陳翀

（福建對外經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350016）

美國貿(mào)易法301條款的歷史淵源

陳翀

（福建對外經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350016）

美國貿(mào)易法設(shè)立301條款有其獨特的時代背景與歷史因素，其形成與發(fā)展大致可以分為四個階段。從歷史淵源角度對其進行分析，了解其產(chǎn)生、發(fā)展的原因，從而分析其將來的應(yīng)用趨勢，對我國有一定啟示，有助于我國建立與完善相應(yīng)的制度與措施。

美國貿(mào)易法；301條款；歷史淵源

一、歷史演變

從歷史淵源及其演變過程來看，美國貿(mào)易法301條款（以下簡稱301條款）的形成及發(fā)展大致可以分為四個階段。第一個階段是萌芽階段。1794年，當時的美國國會授權(quán)總統(tǒng)華盛頓，對于不公平、歧視美國商品的外國，由其決定實施禁運以及進口限制。這種作法是由美國的立法體制所決定的：憲法賦予國會貿(mào)易方面的決定權(quán)，而將外交權(quán)交由總統(tǒng)行使，因此如果總統(tǒng)要涉足外貿(mào)管理，需要通過國會立法授權(quán)。1892年，聯(lián)邦最高法院通過判決認可了國會的此項授權(quán)，[1]從此奠定了美國總統(tǒng)在不公平貿(mào)易問題上有權(quán)采取單方行動的法律基礎(chǔ)。1929年發(fā)生了世界性經(jīng)濟危機，美國制定了《1930年關(guān)稅法》，擴大總統(tǒng)處理國際貿(mào)易問題的權(quán)力，規(guī)定：“當外國的進口限制不適當?shù)亟o美國的對外貿(mào)易造成了負擔(dān)時，總統(tǒng)有權(quán)宣布修改現(xiàn)行的進口稅或?qū)嵤┢渌倪M口限制?！盵2]《1930年關(guān)稅法》在1934年進行了具有重大歷史意義的修訂，國會將憲法賦予自己的征稅權(quán)“授權(quán)（delegate）”給總統(tǒng)行使，成為了現(xiàn)今301條款運行模式的法律淵源。《1962年貿(mào)易擴展法》第252條在301條款進程歷史上具有特殊意義。它授權(quán)美國總統(tǒng)可以自由裁量，對與“直接或間接大幅給美國商業(yè)造成負擔(dān)”的國家之間的貿(mào)易協(xié)定，[3]有權(quán)中止與采取進口限制措施。這是美國貿(mào)易法首創(chuàng)的“報復(fù)條款”，301條款的制裁構(gòu)想即源自于此。第二個階段以301條款正式制定為標志。1974年，美國國會撤銷了《貿(mào)易擴展法》的第252條，代之以《1974年貿(mào)易法》第301條。其最明顯的特征是“授權(quán)總統(tǒng)談判解決貿(mào)易爭端[4]”。如果外國的貿(mào)易措施是“歧視性的（discrim inatory）”，“不公正（unjustifiable）”或“不合理（unreasonable）”且對美國商業(yè)造成負擔(dān)（burdens）或限制（restricts）的，則授權(quán)美國總統(tǒng)采取單方（unilateral）報復(fù)行動。方法是限制（restrict）或扣留（w ithhold）該貿(mào)易對手國與美國現(xiàn)行貿(mào)易協(xié)定中的“預(yù)期利益”，或者對該國的貨物征收額外關(guān)稅或附加進口限制。第三個階段屬于強化階段。301條款在1974年貿(mào)易法的基礎(chǔ)上進行了三次修改。第一次修改是《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，主要的變化：一是擴大了總統(tǒng)的權(quán)力范圍，使總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)任何可執(zhí)行的貿(mào)易協(xié)議實施美國的權(quán)利；二是規(guī)定總統(tǒng)和貿(mào)易代表（Trade Representative）按照法律程序規(guī)定的時間進行調(diào)查；三是要求貿(mào)易代表與有關(guān)外國政府立即進行協(xié)商；四是給私人一個申訴的機會。第二次修改是《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》，主要有：1.對“不公正”、“不合理”、“歧視性做法”作出解釋，從而明確了總統(tǒng)的權(quán)力；2.放寬了美國貿(mào)易代表（USTR）必須與被指控國家政府進行協(xié)商的時限，即有90天的延期，但沒有強制要求總統(tǒng)或USTR采取行動；3.授權(quán)USTR依職權(quán)發(fā)動調(diào)查，無須等待私人提起控訴或總統(tǒng)下達命令。這預(yù)示著將總統(tǒng)權(quán)力轉(zhuǎn)移給美國貿(mào)易代表的重要轉(zhuǎn)變。此外，《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》要求USTR每年都必須準備“國家貿(mào)易評估報告”，列出對美國貿(mào)易及投資有重大障礙的國家?！?988年綜合貿(mào)易競爭法》是修改幅度最大的一次。該法大幅擴展了301條款的范疇，創(chuàng)造出了301條款的兩個衍生條款“特別301條款”和“超級301條款”，將301條款的調(diào)查權(quán)正式轉(zhuǎn)移給美國貿(mào)易代表（USTR），對“不公正”的貿(mào)易行為作出明確列舉，并給301條款調(diào)查程序規(guī)定了嚴格的時間限制，從結(jié)構(gòu)上建立了兩種針對“不公平貿(mào)易”措施的類型：一種是“強制性（Mandatory）”措施，另一種是“可裁量（Discretionary）”的措施。301條款自此建立了完善的體系。第四個階段與世界貿(mào)易組織的成立緊密相關(guān)。1994年12月，在世界貿(mào)易組織即將成立之時，美國通過《烏拉圭回合協(xié)議法》，對301條款作了相應(yīng)的修訂。首先是明確保留301條款在WTO未涵蓋問題上的適用，以確保烏拉圭回合的結(jié)果不會限制301條款的有效性；然后修改與WTO爭端解決機制不相符的相關(guān)期限條款，擴展了發(fā)起301調(diào)查的外國“不合理”措施的定義范圍；賦予美國貿(mào)易代表實施制裁措施方面更大的裁量權(quán)，可實行較不易由WTO授權(quán)的報復(fù)措施。修訂前，301條款要求USTR優(yōu)先征收關(guān)稅，修訂后規(guī)定僅在USTR認為報復(fù)將以進口限制的方式進行時，始得優(yōu)先課征關(guān)稅。制裁措施還包括否定各種貿(mào)易優(yōu)惠。最后，規(guī)定要求USTR必須監(jiān)督外國遵守協(xié)議，在USTR不滿意時，應(yīng)重新開始301調(diào)查。這也是對《1974年貿(mào)易法》的第四次修改。

二、立法背景

從立法背景及修訂目標來看，301條款最早的設(shè)計目標比較單一?！?930年關(guān)稅法》增加總統(tǒng)開征高關(guān)稅的權(quán)力，是在貿(mào)易保護主義盛行的國際經(jīng)濟環(huán)境下，為了應(yīng)對他國的關(guān)稅壁壘所采取的措施，但未達到預(yù)期效果。1932年羅斯福當選總統(tǒng)實施“新政”，強力主張建立自由貿(mào)易體系?！?934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》即1930年關(guān)稅法的1934年修正案7，以“互惠”為中心，摒棄了貿(mào)易保護主義。此后，美國與其貿(mào)易伙伴簽訂了數(shù)十項雙邊互惠協(xié)定，大大消除了各國之間因高關(guān)稅所造成的貿(mào)易障礙，加速了國際貿(mào)易自由化的腳步，成立了國際貨幣基金組織與世界銀行，并提出建立國際貿(mào)易組織，后因各國意見不一未能順利成立，但為實現(xiàn)貿(mào)易自由化，簽訂了“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）”。此后，美國基本上秉持自由貿(mào)易理念。但是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定簽訂到1960年的十幾年間，美國國會漸漸認為GATT的一些締約方?jīng)]有遵守義務(wù)，使美國不能獲得“互惠”，而政府部門因為外交關(guān)系的考量等因素也沒有充分行使權(quán)力來保護美國的經(jīng)濟利益。因此，美國出臺了《1962年貿(mào)易擴展法》，試圖依靠第252條的報復(fù)性質(zhì)迫使他國開放市場。在與歐共體的“雞肉大戰(zhàn)”中美國獲得了勝利，但有人仍然認為“該條從來沒有發(fā)揮過其設(shè)計者所賦予它的作用[5]”。主要原因：一是受GATT以談判取代單方報復(fù)來解決貿(mào)易糾紛的影響；二是國會與總統(tǒng)之間爭奪解決國際貿(mào)易的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)導(dǎo)致了252條“癱瘓”。至此，美國的行動雖然都在GATT的規(guī)則范圍之內(nèi)，但GATT爭端解決機制的一些缺陷已暴露出來，比如程序缺乏明確的時間規(guī)定、表決方式不合理、制裁缺乏有力保障等等，使得美國不得不在GATT之外另行制定保護本國利益的法律。因此，從1973年開始是重要轉(zhuǎn)折點。石油危機造成了嚴重的世界經(jīng)濟大蕭條，至80年代美國貿(mào)易出現(xiàn)巨大赤字，傳統(tǒng)的農(nóng)工產(chǎn)品已不是對外貿(mào)易的主要內(nèi)容，取而代之的是與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品在國外沒有得到很好的保護，使美國受到極大損失。于是國內(nèi)提出了“公平貿(mào)易”的急迫性與必要性。在諸多因素的相互作用下，《1974年貿(mào)易法》301條款正式出臺，背離國際貿(mào)易多邊規(guī)則，向著單邊主義的作法發(fā)展?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》的修改重點在于將GATT第六回合東京回合納入其中，用以消除多項非關(guān)稅壁壘，加強執(zhí)行美國與其他國家簽訂的貿(mào)易協(xié)定及開拓美國出口商品與服務(wù)的外國市場。《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》在國際貿(mào)易及財政預(yù)算的雙重赤字壓力下，采取“公平貿(mào)易”政策，使美國對外國的直接投資受到301條款的保護，同時，也首次將301條款運用到對知識產(chǎn)權(quán)的保護[6]。此后，301條款經(jīng)歷屢次修改，威力不斷加強。但其實際使用與潛在用途形成了鮮明對照。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，一直到1988年，美國總統(tǒng)未對任何國家采取有意義的消除障礙或?qū)嵤﹫髲?fù)的行動。另一方面，占美國貿(mào)易出口比例越來越大的知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品卻不斷遭到外國的剽竊或仿冒。美國企業(yè)不堪忍受，將屢創(chuàng)新高的貿(mào)易赤字歸咎于外國的“不公平”貿(mào)易行為，貿(mào)易保護主義呼聲盛行。更為重要的是，1988年的總統(tǒng)改選在即。在四面楚歌中，為了贏得選票，行政部門最終與國會通過了《1988年綜合貿(mào)易競爭法》，促成了“特別301”、“超級301”條款的誕生，301條款體系正式形成。自此，美國使用這件有力武器，迫使日本減少了柑橘、汽車、膠片、超級計算機方面的進口限制；使臺灣削減了煙草、啤酒、葡萄酒的進口關(guān)稅；使加拿大同意改變對美國啤酒銷售的市場限制；使歐盟進一步對美國的香蕉和牛肉開放市場。巴西、韓國、希臘、泰國等許多國家不斷提高本國知識產(chǎn)權(quán)的保護，并開放了相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)市場。中國在面臨301條款時，也做出了較大讓步。在要求許多國家向美國開放商品和服務(wù)市場方面，301條款取得了巨大的成功，美國還標榜最終通過自己的“違法”[7]促成了新的國際貿(mào)易多邊規(guī)則即WTO協(xié)議的建立。與此相伴的是，301條款因具有強烈的單邊主義色彩與報復(fù)性質(zhì)，在國際上遭到許多國家的譴責(zé)與反對。進入WTO時代，許多原先在301條款調(diào)查范圍的案件納入WTO機制的軌道，使301條款作出重大變革，由“臺前”轉(zhuǎn)為“幕后”。1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》在調(diào)查程序的發(fā)動、與外國政府磋商、爭端解決方面作了一系列修改，以符合WTO規(guī)則，但仍保留了在WTO未涵蓋事項上自由行動的權(quán)力?？梢哉f，301條款的攻擊力又一次得到了加強。因為按照修改后的301條款，如果貿(mào)易爭端屬于WTO規(guī)則所涵蓋范圍，美國即按DSU等WTO協(xié)議解決問題，如果屬于WTO未涵蓋的內(nèi)容，美國就自行依301條款對外國發(fā)起調(diào)查，直至實施制裁。所以，301條款呈現(xiàn)不斷增強的趨勢。

三、對我國的啟示

從301條款的歷史發(fā)展及其背景來看，它總是根據(jù)當時的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境作出調(diào)整或修改，及時靈活地轉(zhuǎn)變，在不同歷史時期都有力地維護了美國的貿(mào)易利益。這與美國強大的經(jīng)濟實力，廣闊的國內(nèi)市場，及其扮演的“世界警察”形象無法分開。盡管301條款與國際貿(mào)易多邊協(xié)議精神不符，世界各國都對其表達不滿，但美國仍我行我素，恰當?shù)匕盐?01條款，既保持足夠的壓力，又不至于讓他國的反報復(fù)真正傷及自身，從而使國家利益得到實現(xiàn)，在策略的運用上體現(xiàn)了相當?shù)闹腔邸Ｃ绹Q(mào)易法經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已為301條款將來的發(fā)展埋下伏筆，在適當?shù)臅r候，必然暴露出其真正的野心，即意圖再次主導(dǎo)世界貿(mào)易格局，促成建立新的國際多邊規(guī)則。因此，中國可以從中得到三點啟示：一是只有加強自身實力，才能從根本上擺脫受制于人的局面。中國經(jīng)濟目前雖然已經(jīng)占據(jù)世界第二，但在思想文化等方面，與歐美強國還有不小差距，而這些“軟”因素能對一個國家產(chǎn)生深遠影響。因此，中國應(yīng)繼續(xù)增強思想文化方面的實力，才能實現(xiàn)長遠發(fā)展。二是抓住時機，完善自己的貿(mào)易壁壘調(diào)查機制。301條款的形成過程跌宕起伏，經(jīng)過了一個比較長的時期，制度比較成熟完善，與WTO規(guī)則也能較好地銜接。中國雖然也有類似規(guī)則，但是內(nèi)容較為原則，或只是部門規(guī)章，效力等級較低，存在體系不完善，規(guī)定比較模糊，可操作性不強，不能很好貫徹等問題。因此，在這方面大有文章可作：一方面要盡快完善相關(guān)制度，另一方面要注意與國際貿(mào)易多邊規(guī)則相符。三是要有長遠眼光，不能只注重眼前。目前301條款在傳統(tǒng)貿(mào)易爭端上更多的是“蟄伏”幕后，因為這方面的爭端大部分已納入WTO協(xié)議的調(diào)整范圍。但在服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等問題上卻暴露了其本來面目，仍然揮舞制裁大棒。近來又擴展到太陽能、風(fēng)能等新能源領(lǐng)域?？梢钥闯觯绹谫Q(mào)易這塊看不見硝煙的戰(zhàn)場上是有長遠戰(zhàn)略布局的。中國對此不能臨時抱佛腳，而是要長期、短期措施結(jié)合，積極應(yīng)對，未雨綢繆，化被動為主動，更深入地了解中美經(jīng)貿(mào)往來對美國國內(nèi)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的影響，以及因此而產(chǎn)生的國內(nèi)政治格局的變化。這樣才能從根源上把握301條款變化的趨勢和動因，從而制定相應(yīng)的對策。

[1]BART S.FISHER，RALPH G.STEINHARDT，SECTION 301 OFTHETRADEACTOF 1974:PROTECTION FORU.S.EXPORTERSOFGOODS,SERVICES,ANDCAPITAL[J].14 Law &Pol'y Int'lBus.569 1982-1983,at573.

[2]楊國華.美國貿(mào)易法“301條款”研究[M].北京:法律出版社,1998 :3.

[3]K.Blake Thatcher，Section301of the TradeActof1974:ItsUtility AgainstA lleged Unfair Trade Practicesby the JapaneseGovernment[J].81Nw.U.L.Rev.492 1987,at495.

[4]張漢林.論美國貿(mào)易法“301條款”與關(guān)貿(mào)總協(xié)定多邊貿(mào)易體制的比較[J].國際貿(mào)易問題,1995(3):44.

[5]楊國華.美國貿(mào)易法“301條款”研究[M].北京:法律出版社,1998 :6.

[6]吳嘉生.美國貿(mào)易法301條款評析——智慧財產(chǎn)權(quán)保護之帝王條款[M].臺北:元照出版有限公司,2001:52.

[7]Judith Hippler Bello&A lan F.Holmer,Dispute Resolution in the New World Trade organization:Concerns and Benefits，International Law yer,p.1102(1994).

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1673―2391(2013)11―0119―03

2013-07-24 責(zé)任編校：譚明華