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（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300073）

新《刑事訴訟法》實(shí)施后我國(guó)法律援助體系的完善途徑

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（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300073）

在新《刑事訴訟法》對(duì)法律援助制度全面改進(jìn)的基礎(chǔ)上，完善各項(xiàng)配套制度，全面完善我國(guó)法律援助體系，對(duì)推動(dòng)我國(guó)法治進(jìn)步意義深遠(yuǎn)。從立法上明確法律援助的權(quán)利屬性和國(guó)家責(zé)任、明確法律援助機(jī)構(gòu)的法律地位、拓寬、暢通法律援助啟動(dòng)渠道、加強(qiáng)援助律師及援助案件質(zhì)量管理、完善法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法及律師的銜接機(jī)制、逐步提高法律援助經(jīng)費(fèi)保障等幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)法律援助體系的完善途徑進(jìn)行探討。

法律援助；完善途徑；權(quán)利屬性；質(zhì)量管理

法律援助制度是2012年新《刑事訴訟法》修改工作的亮點(diǎn)之一。在本次《刑事訴訟法》的修改中，法律援助制度與刑事辯護(hù)制度一道取得了飛躍性的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）擴(kuò)大了法律援助案件和對(duì)象的范圍。新《刑事訴訟法》將“可能判處無(wú)期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人”、“強(qiáng)制醫(yī)療案件的被申請(qǐng)人或者被告人”、“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”也納入了法律援助的對(duì)象范圍中，我國(guó)法律援助對(duì)象由原來(lái)的五種人群擴(kuò)充為八種人群；（2）將法律援助的介入時(shí)間提前至偵查階段和審查起訴階段；（3）豐富了啟動(dòng)法律援助程序的方式，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)指派律師為其提供辯護(hù)?！缎淌略V訟法》的修改對(duì)于法律援助的發(fā)展在兩點(diǎn)上具有重大意義：第一，法律援助的權(quán)利屬性更加明確；第二，法律援助機(jī)構(gòu)具有了明顯獨(dú)立性。

我國(guó)法律援助工作雖然開(kāi)展多年，但效果卻不盡如人意。1996年《刑事訴訟法》率先從法律層面對(duì)法律援助予以明確，之后又相繼出臺(tái)了《法律援助條例》、《律師法》、《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，基本構(gòu)建了我國(guó)法律援助工作的制度框架。在實(shí)踐方面，各地相繼成立了法律援助機(jī)構(gòu)。但是，由于各種原因，法律援助并沒(méi)有取得預(yù)期的作用和效果，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的法律援助水平有一定的差距，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律援助率較低，二是法律援助質(zhì)量不高。在法律援助率方面，一般認(rèn)為我國(guó)刑事案件的辯護(hù)率不超過(guò)30%，[1]通過(guò)法律援助獲得辯護(hù)的更是少之又少，相對(duì)于每年龐大的刑事案件數(shù)來(lái)說(shuō)微乎其微。令人堪憂的是，在公檢法機(jī)關(guān)處理的刑事案件逐年增多的情況下，我們提供的刑事法律援助案件卻在減少。[2]在法律援助質(zhì)量方面，通過(guò)法律援助得到的刑事辯護(hù)質(zhì)量往往不盡如人意，很多嫌疑人、被告人認(rèn)為法律援助沒(méi)有作用，甚至對(duì)法律援助律師產(chǎn)生了信任問(wèn)題。誠(chéng)然，刑事法律援助質(zhì)量與我國(guó)刑事辯護(hù)在審判中作用受限的司法現(xiàn)狀不無(wú)關(guān)系，但是，法律援助制度自身存在的問(wèn)題也不能視而不見(jiàn)。因此，在新《刑事訴訟法》對(duì)法律援助制度全面改進(jìn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)法律援助實(shí)際，完善各項(xiàng)配套制度，全面完善我國(guó)法律援助體系，對(duì)推動(dòng)我國(guó)法治進(jìn)步意義深遠(yuǎn)。本文擬從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)法律援助體系的完善進(jìn)行探討。

一、通過(guò)立法明確法律援助的權(quán)利屬性和國(guó)家責(zé)任

經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展，法律援助已經(jīng)由最初律師個(gè)人的慈善行為發(fā)展成了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)家責(zé)任，法律援助的公民權(quán)利和國(guó)家責(zé)任屬性已被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)，法律援助制度是現(xiàn)代國(guó)家為實(shí)現(xiàn)自由、平等、公平等價(jià)值而設(shè)立的制度，許多世界性公約都將法律援助視為政府保障公民權(quán)利的責(zé)任形式。關(guān)于在特殊情況下獲得法律援助的權(quán)利屬性，有的國(guó)家（如菲律賓）認(rèn)為法律援助是公民的基本人權(quán)之一，應(yīng)當(dāng)在憲法中予以明確，有的國(guó)家雖然不贊同通過(guò)憲法確認(rèn)這樣一項(xiàng)基本權(quán)利，但在憲法中有類(lèi)似表述，如新加坡在《憲法》第9條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人向律師尋求幫助”。[3]本文以為，雖然法律援助已經(jīng)被世界公認(rèn)為公民的基本權(quán)利，但是獲得刑事法律援助是辯護(hù)權(quán)和獲得幫助權(quán)兩種憲法權(quán)利在刑事訴訟領(lǐng)域結(jié)合共同派生出的一種權(quán)利，其位階應(yīng)明顯低于基本人權(quán)及我國(guó)憲法中的基本權(quán)利，因此，沒(méi)有必要也不需要在憲法中專(zhuān)門(mén)予以明確，在基本法律層面予以確認(rèn)較為恰當(dāng)。我國(guó)目前還沒(méi)有一部基本法律層面的法律明確法律援助權(quán)利屬性和國(guó)家責(zé)任屬性，實(shí)屬我國(guó)社會(huì)主義法制體系之缺憾，將《法律援助條例》盡快升格為全國(guó)人大或其常委會(huì)通過(guò)的《法律援助法》是法律援助立法工作中的當(dāng)務(wù)之急。

二、明確法律援助機(jī)構(gòu)的法律地位

關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)的地位，國(guó)際通說(shuō)認(rèn)為法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府之外，且在履行職能時(shí)不受任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人的干涉。因此，2011年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)法律援助專(zhuān)家會(huì)議討論的《聯(lián)合國(guó)刑事司法制度中獲得法律援助的原則和指南（草案）》開(kāi)始要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立全國(guó)性法律援助機(jī)構(gòu)，并保證獨(dú)立于政府之外。我國(guó)目前的法律援助機(jī)構(gòu)大多數(shù)設(shè)在司法行政部門(mén)，但是由于沒(méi)有法律對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的定位予以明確，目前各地法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是做法不一，主要有以下幾種形式：內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)、全額撥款事業(yè)單位設(shè)置、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，絕大多數(shù)設(shè)為司法行政部門(mén)的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)。這種混亂的設(shè)置必然為實(shí)踐帶來(lái)困擾：（1）經(jīng)費(fèi)不能進(jìn)行獨(dú)立核算。由于法律援助機(jī)構(gòu)不獨(dú)立于司法行政部門(mén)，實(shí)踐中常常出現(xiàn)司法行政部門(mén)擠占法律援助經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。（2）法律援助機(jī)構(gòu)所作出的行為無(wú)法定性。清楚界定法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位有利于厘清公檢法、法律援助機(jī)構(gòu)、援助律師及被援助人之間的關(guān)系，有利于充分發(fā)揮法律援助機(jī)構(gòu)在公檢法部門(mén)、律師及被援助人之間的橋梁溝通作用，有效協(xié)調(diào)法律援助資源。

三、拓寬、暢通法律援助啟動(dòng)渠道

該項(xiàng)內(nèi)容主要體現(xiàn)為在對(duì)嫌疑人進(jìn)行逮捕或羈押時(shí)是否進(jìn)行了有效的法律援助告知，這也是許多國(guó)家曾經(jīng)忽視的問(wèn)題。嫌疑人能否在被羈押的第一時(shí)間就獲知具有申請(qǐng)法律援助權(quán)利是刑事訴訟程序的重要組成部分，是法律援助工作有序開(kāi)展的重要保障。我國(guó)法律援助率不高的一個(gè)重要原因就是法律援助的啟動(dòng)渠道不暢通，在對(duì)嫌疑人進(jìn)行逮捕或羈押時(shí)沒(méi)有進(jìn)行有效的告知，嫌疑人對(duì)法律援助不了解，不知道怎么申請(qǐng)，去哪兒申請(qǐng)。新《刑事訴訟法》出臺(tái)后在法律上擴(kuò)大了法律援助對(duì)象的范圍，擴(kuò)展了法律援助的適用階段，啟動(dòng)方式也由原來(lái)的法院指定擴(kuò)充為公檢法通知法律援助機(jī)構(gòu)和當(dāng)事人申請(qǐng)。盡管如此，仍然需要進(jìn)一步暢通法律援助的通道，全面提高法律援助啟動(dòng)的有效性。比如，公檢法三家在對(duì)符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人發(fā)放告知書(shū)時(shí)要同時(shí)告知其有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，除書(shū)面告知外還要增加口頭告知，確保其對(duì)法律援助權(quán)利及程序完全知曉，增強(qiáng)告知的有效性；法律援助機(jī)構(gòu)也要將受理渠道延伸至看守所的高墻內(nèi)，做到申請(qǐng)渠道暢通，同時(shí)擴(kuò)大在看守所內(nèi)對(duì)法律援助制度的宣傳力度；公檢法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)為其指派辯護(hù)人時(shí)應(yīng)通過(guò)直接通知法律援助機(jī)構(gòu)的形式對(duì)申請(qǐng)法律援助形式進(jìn)行彌補(bǔ)；法律援助機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)化法律援助申請(qǐng)批準(zhǔn)的程序，縮短批準(zhǔn)時(shí)間；降低申請(qǐng)法律援助的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻。

四、加強(qiáng)援助律師及援助案件質(zhì)量管理

加強(qiáng)援助律師及人才隊(duì)伍的建設(shè)，根據(jù)目前我國(guó)的狀況，仍然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先鼓勵(lì)社會(huì)商業(yè)律師參與法律援助的熱情。一是提高物資激勵(lì)，逐步提高法律援助案件的辦案補(bǔ)貼，使法律援助有一定的利潤(rùn)空間，提高律師參與法律援助案件的積極性。二是加大精神榮譽(yù)激勵(lì)，對(duì)社會(huì)律師承辦的優(yōu)秀援助案件應(yīng)加大榮譽(yù)方面的獎(jiǎng)勵(lì)及宣傳力度，使其在商業(yè)領(lǐng)域具有更高的美譽(yù)度，以提升其在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。另外，積極鼓勵(lì)法學(xué)院教師和學(xué)生、以及社會(huì)上通過(guò)國(guó)家司法考試的非律師人員參與到法律援助中來(lái)，并為他們參與法律援助提供激勵(lì)和制度保障。同時(shí)在條件允許的情況下，可以發(fā)展適當(dāng)?shù)膶?zhuān)職援助律師，以適應(yīng)多變的法律援助形式。法律援助機(jī)構(gòu)自身應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律援助管理人才和管理能力方面的建設(shè)，建立援助律師、志愿者數(shù)據(jù)庫(kù)、律師援助檔案制度，根據(jù)律師的辦案特長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)、案件性質(zhì)合理調(diào)配援助資源，對(duì)援助律師進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估等。

建立援助律師值班制度，也就是在公檢法機(jī)關(guān)設(shè)置援助律師值班崗，由援助機(jī)構(gòu)管理的全部律師輪流值班，值班情況記入律師的法律援助檔案。值班律師在批捕階段、偵查階段及審查起訴階段為嫌疑人提供必要的法律咨詢(xún)、申請(qǐng)延期、申請(qǐng)取保，或者為嫌疑人提供辯護(hù)，實(shí)現(xiàn)上訴階段嫌疑人的知情權(quán)、法律幫助權(quán)、辯護(hù)權(quán)。

加強(qiáng)對(duì)刑事法律援助案件質(zhì)量的管理與監(jiān)督。在法律援助實(shí)踐中，由于法律援助機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的辦案經(jīng)費(fèi)較低（多數(shù)地區(qū)只維持在每案400元的水平），無(wú)法與其他法律業(yè)務(wù)的收入相提并論，因此，實(shí)踐中確實(shí)有援助律師辦案敷衍了事，作為任務(wù)而走過(guò)場(chǎng)，基本不拿出時(shí)間去了解案情，會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人，致使援助質(zhì)量較低。所以，在逐步保證援助案件經(jīng)費(fèi)不斷提高的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)援助律師和援助案件質(zhì)量的監(jiān)督是極其必要的。事前、事中、事后要分別監(jiān)督，建立律師的援助案件檔案，將援助案件情況在公共媒體強(qiáng)制公開(kāi)，并在其律師事務(wù)所公開(kāi)展示。事前建立援助律師數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)律師的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、辦案經(jīng)驗(yàn)及受援助人狀況實(shí)施點(diǎn)援制，嚴(yán)把案件指派質(zhì)量關(guān)。事中加強(qiáng)對(duì)案件進(jìn)展情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)出庭率、會(huì)見(jiàn)率等重要指標(biāo)進(jìn)行考核并予以公示。事后進(jìn)行卷宗抽查，同時(shí)對(duì)案件質(zhì)量通過(guò)發(fā)放意見(jiàn)征詢(xún)表、電話或上門(mén)回訪等措施進(jìn)行監(jiān)督，將回訪內(nèi)容錄入援助案件數(shù)據(jù)庫(kù)并對(duì)社會(huì)公開(kāi)。另外，積極創(chuàng)新各種監(jiān)督載體，如增加重點(diǎn)案件督辦制度、設(shè)置援助律師服務(wù)滿意程度考察機(jī)制和對(duì)援助律師的投訴機(jī)制，建立科學(xué)的援助案件質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，切實(shí)提高法律援助案件質(zhì)量。

五、完善法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法及律師的銜接機(jī)制

在我國(guó)《法律援助條例》與新《刑事訴訟法》確立的法律援助機(jī)制中，法律援助機(jī)構(gòu)處于法律援助體系的核心。在法律援助過(guò)程中，構(gòu)建法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法機(jī)關(guān)和律師間科學(xué)順暢的銜接機(jī)制是法律援助體制順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。建立法律援助信息共享平臺(tái)是構(gòu)建銜接機(jī)制的重要途徑，因此，實(shí)踐中可以研究開(kāi)發(fā)分別向公檢法、申請(qǐng)人、援助律師開(kāi)放的法律援助信息共同操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公檢法機(jī)關(guān)的法律援助指令、申請(qǐng)人的申請(qǐng)、法律援助機(jī)構(gòu)的審核、以及援助律師的信息查詢(xún)，對(duì)律師的指派、輪崗排班等內(nèi)容通過(guò)該平臺(tái)在各部門(mén)之間進(jìn)行傳輸。援助過(guò)程中案件動(dòng)態(tài)進(jìn)展情況監(jiān)控、律師援助案件質(zhì)量評(píng)估等內(nèi)容也可以通過(guò)該平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)計(jì)算機(jī)應(yīng)用平臺(tái)來(lái)規(guī)范指定辯護(hù)的程序規(guī)范化，杜絕以往實(shí)踐中類(lèi)似于法官不通過(guò)法律援助機(jī)構(gòu)就直接指派律師進(jìn)行法律援助的事情發(fā)生。另外，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一法律援助文書(shū)格式，制定各機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助機(jī)構(gòu)與律師之間的收發(fā)文件制度，建立法律援助工作各部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)及制約機(jī)制，從制度上保障各部門(mén)間既相互分工又相互制約的格局，確保法律援助工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

六、逐步提高法律援助經(jīng)費(fèi)保障

當(dāng)下我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)存在兩大問(wèn)題：一是經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，經(jīng)費(fèi)不足；二是經(jīng)費(fèi)開(kāi)支結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)基本上是財(cái)政撥款，盡管我國(guó)司法部也登記注冊(cè)了中國(guó)法律援助基金，但是主要來(lái)源仍是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和部分福利彩票收入，社會(huì)捐助與受助人捐助的比例還非常小。法律援助經(jīng)費(fèi)多由地方財(cái)政支付，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況不盡相同，有些地方很難保證充足的經(jīng)費(fèi)。因此，在法律援助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)保持政府財(cái)政支付的主體地位，同時(shí)通過(guò)逐步提升法律援助的影響力和積極宣傳，擴(kuò)大社會(huì)捐助及受助人捐助的份額。國(guó)際上法律援助經(jīng)費(fèi)籌集還有其他幾種形式：從勝訴收益中提取、從經(jīng)濟(jì)犯罪罰沒(méi)款中提取、司法保險(xiǎn)、律師信托賬戶的利息、法律援助基金會(huì)資金的合法增值等。[4]我們可以在上述幾個(gè)方向進(jìn)行積極的探索。在經(jīng)費(fèi)開(kāi)支方面，經(jīng)費(fèi)的有效利用最為關(guān)鍵。從全國(guó)范圍來(lái)看，法律援助經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支中用在辦案補(bǔ)貼方面的只占六成多，其余的用在宣傳、培訓(xùn)和其他費(fèi)用上。[5]因此，在法律援助經(jīng)費(fèi)逐步得到滿足的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將辦案補(bǔ)貼和辦案費(fèi)用予以區(qū)分，分別支付給律師。同時(shí)，逐步降低培訓(xùn)費(fèi)、宣傳費(fèi)、日常行政開(kāi)支費(fèi)用在法律援助經(jīng)費(fèi)中所占的比例，向援助律師辦案經(jīng)費(fèi)方面傾斜，使法律援助經(jīng)費(fèi)用得其所。

[1]顧永忠.我國(guó)刑事辯護(hù)制度的重要發(fā)展、進(jìn)步與實(shí)施[J].法學(xué)雜志,2012(6).

[2]高貞.關(guān)于加強(qiáng)和完善刑事法律援助制度的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)司法,2011(6).

[3]郭婕.聯(lián)合國(guó)刑事法律援助專(zhuān)家會(huì)議綜述[J].中國(guó)司法,2012(7).

[4]鄧喆.刑事法律援助制度研究[D].呼和浩特:內(nèi)蒙古大學(xué),2010.

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1673―2391（2013）11―0136―03

2013-04-15 責(zé)任編校：陶 范