佘玉春

（江蘇警官學(xué)院 公安管理系，江蘇 南京 210031）

標(biāo)準(zhǔn)化管理在生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域的應(yīng)用較早，如基礎(chǔ)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、工藝標(biāo)準(zhǔn)等。在公共行政領(lǐng)域，上世紀(jì)90年代以來，歐美多國(guó)在政府改革中逐步開展了標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)踐。英國(guó)、法國(guó)、意大利、加拿大、澳大利亞、瑞典、美國(guó)等先后以頒布公共服務(wù)憲章、公民服務(wù)法、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議等文件的形式，實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，把政府服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。在亞洲，韓國(guó)、新加坡、馬來西亞等國(guó)以及我國(guó)香港地區(qū)也在同一時(shí)期，從行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能定位、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)行為、人員素質(zhì)等方面，以標(biāo)準(zhǔn)體系和具體標(biāo)準(zhǔn)的形式，改善行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的績(jī)效狀況。[1]

近年來，各地公安機(jī)關(guān)針對(duì)執(zhí)法中存在的普遍、突出問題,統(tǒng)一執(zhí)法程序,明確執(zhí)法環(huán)節(jié)，細(xì)化裁量基準(zhǔn),普遍呈現(xiàn)出對(duì)民警執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理的理念和舉措。例如，江蘇省公安廳制定了《執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊(cè)》、編印了《公安民警執(zhí)法執(zhí)勤用語手冊(cè)》，北京市公安局制定了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法大綱》,河北省公安廳制定了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作規(guī)范》，吉林省公安廳制定了《崗位標(biāo)準(zhǔn)》等等。這些以手冊(cè)、大綱、規(guī)范等不同名稱出現(xiàn)的規(guī)范性文件，內(nèi)容大致相同，都是圍繞公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的問題，以最多達(dá)上百萬字的篇幅對(duì)公安機(jī)關(guān)各個(gè)警種的執(zhí)法活動(dòng)從執(zhí)法崗位職責(zé)、權(quán)限、任務(wù)、裝備，到執(zhí)法環(huán)節(jié)、流程、裁量基準(zhǔn)甚至執(zhí)法語言、禮儀等都作了明確、詳細(xì)、全面的規(guī)定，形成了統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理。

一、公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理的意義

公安機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理，是針對(duì)公安執(zhí)法涉及面廣、程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多造成的監(jiān)管難、評(píng)估難等問題而采用的一種管理方法，不僅具有治理基層民警執(zhí)法行為的方法論意義，而且有利于提高公安執(zhí)法的專業(yè)性。

（一）以執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)“街頭警察”監(jiān)管

李普斯基把政府雇員中處于基層、直接和公民打交道的政府工作人員稱為“街頭官僚”。根據(jù)李普斯基關(guān)于“街頭官僚”工作特性的研究，“街頭官僚”在制定和執(zhí)行政策過程中與其他層次官僚之間存在明顯不同，他們必須不斷地作出大大小小的決策。這些決策涉及某些法律或者規(guī)則的運(yùn)用，有時(shí)還涉及對(duì)這些法律或者規(guī)則的解釋。在實(shí)際工作過程中，上層決定的政策只是歷史地起到較小的作用。[2]警察是一支龐大的隊(duì)伍，這支隊(duì)伍的大部分都在基層，他們直接與群眾打交道，實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)，是典型的“街頭官僚”。由于街頭警務(wù)致力于化解矛盾、維持秩序、糾正處罰各種程度的“越軌”行為，導(dǎo)致基層警察的執(zhí)法工作常常充滿了沖突，處于各種壓力交相作用的情境下?！皦毫κ姑恳粋€(gè)警察個(gè)體都'產(chǎn)生'警察文化——當(dāng)危險(xiǎn)和權(quán)威發(fā)生沖突時(shí)，警察寧愿選擇效率而非合法”。[3]所以，如何將街頭警察的執(zhí)法行為限定在合理合法的框架內(nèi)是保證其執(zhí)法質(zhì)量的關(guān)鍵。對(duì)于“街頭官僚”的管理，一般都采取加強(qiáng)控制的方式。標(biāo)準(zhǔn)化管理就是對(duì)基層警察加強(qiáng)管理的一個(gè)手段。為了確保基層警察實(shí)際的執(zhí)法行為是可靠的，管理者通過標(biāo)準(zhǔn)化管理，減少基層警察的自由裁量權(quán)，限制執(zhí)法者的個(gè)人主觀意志，以全面、詳盡的執(zhí)法細(xì)則，指導(dǎo)基層民警處置各種執(zhí)法情況。所以，標(biāo)準(zhǔn)化管理是規(guī)范“街頭警察”執(zhí)法行為的技術(shù)方法。

（二）以執(zhí)法專業(yè)化謀求警務(wù)自治

對(duì)照嚴(yán)格意義上的“專業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)，公認(rèn)的專業(yè)是醫(yī)生、律師、神甫和教師。但進(jìn)入20世紀(jì)以來，專業(yè)人員的數(shù)量和稱為專業(yè)的職業(yè)同步增長(zhǎng)?；仡櫴澜绗F(xiàn)代警察的發(fā)展，也是暗含了專業(yè)化的進(jìn)程。從現(xiàn)代職業(yè)警察創(chuàng)建者比爾提出“建警十二條”，到現(xiàn)代警察的招募、訓(xùn)練、管理，到歐美國(guó)家提高警察裝備現(xiàn)代化水平，再到社區(qū)警務(wù)模式致力于實(shí)現(xiàn)主動(dòng)先發(fā)警務(wù)，都是警察專業(yè)化歷程的重要方面。包括警察在內(nèi)的各種社會(huì)職業(yè)謀求專業(yè)化固然是該職業(yè)完成其社會(huì)功能的現(xiàn)實(shí)需要，但從組織發(fā)展的角度理解，試圖取得“專業(yè)”稱號(hào)是因?yàn)閺摹奥殬I(yè)”發(fā)展為“專業(yè)”，意味著該職業(yè)及其從業(yè)人員擁有“排他性的市場(chǎng)保護(hù)”、“社會(huì)威望”和“特權(quán)地位”，也就是實(shí)現(xiàn)“自治”。對(duì)于我國(guó)公安機(jī)關(guān)來說，一方面警務(wù)泛化，公安機(jī)關(guān)迫于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的壓力，執(zhí)行充斥著矛盾而又非警察機(jī)關(guān)所能解決的非警務(wù)任務(wù)，被置于社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)的權(quán)威和聲望；另一方面，行政干預(yù)、人情關(guān)系干涉正常執(zhí)法，少數(shù)民警辦人情案、關(guān)系案、金錢案，損害了群眾的合法權(quán)益，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理對(duì)警察的執(zhí)法行為作了明確、具體、全面的描述，使警察的執(zhí)法工作精準(zhǔn)、迅速、穩(wěn)定、統(tǒng)一，提高警察執(zhí)法行為的可預(yù)測(cè)性，減少矛盾糾紛，同時(shí)有利于阻擋各種人情關(guān)系對(duì)執(zhí)法裁量的干預(yù)，有助于公安機(jī)關(guān)提高執(zhí)法專業(yè)性和權(quán)威性，更大程度地實(shí)現(xiàn)自治。

（三）以執(zhí)法自律增強(qiáng)警察合法性

“組織如果想要在他們的社會(huì)環(huán)境中生存下來并興旺發(fā)達(dá)，除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息之外，還需要其他東西。特別是他們還需要得到社會(huì)的認(rèn)可、接受和信任”（Scott et al.,2000:237）。為了履行職責(zé)，警察做了很多，但似乎永遠(yuǎn)趕不上政府的期望、民眾的需要。換句話說，警察的合法性面臨質(zhì)疑。組織的合法性是在特定的信念、規(guī)范和價(jià)值觀等社會(huì)化建構(gòu)的系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)組織行動(dòng)是否合乎期望的一般認(rèn)識(shí)和假定。[4]合法性的構(gòu)成維度并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，“遵守規(guī)則是合法性的基礎(chǔ)，合法的組織是那些根據(jù)相關(guān)法律與準(zhǔn)法律要求而建立的、并符合這些要求而運(yùn)行的組織?！盵5]約束公安民警執(zhí)法行為的行政法律法規(guī)很多，但這些行政法律法規(guī)由于自身固有的籠統(tǒng)、寬泛特性，對(duì)特定復(fù)雜情境下民警執(zhí)法的行為細(xì)節(jié)缺乏針對(duì)性的指導(dǎo)和約束。典型的如治安處罰，處不處罰、怎么處罰往往取決于執(zhí)法民警個(gè)人的理解、判斷，具有很大的隨意性。公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制主要是事后監(jiān)督，不能從源頭上防止隨意處罰、裁量不公等問題。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理則依據(jù)相關(guān)的行政法律法規(guī)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)法細(xì)則、統(tǒng)一的執(zhí)法程序、明確的裁量基準(zhǔn)，尋求執(zhí)法控制由他律到自律、由外在到內(nèi)在、由被動(dòng)到主動(dòng)、由事后到事前的轉(zhuǎn)變，以更為自覺的執(zhí)法自律減少民眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的質(zhì)疑、不滿，進(jìn)而增強(qiáng)警察的合法性。

二、公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理可能導(dǎo)致的問題

（一）對(duì)民警而言，可能產(chǎn)生目標(biāo)置換效應(yīng)，導(dǎo)致職業(yè)倦怠

“目標(biāo)置換效應(yīng)”最早由美國(guó)管理學(xué)家約翰·卡那提出，是指過于關(guān)注工作如何完成，致使方法、技巧、程序的問題占據(jù)了一個(gè)人的心思，反而忘了根本目標(biāo)的追求。換言之，“工作如何完成”逐漸代替了“工作完成了沒有”。[6]執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化管理容易導(dǎo)致民警執(zhí)法活動(dòng)中的目標(biāo)置換。因?yàn)椤澳Ｊ交穆氊?zé)對(duì)科層人員來說就是情感壓力，而這樣的壓力是有安全線的，將導(dǎo)致情感從組織的目標(biāo)轉(zhuǎn)移到組織所要求的細(xì)節(jié)。規(guī)則原本是手段，現(xiàn)在卻變成了終極目標(biāo)。紀(jì)律不被看成是針對(duì)具體目的的手段，而是變成了科層人員的直接價(jià)值觀?！盵7]規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)僅僅有助于達(dá)成民警執(zhí)法活動(dòng)的“形式合理性”，而有助于實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、保護(hù)國(guó)家和人民安全、維護(hù)社會(huì)秩序等職能才是衡量執(zhí)法活動(dòng)的終極標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法思維的指導(dǎo)下，執(zhí)法活動(dòng)被異化為一套程序。民警在執(zhí)法過程中恪守執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以合法合規(guī)為首要原則，執(zhí)法的功能僅僅被定位于法規(guī)、規(guī)則的執(zhí)行，民警不再把規(guī)范執(zhí)法看作是履行職責(zé)的過程和手段，而逐漸將其變成執(zhí)法活動(dòng)的直接價(jià)值，背離了民警執(zhí)法的終極意義。

職業(yè)倦怠是個(gè)體在工作重壓下產(chǎn)生的身心疲勞與耗竭的狀態(tài)。Maslach和Jackson提出了職業(yè)倦怠的三個(gè)維度：即情感耗竭、去人性化和個(gè)人無效感。其中，情感耗竭突出表現(xiàn)為個(gè)體喪失了對(duì)工作的熱情，在情緒上處于極度的疲勞狀態(tài)；去人性化主要表現(xiàn)為工作中的個(gè)體經(jīng)常以一種麻木的、冷漠的態(tài)度對(duì)待其服務(wù)對(duì)象；個(gè)人無效能感是指在工作中個(gè)體對(duì)工作的價(jià)值及自我效能的評(píng)價(jià)下降，不僅在工作中體會(huì)不到成就感，更懷疑自己的工作能力。[8]對(duì)肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、民眾安全重任的警察來說，工作情感耗竭、工作中的去人性化、低效能感都不是理想的工作狀態(tài)，會(huì)極大地影響工作質(zhì)量。研究表明，當(dāng)人們?cè)诠ぷ魃系囊筮^多、無法控制自己的工作、工作太過單調(diào)、從中得不到成就感，或是工作缺乏自主等情況都會(huì)使個(gè)人產(chǎn)生職業(yè)倦怠。[9]民警執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化管理，對(duì)民警提出非人格化的職業(yè)要求，強(qiáng)調(diào)民警的行為和日常工作運(yùn)行都必須受到嚴(yán)格的規(guī)則限制，執(zhí)法過程要循規(guī)蹈矩，不得越雷池半步。這些過細(xì)的執(zhí)法要求嚴(yán)格限制了民警執(zhí)法行為的自主空間，會(huì)影響民警的自我效能感，導(dǎo)致職業(yè)倦怠。

（二）對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，可能導(dǎo)致組織僵化，組織威信受損

如果執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹執(zhí)行，有可能導(dǎo)致組織僵化。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)施的條件是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、簡(jiǎn)單的執(zhí)法環(huán)境。事實(shí)上，公安工作日益復(fù)雜，執(zhí)法環(huán)境千變?nèi)f化，要求民警能夠自主判斷在什么情境下該干什么、如何干，這正是自由裁量權(quán)存在的意義，而具有技術(shù)合理性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)卻傾向于消除這種自主性。這也正是科層制組織面臨的管理悖論：為了提高組織效率，就必然強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)則及一些流程；但是制度、規(guī)則與流程增加的結(jié)果是組織結(jié)構(gòu)變得日益僵化，導(dǎo)致組織對(duì)外界的應(yīng)變能力變?nèi)?。?zhí)法標(biāo)準(zhǔn)制定得越細(xì)，其在應(yīng)用情境中的變通余地就越小；執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行得越到位，規(guī)范與僵化之間的矛盾就會(huì)越發(fā)地凸現(xiàn)出來。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)塑造出的執(zhí)法行為是一個(gè)既定的行為模式。長(zhǎng)此以往，這樣的行為模式將定格為民警執(zhí)法的思維習(xí)慣，最終沉淀為公安機(jī)關(guān)組織文化要素，對(duì)公安機(jī)關(guān)形成基礎(chǔ)性的影響。公安機(jī)關(guān)組織剛性的特征明顯，缺乏對(duì)環(huán)境的變通性、回應(yīng)性。

但是，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)得不到嚴(yán)格執(zhí)行，又會(huì)削弱公安機(jī)關(guān)的威信。各種制度的順利實(shí)施都有賴于環(huán)境因素的支持。我國(guó)制度實(shí)施的宏觀環(huán)境類似美國(guó)行政生態(tài)學(xué)創(chuàng)始人里格斯描述的“棱鏡社會(huì)”。在“棱鏡社會(huì)”里，存在普遍的形式主義，政策可以正式頒布，但不能有效地執(zhí)行。[10]所以，無論從我國(guó)宏觀的行政生態(tài)看，還是從制度實(shí)施的微觀機(jī)制看，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的完全實(shí)施都存在著很大的困難。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。盡管規(guī)制民警執(zhí)法的法律規(guī)范以及制度體系不可謂不健全，但是執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象依然普遍存在。詳細(xì)達(dá)百萬字的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)如果成為一紙空文被懸置，在執(zhí)行中不了了之，將在很大程度上削弱公安組織的威信。

三、規(guī)范民警執(zhí)法的另一個(gè)思路——內(nèi)部控制

在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理過程中，既要把握一個(gè)合適的尺度，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的有益功能，又要積極探索矯正性的措施，以消除標(biāo)準(zhǔn)化管理的不利影響。

民警執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理旨在預(yù)防、消除民警執(zhí)法的失范行為，而民警執(zhí)法行為的失范，歸根到底是沒有妥善地處理執(zhí)法過程中的各種倫理沖突。普遍而又典型的公共行政倫理沖突包括角色沖突、權(quán)力沖突、利益沖突、價(jià)值沖突以及法理與情理之間的沖突。[11]民警在執(zhí)法活動(dòng)中，處于各種責(zé)任要求、利益驅(qū)使和價(jià)值取向相互交織甚至相互排斥的壓力漩渦。警察既要毫不留情地打擊犯罪，懲處越軌者，又要對(duì)受害者、弱小者施以救助；既要有同情心，與受害者感同身受，給予熱心幫助，又要有嚴(yán)肅、堅(jiān)定的權(quán)威性、原則性，依照法律法規(guī)控制局面，解決沖突；既要支持、依靠團(tuán)隊(duì)，令行禁止，又要有獨(dú)立性，面對(duì)艱巨任務(wù)有獨(dú)立思考判斷、擔(dān)當(dāng)責(zé)任的勇氣；既要有很大的耐性忍受乏味、單調(diào)的常規(guī)性事務(wù)，又要在接到任務(wù)后，迅速進(jìn)入積極的狀態(tài)；既要努力工作去偵破案件、解決問題，又要接受一籌莫展、行動(dòng)失敗的結(jié)局；既懷疑一切邪惡的可能，又要包容不如人意的現(xiàn)實(shí)……再加上工作中的危險(xiǎn)、恐懼、邪惡、敵意，[12]警察執(zhí)法幾乎是在倫理矛盾中進(jìn)行。

進(jìn)行立法、制定規(guī)則和制度是監(jiān)管民警執(zhí)法行為的習(xí)慣性思維。強(qiáng)調(diào)警察依法依規(guī)執(zhí)法，以法律、制度來規(guī)范警察行為，是警察管理從人治到法治的重大轉(zhuǎn)變，具有十分重要的意義。但這些都屬于外部控制，即試圖通過來源于民警自身之外的因素，強(qiáng)行對(duì)民警進(jìn)行控制。實(shí)施外部控制的假設(shè)是，民警個(gè)人的判斷力和職業(yè)道德水平不足以保證其實(shí)施合乎道德規(guī)范的執(zhí)法行為。外部控制的優(yōu)勢(shì)在于為民警執(zhí)法設(shè)定了明確的、看似易于操作的要求，確保了執(zhí)法效果的最低標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于違背法律法規(guī)、組織紀(jì)律制度的行為的懲處對(duì)民警有警戒作用。但是正如上文所述，其不足也是顯而易見的。

針對(duì)民警執(zhí)法過程中的行政倫理沖突以及外部控制方法的脆弱，以民警內(nèi)心的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則構(gòu)成的“內(nèi)部控制”可以作為對(duì)外部控制機(jī)械、消極、被動(dòng)等問題的有益矯正。根據(jù)美國(guó)著名行政倫理學(xué)家?guī)扃甑挠^點(diǎn)，行政人員的責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩個(gè)方面?？陀^責(zé)任來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，而主觀責(zé)任則與行政人員對(duì)自身責(zé)任的認(rèn)識(shí)有關(guān)，根植于其對(duì)職業(yè)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰。客觀責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要與外部控制有關(guān)，強(qiáng)調(diào)法律、規(guī)則、制裁條款和組織結(jié)構(gòu)對(duì)其成員的約束，主觀責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則要求內(nèi)部控制。一個(gè)負(fù)責(zé)任的行為受制于公務(wù)員個(gè)體的道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待等因素的共同作用，而外因總是通過內(nèi)因起作用。[13]于是，尊重和保證民警執(zhí)法的自主性，促使民警以具有獨(dú)立人格的行動(dòng)者的身份，獨(dú)立面對(duì)并獨(dú)自承擔(dān)執(zhí)法行為后果，進(jìn)而對(duì)自己執(zhí)法行為的正當(dāng)性進(jìn)行自我審視，以內(nèi)在的道德自主保證在法律深入不到、規(guī)則涵蓋不了的情況下，采取合乎行政倫理規(guī)范的行為。

因而，以主觀責(zé)任激發(fā)基層民警的內(nèi)部控制機(jī)制，將行政倫理建設(shè)納入基層警察執(zhí)法控制體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)外部控制和內(nèi)部控制的整合，這與我國(guó)以德行政的行政倫理建設(shè)的方向一致，也是個(gè)人權(quán)利觀念普世化的現(xiàn)代行政文化的現(xiàn)實(shí)要求。增進(jìn)基層民警執(zhí)法自主性有兩個(gè)方面的工作：一是執(zhí)法管理制度的倫理化?！耙欢ǖ闹贫忍N(yùn)含著相應(yīng)的道德觀念和道德意識(shí)，制度以道德性為基礎(chǔ)?！盵14]美國(guó)法理學(xué)家富勒指出，一個(gè)真正的制度包含著自己的道德性，即內(nèi)在道德或程序自然法。一旦國(guó)家所施行的制度沒能蘊(yùn)含道德性質(zhì)，就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)根本不宜稱為制度的東西。所以，應(yīng)當(dāng)考察警察執(zhí)法管理制度是否與現(xiàn)代行政管理的倫理精神和價(jià)值觀念相一致，是否能導(dǎo)引出民警合乎行政倫理的執(zhí)法行為。二是民警執(zhí)法倫理自主的培養(yǎng)。首先要加強(qiáng)民警對(duì)執(zhí)法倫理的理性認(rèn)知。只有當(dāng)執(zhí)法民警認(rèn)識(shí)到執(zhí)法權(quán)力的來源，認(rèn)識(shí)到執(zhí)法活動(dòng)中自己與政府、社會(huì)、公民以及與所在的警察組織、部門、領(lǐng)導(dǎo)、同事等等之間的倫理關(guān)系，才能從內(nèi)心產(chǎn)生正確處理執(zhí)法倫理沖突的責(zé)任感。其次要加強(qiáng)對(duì)民警執(zhí)法倫理決策技巧的培訓(xùn)。民警的執(zhí)法倫理決策能力像其他能力一樣，需要系統(tǒng)而正規(guī)的培養(yǎng)和訓(xùn)練。庫珀提出完整的倫理決策過程包括認(rèn)識(shí)倫理問題、定義倫理問題、界分可供選擇的方法、設(shè)想每個(gè)方法可能的后果、選出合適的方法、作出倫理決策等一系列步驟，每個(gè)步驟都有相應(yīng)的技巧。應(yīng)通過倫理決策技巧培訓(xùn)，指導(dǎo)民警在做出執(zhí)法行為選擇之前，將情感過程與理性思考過程結(jié)合起來，梳理和澄清自己作為一個(gè)公安執(zhí)法者的宗旨、目標(biāo)、價(jià)值觀、準(zhǔn)則和義務(wù)，作出合乎行政倫理的執(zhí)法行動(dòng)決策。

正如E·博登海默所言：“法律不考慮潛在的動(dòng)機(jī)問題，只要求人們從外部行為上服從現(xiàn)行的規(guī)則和法規(guī)，而道德則訴諸于人的良知。道德命令要求人們根據(jù)高尚的意圖——首先是根據(jù)倫理責(zé)任感——而行事，它還要求人們?yōu)榱松贫非笊?。”[15]在依靠法律、制度加強(qiáng)對(duì)警察執(zhí)法行為管理的同時(shí)，尊重、培養(yǎng)民警的職業(yè)倫理自主——無論這個(gè)過程是多么不易，使“外部控制”和“內(nèi)部控制”形成合力，這是警察執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)應(yīng)該追求的一種平衡。

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