizhen/1025/2432062.htrn1,2004-04-26.

[8]劉乃強(qiáng).變了質(zhì)的香港民主運(yùn)動(dòng)[EB/OL].http://www.zhgpl.com/ crn-webapp/doc/docDetailCreate.jsp?coluid=33&kindid=546& docid=100103118,2006-02-27.

[9]古田.“我是誰”——港人關(guān)注國(guó)民身份認(rèn)同[J].紫荊,2006(6).

[10]周建華.九七前后香港政黨政治發(fā)展分析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(2):92-93.

[11]香港立法會(huì)議員爆粗口辱罵曾蔭權(quán)唐英年感失望[EB/OL].h ttp://www.chinanews.com/ga/zqmd/news/2009/03-27/1620618. shtm l,2009-03-27.

[12]香港雙普選咨詢譚志源：不排除任何政改方案[EB/OL].http:/ /www.stnn.cc/hongkong/200901/t20090106_956078.htm l,2009 -01-06.

[13]香港6000市民游行要求2012年雙普選[EB/OL].http://phtv.i feng.com/program/hwdzb/200801/0114_1943_364358.shtm l,20 08-01-14.

D911

A

1673―2391(2013)10―0006―05

2013-06-24 責(zé)任編校：江 流

2007年司法部項(xiàng)目“立法過程中的利益表達(dá)與整合機(jī)制——香港立法會(huì)功能地位分析”成果之一，批準(zhǔn)編號(hào)：07SFB5010。