徐偉

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的正當(dāng)性

徐偉

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

居民低碳消費(fèi)是節(jié)能減排、應(yīng)對氣候變化和建設(shè)生態(tài)文明與美麗中國的重要途徑。政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的必要性和可能性取決于居民消費(fèi)的外部性和公共性，合法性依據(jù)主要集中于《環(huán)境保護(hù)法》、《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)證樣式存在于各地的具體實(shí)踐。

政府引導(dǎo)；居民低碳消費(fèi)；外部性；公共性；合法性

居民低碳消費(fèi)既是節(jié)能減排、應(yīng)對氣候變化的重要舉措，也是保護(hù)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的必由之路。但是，要減少居民面子消費(fèi)、炫耀性消費(fèi)、一次性消費(fèi)等不合理消費(fèi)現(xiàn)象，除了靠公民自律、企業(yè)自治外，更需要政府的積極參與。學(xué)者們在論及低碳消費(fèi)的對策建議時，大多談到了要發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，[1]但沒能解決政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的假定前提問題，即政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的正當(dāng)性何在，而這將直接關(guān)系到政府引導(dǎo)的限度和方式問題。迪爾凱姆曾說過：“因?yàn)槿藗兯褂玫摹鐣聦?shí)’這個術(shù)語很不準(zhǔn)確，所以弄清這個問題尤為必要?！盵2]這個道理同樣適用于“居民低碳消費(fèi)”概念的界定。

一、居民低碳消費(fèi)概念的理性回歸

準(zhǔn)確界定研究對象是研究問題的邏輯起點(diǎn)。關(guān)于低碳消費(fèi)的定義，有廣義和狹義兩種。廣義論認(rèn)為，在我國目前的社會條件下，低碳消費(fèi)方式涵義包括恒溫消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)消費(fèi)、安全消費(fèi)、可持續(xù)消費(fèi)和新領(lǐng)域消費(fèi)五個層次。[3]狹義論則主張，“低碳消費(fèi)是指在生活消費(fèi)領(lǐng)域中，人們購買和消費(fèi)符合低碳標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，以最大限度地降低能耗、降低污染、減少浪費(fèi)的一種節(jié)約型消費(fèi)模式?！盵4]這兩種定義方式折射了豐滿理想與骨干現(xiàn)實(shí)之間的反差。具體而言，廣義論有利于理想狀態(tài)的宣示，有助于提高人們對低碳消費(fèi)重要性的認(rèn)識。但何謂最低、最小、最經(jīng)濟(jì)？從現(xiàn)實(shí)和技術(shù)層面考慮，恐怕還沒有一個最終的答案。另外，五個層次表面上看起來全面，但細(xì)究下去，則面臨著交叉重合，甚至沖突的難題。以經(jīng)濟(jì)消費(fèi)和安全消費(fèi)之間的關(guān)系為例，既然資源和能源是人類生存環(huán)境的重要組成部分，那么資源和能源的消耗必然會影響人類生存環(huán)境的健康，由此可推導(dǎo)出，“消費(fèi)結(jié)果對人類生存環(huán)境的健康危害最小”的判斷標(biāo)準(zhǔn)能夠涵蓋“對資源和能源的消耗量最小”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。再如，“對資源和能源的消耗量最小”的判斷標(biāo)準(zhǔn)和“消費(fèi)結(jié)果對消費(fèi)主體的健康危害最小”的判斷標(biāo)準(zhǔn)之間有不協(xié)調(diào)之處，如家用電器隨著使用年限的增加會產(chǎn)生更大的輻射，影響消費(fèi)主體的健康，但若將舊家電置換成新的，則會消耗更多的資源和能源。簡言之，要想在理論上或?qū)嵺`中協(xié)調(diào)好五個層次之間的關(guān)系，將是一件非常復(fù)雜和困難的事情，甚至是一件不可能完成的任務(wù)。

鑒于廣義論判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突性，我們將采取狹義定義方式，去掉廣義論附加的外在的、非必要的內(nèi)涵，回歸低碳消費(fèi)最本質(zhì)和最關(guān)鍵的要素，即以“碳排放量”為標(biāo)準(zhǔn)來考量低碳消費(fèi)。這種定義方式的另一個好處在于協(xié)調(diào)了低碳消費(fèi)與碳排放、碳交易、碳足跡等其他碳術(shù)語之間的關(guān)系，避免了兩套話語系統(tǒng)；更重要的是有利于實(shí)現(xiàn)低碳消費(fèi)與國內(nèi)外現(xiàn)有低碳制度（如碳排放交易所）理論與現(xiàn)實(shí)之間的對接，進(jìn)而便于低碳消費(fèi)制度的構(gòu)建和實(shí)施。所謂居民低碳消費(fèi)，是指居民或家庭為了滿足自身合理的消費(fèi)需要，在購買、使用、處理貨物的過程中，在其承受能力范圍內(nèi)選擇碳排放量最低的消費(fèi)方式。它包括六層涵義：一是低碳消費(fèi)的主體為包括家庭在內(nèi)的個體居民，但不包括法人居民，如政府和企業(yè)。二是低碳消費(fèi)的對象為生活領(lǐng)域的貨物，它既不包括生產(chǎn)領(lǐng)域的貨物，也不包括生活領(lǐng)域的服務(wù)。三是低碳消費(fèi)的過程包括購買、使用和處理三個環(huán)節(jié)。四是低碳消費(fèi)的目的要能滿足居民自身合理的基本需要。五是低碳消費(fèi)的前提是居民能夠承受低碳消費(fèi)方式的成本。六是低碳消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是碳排放量最低，既包括直接消耗能源產(chǎn)生的碳排放量最低，也包括通過消費(fèi)貨物間接消耗能源產(chǎn)生的碳排放量最低。

在傳統(tǒng)觀念里，居民消費(fèi)屬于私人領(lǐng)域問題，因而就理

二、政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的必要性與可能性

（一）居民消費(fèi)的外部性決定了政府引導(dǎo)的必要性

“一般認(rèn)為，所謂外部性，是指企業(yè)或個人的行為對活動以外的企業(yè)或個人造成的影響。這種影響可能是有利的，也可能是不利的?！盵5]而理論界主要研究生產(chǎn)的外部性，很少涉及消費(fèi)的外部性。[6]但是，“消費(fèi)行為同樣存在外部性的問題?！毕M(fèi)外部性是指個人或家庭的消費(fèi)行為影響他人或社會，但在整個社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，個人或家庭并未因此而給予相應(yīng)補(bǔ)償或取得相應(yīng)報(bào)酬。[7]根據(jù)居民消費(fèi)行為對他人或社會的影響性質(zhì)不同，居民消費(fèi)的外部性可分為正消費(fèi)外部性和負(fù)消費(fèi)外部性。“正的消費(fèi)外部性就是某一消費(fèi)者的消費(fèi)行為使他人受益而又沒有向他人收取費(fèi)用，而負(fù)的消費(fèi)外部性就是某一消費(fèi)者的消費(fèi)行為使他人受損而又沒有向他人作出補(bǔ)償?！盵8]從居民消費(fèi)與氣候變化之間的關(guān)系角度而言，正的消費(fèi)外部性表現(xiàn)為居民在購買、使用、處理貨物過程中采取碳排放量較低的消費(fèi)方式，如居民節(jié)約用水、用電的行為，或者選擇乘坐城市軌道交通上下班的行為；而負(fù)的消費(fèi)外部性表現(xiàn)為居民在消費(fèi)過程中選擇碳排放量較高的消費(fèi)方式，如駕駛尾氣排放超標(biāo)的機(jī)動車上下班，或者消費(fèi)包裝過度、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)過高或使用壽命過短的產(chǎn)品。一言以蔽之，居民消費(fèi)具有外部性。

然而，居民消費(fèi)的外部性問題能夠完全通過市場來解決嗎？還是需要政府的介入？對此，有學(xué)者指出，“空氣污染的問題，盡管從理論上來說，我們可以通過污染者與被污染者的討價(jià)還價(jià)來解決，但是由于涉及的參與者之多，以至于交易費(fèi)用是如此之高，如果通過市場談判的話，那么污染的水平會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我們生理上能接受的水平，因此，在這種情況下，政府的介入就是必然的。事實(shí)上，正如我們上面所說的，當(dāng)交易費(fèi)用很高時，就肯定會有產(chǎn)權(quán)界定不清的界區(qū)，市場是無法解決問題的?！盵9]質(zhì)言之，居民低碳消費(fèi)問題僅憑市場是無法解決的，必然需要政府的介入。除了理論層面的分析外，居民低碳消費(fèi)需要政府介入還有現(xiàn)實(shí)的迫切需要?，F(xiàn)實(shí)中，我國居民消費(fèi)表現(xiàn)出較強(qiáng)的非理性，即只關(guān)注自身需要的滿足，并不關(guān)心節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，很大程度上存在著過度消費(fèi)、面子消費(fèi)、奢侈消費(fèi)、便利消費(fèi)、攀比消費(fèi)、炫耀消費(fèi)、鋪張消費(fèi)、一次性消費(fèi)等?！吧嗉馍系睦速M(fèi)”、過度包裝的盛行、限塑令的尷尬境遇等實(shí)例充分說明，僅憑居民自治和社會自治無法完全解決居民高碳消費(fèi)問題?？梢?，推行居民低碳消費(fèi)離不開政府的積極引導(dǎo)。

（二）居民消費(fèi)的公共性決定了政府引導(dǎo)的可能性

除了從消費(fèi)的外部性理論闡述政府引導(dǎo)的必要性以外，我們還可以從居民消費(fèi)的公共性角度來論證政府引導(dǎo)的可能性。有學(xué)者明確提出“行政法是關(guān)于公共行政的法”這一核心命題，[10]而“公共性是公共行政的根本性質(zhì)，它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向”，[11]故居民消費(fèi)是否具有公共性將成為政府引導(dǎo)的關(guān)鍵。換言之，政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的可能性取決于居民消費(fèi)是不是一個公共問題，因?yàn)椤肮补芾碇黧w對公共事務(wù)和管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)”。[12]因此，我們需要將論證的問題轉(zhuǎn)換成：居民消費(fèi)是一個公共領(lǐng)域的公共問題，政府引導(dǎo)它的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)社會公眾的公共利益。

由于消費(fèi)外部性具有分散性、累積性、漸進(jìn)性、較強(qiáng)的不均質(zhì)性的特點(diǎn)，[13]居民消費(fèi)一直以來被認(rèn)為是一個私域問題，其公共性在現(xiàn)實(shí)中往往被公眾忽視。如上所述，居民消費(fèi)的外部性表明，居民的消費(fèi)權(quán)并不是一項(xiàng)不受任何限制的絕對自主性權(quán)利，即使他（她）支付了完全的對價(jià)，從氣候環(huán)境意義上而言，他（她）的消費(fèi)行為也會影響到其他人的利益。概言之，若我們跳出經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維禁錮，從氣候變化的角度來看待居民消費(fèi)問題，那它是一個公共問題，因?yàn)榫用竦膫€人消費(fèi)行為可能會產(chǎn)生高碳排放，從而在一定程度上影響到氣候變化，使不特定多數(shù)人處于一種風(fēng)險(xiǎn)之中。與傳統(tǒng)的公共問題相比，居民消費(fèi)的公共性具有特殊性。在時間方面，居民消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響并不會在當(dāng)下立刻顯現(xiàn)出來，而是需要經(jīng)過若干年、甚至數(shù)十年才會顯現(xiàn)出來。本代人可能不會面臨自身高碳消費(fèi)行為所導(dǎo)致的氣候環(huán)境危機(jī)，而由后代人來承受。換言之，傳統(tǒng)的公共問題關(guān)注的是代內(nèi)公平，居民消費(fèi)的公共性關(guān)注的是代際公平。在空間方面，居民消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響不局限于某一地區(qū)或國家，而是全球。也就是說，傳統(tǒng)的公共問題關(guān)注的是國內(nèi)公平，居民消費(fèi)的公共性關(guān)注的是國際公平。在危害后果方面，傳統(tǒng)公共問題所產(chǎn)生的危害具有可彌補(bǔ)性，而居民消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響具有不可逆的嚴(yán)重危害性，即危害一經(jīng)發(fā)生，將無法避免。概言之，居民消費(fèi)的公共性具有時間上的漸進(jìn)性、空間上的分散性、后果上的累積性等特殊性，這種公共性使居民消費(fèi)成為一個公共問題，進(jìn)而具有了公共事務(wù)的屬性，為政府引導(dǎo)提供了可能性。

三、政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的合法性

關(guān)于政府引導(dǎo)的法律依據(jù)，行政法學(xué)界的論爭主要集中在組織法依據(jù)說和行為法依據(jù)說。[14]從行政法治和現(xiàn)實(shí)需求的角度考慮，筆者采取通說——組織法依據(jù)說。因?yàn)椤皼]有任何法律依據(jù)的政府引導(dǎo)因與法治原則明顯不符而不宜提倡，否則，行政機(jī)關(guān)很可能也很容易借政府引導(dǎo)之名行違法行政活動之實(shí)。但是要求政府引導(dǎo)必須具有具體的法律條文也是不可能的，否則，政府引導(dǎo)可能會融入一般行政行為之中?！盵15]具體到居民低碳消費(fèi)，盡管目前我國還沒有專門立法，但政府已將低碳消費(fèi)作為低碳城市建設(shè)的重要內(nèi)容，我們可以透過已有的相關(guān)法律規(guī)定尋求其合法性依據(jù)。如前所述，居民低碳消費(fèi)是節(jié)能減排的重要方式，而節(jié)能減排又是環(huán)境保護(hù)的重要舉措，因此，基于追本溯源的邏輯推導(dǎo)，在應(yīng)對氣候變化這個層面，低碳消費(fèi)與節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)之間存在包容關(guān)系。由此可進(jìn)一步推導(dǎo)出，政府引導(dǎo)規(guī)范居民低碳消費(fèi)的合法性依據(jù)既可能存在于政府對居民低碳消費(fèi)引導(dǎo)方面的法律規(guī)定上，也可能暗含于政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、個人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)等方面的法律規(guī)定中。以此為線索，合法性依據(jù)主要集中在《環(huán)境保護(hù)法》、節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，以下分述之。

在政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限方面，《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理職能，《節(jié)約能源法》第10條規(guī)定了政府管理節(jié)能工作的部門與政府有關(guān)部門的節(jié)能監(jiān)督管理職能。這些規(guī)定為政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)提供了“間接”的組織法依據(jù)。在個人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)、節(jié)能義務(wù)和合理消費(fèi)義務(wù)方面，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定了“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，《節(jié)約能源法》第9條進(jìn)一步規(guī)定了“任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)依法履行節(jié)能義務(wù)”，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第10條和第15條更是明確地指出了公民合理消費(fèi)與節(jié)約資源的義務(wù)和消費(fèi)者依法處理廢棄的產(chǎn)品或者包裝物的義務(wù)。義務(wù)與權(quán)利（力）相對應(yīng)，但此處公民的低碳消費(fèi)義務(wù)對應(yīng)的是公民的權(quán)利還是國家的權(quán)力呢？若僅就上述規(guī)定的字面涵義而言，還得不出確切的答案。但若從體系解釋的角度考慮，則可以得出明確的結(jié)論。詳言之，《節(jié)約能源法》第43條規(guī)定了縣級以上地方政府負(fù)有鼓勵公眾利用公共交通工具和使用非機(jī)動交通工具出行的職責(zé)；第60條規(guī)定了政府負(fù)有安排節(jié)能專項(xiàng)資金支持節(jié)能宣傳培訓(xùn)、信息服務(wù)和表彰獎勵等職責(zé)；第6條規(guī)定了政府具有利用價(jià)格政策引導(dǎo)個人節(jié)能的職責(zé)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第10條規(guī)定了國家鼓勵和引導(dǎo)公民使用和引導(dǎo)公民使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品的職責(zé)；第46條規(guī)定了國家具有利用價(jià)格政策引導(dǎo)個人節(jié)約和合理使用水、電、氣等資源性產(chǎn)品的職責(zé)。綜合考察上述法律規(guī)定，我們可以推導(dǎo)出，公民的低碳消費(fèi)義務(wù)除了對應(yīng)公民的消費(fèi)權(quán)利外，還對應(yīng)政府的積極引導(dǎo)職責(zé)?？梢?，《環(huán)境保護(hù)法》、《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定，以直接或間接的方式提供了政府引導(dǎo)規(guī)范居民低碳消費(fèi)的組織法依據(jù)和行為法依據(jù)。

四、政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的實(shí)證性

現(xiàn)實(shí)中，各級政府在引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的同時，采取了相應(yīng)的配套利益誘導(dǎo)機(jī)制。如2007年科技部提倡公民在不降低現(xiàn)有生活生平的前提下選擇低碳消費(fèi)方式，在其官方網(wǎng)站上向社會公布了《全民節(jié)能減排手冊》；2008年7月

日，為鼓勵市民不亂扔廢舊電池，武漢市啟動《廢舊電池回收方案》，在三鎮(zhèn)上百個中百超市里設(shè)立廢舊電池回收點(diǎn)，用廢舊電池兌換物品的方式激勵市民投放廢舊電池，積極響應(yīng)政府提出的環(huán)保主張；為宣傳和引導(dǎo)市民踐行低碳生活方式，許多地方政府在其電視衛(wèi)視頻道和公共場所（如公交站、地鐵口）投放了相應(yīng)的公益廣告；越來越多的地方政府如北京、上海、廣州、蘇州、大連、昆明等地開辟了公交專用道，為引導(dǎo)公眾低碳出行營造良好的外部條件；為鼓勵單位和個人節(jié)約用電，國家發(fā)改委于2012年7月1日起在全國范圍內(nèi)實(shí)施“階梯電價(jià)”；為引導(dǎo)單位和個人節(jié)約用水，長沙、武漢等地已陸續(xù)執(zhí)行“階梯水價(jià)”；為鼓勵消費(fèi)者減少使用一次性餐具、一次性衛(wèi)浴用具等一次性消費(fèi)品，2013年3月1日起施行的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉辦法》第29條規(guī)定要求“餐飲、娛樂、賓館等服務(wù)性企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取環(huán)保提示、房費(fèi)優(yōu)惠等措施”，另外將超市、商場有償提供塑料購物袋的范圍擴(kuò)大到了包括集貿(mào)市場在內(nèi)的所有商品零售場所，從而引導(dǎo)公眾養(yǎng)成自帶購物袋的習(xí)慣；政府身先垂范、積極倡導(dǎo)公眾拒絕餐飲浪費(fèi)，在此引領(lǐng)下，公益組織發(fā)起的“光盤行動”得到了廣大市民的積極響應(yīng)，餐飲業(yè)也開始流行“N減1”點(diǎn)菜法、出臺優(yōu)惠政策鼓勵顧客“拒絕剩宴”……不可否認(rèn)的是，人們都已真切地感受到政府引導(dǎo)已取得了實(shí)實(shí)在在的效果。

綜上所述，居民低碳消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)需要政府引導(dǎo)，而政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)既有理論上的必要性與可能性，也有規(guī)范上的合法性，還有現(xiàn)實(shí)中的實(shí)效性。今后我們研究的重點(diǎn)將是如何在政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的合理性與合法性之間尋求一種動態(tài)的平衡。

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D912.1

A

1673―2391(2013)11―0056―03

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《應(yīng)對氣候變化的行政法問題研究》（11AFX011）的階段性成果。論和邏輯層面而言，居民低碳消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)首先通過私人或市場自治來解決。以此推論，要研究政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的正當(dāng)性問題，首先要解決政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的前提性問題，即居民低碳消費(fèi)是否需要政府引導(dǎo)；其次要解決政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的合法性問題；最后要從現(xiàn)實(shí)層面分析政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的實(shí)效性問題。簡言之，政府引導(dǎo)居民低碳消費(fèi)的正當(dāng)性應(yīng)體現(xiàn)在價(jià)值、規(guī)范與事實(shí)三個層面。

2013-06-13 責(zé)任編校：江 流