徐瑤

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州215006）

知情權(quán)與政府信息公開制度的憲法依據(jù)

徐瑤

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州215006）

我國(guó)政府信息公開制度隨著《政府信息公開條例》的實(shí)施而建立，但是該條例并未明確政府信息公開制度的憲法基礎(chǔ)。雖然學(xué)界通說(shuō)將知情權(quán)作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)，但是從我國(guó)《憲法》具體條文來(lái)看，知情權(quán)并不能作為該制度的憲法依據(jù)。在我國(guó)，政府信息公開制度的憲法依據(jù)應(yīng)當(dāng)是人民主權(quán)原則。將人民主權(quán)原則作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)，既有理論支撐，也有外國(guó)立法例可借鑒，并且有利于政府信息公開制度的發(fā)展。

政府信息公開制度；憲法依據(jù)；知情權(quán)；監(jiān)督權(quán)；人民主權(quán)原則

一、引言

（一）問題的提出

在我國(guó)，“政務(wù)公開”從1978年開始逐漸得到重視，并且在各地、各部門不斷發(fā)展。最終，《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在2007年1月17日通過，并自2008年5月1日起施行，這標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開制度的建立。但是，我國(guó)政府信息公開制度在“出生”伊始就有些“名不正言不順”，這主要體現(xiàn)在信息公開制度的憲法依據(jù)具有模糊性?！稐l例》第1條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！笨梢姡?條立法目的中并未明確政府信息公開制度的憲法依據(jù)。雖然作為行政法規(guī)，《條例》并不一定要表明“依據(jù)憲法”，但是作為建立一項(xiàng)制度的法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)明確這一制度的憲法依據(jù)。

（二）問題產(chǎn)生的原因及研究意義

結(jié)合《條例》及相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，不具體明確政府信息公開制度的憲法依據(jù)可能是出于以下幾點(diǎn)考慮：首先，我國(guó)憲法并未明確將知情權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，因此不宜直接在《條例》中規(guī)定為其憲法依據(jù)。其次，根據(jù)《條例》，我國(guó)建立政府信息公開制度的主要目的是向公民提供政府信息和提高行政透明度，與外國(guó)政府信息公開制度的目的有所不同，且與我國(guó)憲法中的規(guī)定并無(wú)直接切合之處。最后，我國(guó)政府信息公開制度的建立過程走的是先法規(guī)后法律，由低層次向高層次發(fā)展的道路，即在地方性法規(guī)和行政法規(guī)實(shí)施過程中逐步完善政府信息公開制度，再制定相應(yīng)的信息公開法。因此，政府信息公開制度的憲法依據(jù)則有待制定信息公開法時(shí)再予以明確。

那么，明確政府信息公開制度的憲法依據(jù)有何意義呢？首先，我國(guó)《立法法》第56條明確規(guī)定了“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。”開宗明義，具體說(shuō)明了立法依據(jù)及其目的，這也是近年來(lái)我國(guó)政府立法的一項(xiàng)基本慣例。[1]其次，從學(xué)理上講，找到正確、合適的憲法依據(jù)對(duì)于建立某項(xiàng)法律制度十分重要。缺乏憲法基礎(chǔ)的法律制度難以具體保障公民權(quán)利，在面對(duì)其他制度時(shí)也容易受到擠壓。我國(guó)政府信息公開制度首先通過《條例》而得以建立，缺乏有力的法律與之相配套。這樣一來(lái)，由于缺乏上位法的保障，信息公開在其他制度的夾擊下，又無(wú)個(gè)人信息保護(hù)制度與之相輔，很可能會(huì)不斷萎縮。

二、知情權(quán)作為信息公開制度憲法依據(jù)之辨析

（一）知情權(quán)與我國(guó)憲法的規(guī)定

對(duì)于信息公開的憲法依據(jù)，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)提出了許多學(xué)說(shuō)，筆者在此試圖對(duì)各學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行歸納與分析，找出其合理與不當(dāng)之處。我國(guó)學(xué)者提出的政府信息公開制度的憲法依據(jù)主要包括以下幾點(diǎn)：1.知情權(quán)說(shuō)；2.監(jiān)督權(quán)說(shuō)；3.人民主權(quán)原則說(shuō)。[2][3][4][5][6]下面將對(duì)知情權(quán)說(shuō)進(jìn)行分析。

知情權(quán)與信息自由權(quán)的英文都是rightto know，二者含義一致。廣義的知情權(quán)是指公民及居民、法人及其他組織依法所享有的、要求對(duì)方向本方公開一定的情報(bào)的權(quán)利和在不違法的范圍內(nèi)獲得各類信息的自由。狹義的知情權(quán)是指公民及居民、法人及其他組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)掌握的情報(bào)知道的權(quán)利。[7]作為一項(xiàng)基本人權(quán)，知情權(quán)也具有消極與積極兩種屬性。日本學(xué)者將其概括為知的自由與知的權(quán)利，或稱知的權(quán)利與接近使用權(quán)。[8]

根據(jù)是否在憲法中有明確的規(guī)定，基本權(quán)利可以分為明示權(quán)利與默示權(quán)利兩類，后者也可稱為未列舉權(quán)利，知情權(quán)即屬于這種。學(xué)界一般認(rèn)為，有些未列舉的基本權(quán)利可以通過憲法解釋將其推導(dǎo)出來(lái)，從而納入憲法保護(hù)范圍，但是有些基本權(quán)利則難以根據(jù)憲法條文進(jìn)行推導(dǎo)，只能通過修憲的方式進(jìn)行保護(hù)。[9]我國(guó)人權(quán)條款與憲法中其他未列舉權(quán)利保護(hù)條款不同，不能夠直接提出新的基本權(quán)利，但是可以將人權(quán)條款與現(xiàn)有條款相結(jié)合，從而提煉出現(xiàn)有條款中隱含的新的權(quán)利類型。[10]那么，可否根據(jù)人權(quán)條款與我國(guó)《憲法》其他條款的規(guī)定，推導(dǎo)出知情權(quán)呢？換言之，人權(quán)條款與《憲法》第35條的規(guī)定相結(jié)合能否推導(dǎo)出知情權(quán)呢？

首先，《憲法》第35條規(guī)定的表達(dá)自由可否推導(dǎo)出知情權(quán)？廣義的表達(dá)自由包括傳遞者的自由和接受者的自由，即“不受干預(yù)而擁有自己意見的自由”和“尋求、接受以及傳達(dá)信息和思想的自由”。[11]《憲法》第35條作出如下規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！笨梢钥吹?，該條并無(wú)表達(dá)自由概念的定義，并且也無(wú)“等”這樣的字眼。因此，雖然《憲法》第35條以列舉方式規(guī)定了表達(dá)自由，但是其中并不包括知情權(quán)的內(nèi)容。

其次，《憲法》第35條中規(guī)定的言論自由是否包含知情權(quán)？言論自由分為廣義和狹義兩種，狹義的言論自由為“以口頭、書面、圖片、廣播或其他方式傳播對(duì)任何事項(xiàng)的聲明和觀點(diǎn)。”[12]廣義的言論自由與表達(dá)自由相同，包含了傳遞與接收兩方面的內(nèi)容，狹義的言論自由與知情權(quán)都屬于其下位概念。從我國(guó)憲法》第35條的規(guī)定來(lái)看，該條以列舉的方式規(guī)定了表達(dá)自由，而其中規(guī)定的言論自由屬于狹義的言論自由，僅為表達(dá)自己觀點(diǎn)的自由。因此，知情權(quán)與憲法》第35條規(guī)定的言論自由是并列的關(guān)系，而非被包含?？梢?，認(rèn)為知情權(quán)包含在我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定的言論自由范圍內(nèi)的觀點(diǎn)是不正確的。

（二）我國(guó)不宜以知情權(quán)作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)

由上文分析可知，在我國(guó)現(xiàn)有的憲法規(guī)定中，難以推導(dǎo)出知情權(quán)這一基本人權(quán)。而這一本身就缺乏根基的基本人權(quán)也很難給政府信息公開制度帶來(lái)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然《廣州市政府信息公開規(guī)定》已經(jīng)規(guī)定了知情權(quán)，但這是沒有上位法依據(jù)的，并且只是一種宣示性規(guī)定，知情權(quán)既無(wú)法作為一種消極自由，也無(wú)法作為一種積極請(qǐng)求權(quán)得到保護(hù)。對(duì)于可否將知情權(quán)作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)，我國(guó)可以借鑒日本與韓國(guó)的信息公開立法。日本與我國(guó)類似，學(xué)界的主流學(xué)說(shuō)將知情權(quán)作為政府信息公開制度的理論依據(jù)，但是在《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開法》中卻并未將知情權(quán)作為其憲法依據(jù)。這是因?yàn)樽鳛榉缮系母拍?，知情?quán)目前尚未十分成熟，學(xué)界對(duì)此也未形成一致的通說(shuō)。并且，日本最高法院判例雖然涉及到知情權(quán)，但是“并不存在作為信息公開的根據(jù)而論及該問題的最高法院判例”。[13]這兩點(diǎn)理由與我國(guó)現(xiàn)狀具有相似性。再看韓國(guó)，韓國(guó)學(xué)者在80年代就開始討論信息公開問題，并影響到韓國(guó)憲法法院的判決。韓國(guó)憲法法院在1989年和1991年的兩個(gè)判決中認(rèn)定，憲法第21條規(guī)定的表達(dá)自由隱含了知情權(quán)。[14]最終，韓國(guó)在制定信息公開法時(shí)，明確了其憲法依據(jù)是知情權(quán)。日本與韓國(guó)的信息公開立法表明，只有當(dāng)憲法明確規(guī)定知情權(quán)，或者從憲法中推導(dǎo)出知情權(quán)已經(jīng)被司法認(rèn)可，且知情權(quán)的含義也明確時(shí)，下位法以知情權(quán)作為憲法依據(jù)才是有意義的。

三、我國(guó)政府信息公開制度的憲法依據(jù)

（一）監(jiān)督權(quán)與政府信息公開制度的憲法依據(jù)

前面說(shuō)到，憲法中可以為政府信息公開制度提供依據(jù)的主要是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人民主權(quán)原則三項(xiàng)。知情權(quán)已被排除，而筆者認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)也不適宜作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)。

公民的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在《憲法》第27條和第41條。第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡?1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”首先，第41條只是對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的具體形式進(jìn)行例舉，并未完整規(guī)定監(jiān)督權(quán)，也無(wú)法體現(xiàn)公民獲取政府信息這一要求。其次，第27條概括地提到一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員都應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，但只能體現(xiàn)出政府主動(dòng)對(duì)公民進(jìn)行信息公開這一方面。因此，第27與第41條只能體現(xiàn)出政府主動(dòng)公開的要求，而信息公開的兩大方式包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開，僅僅推導(dǎo)出政府主動(dòng)公開這一方式是不充分的。故而，從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，監(jiān)督權(quán)并不能作為政府信息公開的憲法基礎(chǔ)。

（二）人民主權(quán)原則與政府信息公開制度的憲法依據(jù)

雖然知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)不能作為我國(guó)信息公開制度的憲法依據(jù)，但是該制度仍然可以找到合適的憲法依據(jù)，這就是人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則是指人民掌握國(guó)家權(quán)力，主權(quán)的合法性由人民授予的理論。近代意義的主權(quán)觀念由讓·博丹首創(chuàng)，隨著時(shí)代發(fā)展，洛克、盧梭等啟蒙思想家基于社會(huì)契約論提出了“人民主權(quán)學(xué)說(shuō)”。[15]當(dāng)今世界，各國(guó)憲法都直接或間接地規(guī)定了人民主權(quán)原則以證明其主權(quán)的合法性，我國(guó)憲法也對(duì)人民主權(quán)原則進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。我國(guó)《憲法》第2條第1款和第3款分別規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！笨梢钥闯?，我國(guó)憲法也著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)參與國(guó)家管理。

雖然憲法中規(guī)定人民主權(quán)原則的理論基礎(chǔ)是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)，[16]但是我國(guó)的人民主權(quán)原則也內(nèi)含著政府信息公開的要求。首先，由于國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，政府只是受人民的授權(quán)進(jìn)行國(guó)家管理，因此，公民獲取政府信息可以保障其真正成為國(guó)家的主人，有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，隨著社會(huì)發(fā)展，代議制已無(wú)法滿足民主的要求，參與式民主的重要性日漸增長(zhǎng)，而公民充分地參與政府決策無(wú)疑需要充分了解相關(guān)信息。最后，從國(guó)家財(cái)產(chǎn)角度來(lái)看，國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于人民，政府信息具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。故而每個(gè)人都有獲得信息的平等權(quán)利。[17]綜上所述，以《憲法》第2條中的人民主權(quán)原則作為我國(guó)政府信息公開制度的基礎(chǔ)在理論上可以進(jìn)行論證。

除了上述正當(dāng)性以外，借鑒外國(guó)立法例，也可以找到以人民主權(quán)理論作為政府信息公開制度憲法基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。以日本為例，日本的《行政信息公開法》即以國(guó)民主權(quán)理論為憲法基礎(chǔ)，而不是從表達(dá)自由中推導(dǎo)出知情權(quán)作為基礎(chǔ)。雖然在日本法學(xué)界探討信息公開法的理論過程中，多數(shù)學(xué)者圍繞知情權(quán)問題進(jìn)行討論，但在政府提出的《信息公開法綱要案》、《信息公開法案》以及國(guó)會(huì)制定的《行政信息公開法》中，都未使用“知情權(quán)”的概念，而是提出“根據(jù)國(guó)民主權(quán)理念”，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)民的“說(shuō)明責(zé)任”。學(xué)者們認(rèn)為：信息公開法的根據(jù)是憲法關(guān)于國(guó)民主權(quán)、參政權(quán)等的規(guī)定，主權(quán)屬于全體國(guó)民，在民主主義的政治過程中，國(guó)民對(duì)政治狀況的充分認(rèn)識(shí)是不可缺少的，應(yīng)把指導(dǎo)政府信息作為憲法權(quán)利予以保障。主權(quán)者對(duì)行政委托國(guó)政運(yùn)營(yíng)的制度，不是白紙委任，必須對(duì)行政進(jìn)行的活動(dòng)有經(jīng)常、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)視，因此就必須實(shí)行行政信息的公開。[18]

總之，結(jié)合法條可以推導(dǎo)出我國(guó)憲法中的人民主權(quán)原則是政府信息公開制度的依據(jù)，從外國(guó)立法來(lái)看，也有其成功經(jīng)驗(yàn)。因此，以人民主權(quán)原則作為政府信息公開制度的憲法依據(jù)具有正當(dāng)性及可行性。

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1673―2391(2013)11―0059―03

2013-06-05 責(zé)任編校：江 流