楊志安，李 鵬，閆 婷

（遼寧大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，全球經(jīng)濟危機、歐債危機拖累著我國經(jīng)濟在低谷中徘徊。此時，財政投融資促進經(jīng)濟發(fā)展成為使經(jīng)濟盡快走出低靡的有效手段之一。其中作為國家實施財政投融資的特定機構(gòu)之一，我國三大政策性銀行對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻可謂功不可沒。以國家開發(fā)銀行為例，2011年，國家開發(fā)銀行僅在支持煤電油運、農(nóng)林水、通訊和公共基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域上，就新增人民幣貸款4294億元，并重點支持了電力基礎(chǔ)設(shè)施、煤炭資源整合、國家高速公路網(wǎng)、南水北調(diào)、城市軌道交通等一大批國家重點項目建設(shè)。另外，積極推動對于鋼鐵、煤炭、水泥、稀土等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整和技術(shù)改造，支持?jǐn)?shù)控機床、工程機械、海工裝備等高端裝備制造業(yè)發(fā)展、大力支持物流、流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年，對電力行業(yè)的新增人民幣貸款達到1234億元，比2010年增長4倍多；公路承諾貸款2906億元，新增貸款1199億；發(fā)放水利貸款307億元；新增中西部人民幣貸款3605億元；新增東北等老工業(yè)基地人民幣貸款728億元；新增西藏和四省藏區(qū)人民幣貸款248億元；新增新疆貸款人民352億元。截至2011年末針對電力行業(yè)貸款余額6330億元人民幣；針對公路行業(yè)貸款余額9654億元；繼續(xù)深化與鐵道部的戰(zhàn)略合作，鐵路行業(yè)貸款余額3489億元；農(nóng)、林、水利行業(yè)貸款余額1113億元；公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)貸款余額12943億元；環(huán)保及節(jié)能減排貸款余額6583億元，同比增長33%①數(shù)據(jù)來源：國家開發(fā)銀行2011年年度報告。。由此可見，財政投融資對于我國經(jīng)濟的貢獻作用，也正因此，如何將財政投融資的資金合理、有效作用于經(jīng)濟，促進并最終實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整，即財政投融資的績效問題越來越受到關(guān)注。

一、財政投融資績效考評現(xiàn)狀

改革開放三十多年來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國在財政投融資領(lǐng)域的研究與實踐也得到了不斷地創(chuàng)新和發(fā)展，理論界和相關(guān)機構(gòu)都逐漸意識到了如何更好地利用財政投融資資金促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性，并著手對一些主要的財政投融資領(lǐng)域和部門進行了一系列改革，為未來的進一步改革打下了堅實的基礎(chǔ)。

1.對于政策性金融機構(gòu)的績效評估制度，構(gòu)建了基本的架構(gòu)并進行了完善。1996年是原國家國有資產(chǎn)管理局以及財政部對國有企業(yè)績效評估制度進行初步探索的開端。1999年，《國有資本金績效評估規(guī)則》的發(fā)布標(biāo)志這一制度在我國正式成立，隨后國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委和勞動社會保障部又出臺了一系列配套辦法。幾年的實踐使這一制度逐步形成體系，財政部與其他相關(guān)四部委又在此基礎(chǔ)上對評估的指標(biāo)和權(quán)重做出了進一步的調(diào)整與改進。目前，我國幾乎所有政策性金融機構(gòu)都已經(jīng)開展了效績考評工作。

2.建立了財政投融資項目后考評體系。世界銀行管理經(jīng)驗的傳入使我國在國家重點投資項目上找到了評估績效的方法。開展項目后評估主要是為了全面總結(jié)項目的決策、實施和運營情況，分析項目的經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境和社會效益的影響，改進、完善建成項目并提高可持續(xù)性，以及為項目管理和投資決策提供經(jīng)驗教訓(xùn)。針對項目目標(biāo)及完成情況、實施過程、效益及影響和持續(xù)性的評估構(gòu)成了該體系的主要內(nèi)容。

二、我國財政投融資績效考評中存在的問題

盡管我國在財政投融資績效評估上取得的成績是值得肯定的，但由于我國進行該項研究工作的時間較短，完整的理論和方法體系并沒有得以形成。從考評現(xiàn)狀來看，如下問題便顯現(xiàn)出來：

1.財政投融資績效考評仍處于理念而非理論形成階段。其涉及范圍廣、內(nèi)容新、運行機制復(fù)雜，這決定了財政投融資績效考評是復(fù)雜的、系統(tǒng)化的，這一理論和方法體系的建立和形成注定是一場艱難的持久戰(zhàn)。不僅如此，考評的對象、方法也需要審慎選取，原則和內(nèi)容需要細(xì)致規(guī)劃，指標(biāo)體系、計分辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)的確定也是需要反復(fù)考量的。但以財政投融資績效考評的具體方法和內(nèi)容來看，它們與一般的考評又相去甚遠(yuǎn)。差別在于考評的對象是財政績效，常規(guī)的完全使用量化指標(biāo)的成本收益法并不可取。這也是為什么績效考評仍停留在探討階段，不能得以具體實施的原因。從國外財政投融資績效考評的時間經(jīng)驗也能看出，績效的度量是最復(fù)雜的部分。因此，對于直接與項目目標(biāo)實現(xiàn)程度掛鉤的績效度量來說，科學(xué)可行的指標(biāo)體系對于評估的科學(xué)性和有效性尤其重要。

2.財政投融資績效考評體系缺乏績效預(yù)算管理過程?？冃ьA(yù)算分配是指通過預(yù)估資源配置后的效果，在沒有績效和低績效項目未實施前即對其加以控制，這樣可以壓縮成本，提高效率。然而，許多政府部門熱衷于搞“面子工程”、“政績工程”，這將導(dǎo)致財政資金的配置與實際績效相匹配的原則被打破。這些片面追求GDP增長的項目不僅會導(dǎo)致大量低質(zhì)量的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，而且超出預(yù)算的普遍現(xiàn)象會帶來成本高、資金浪費的嚴(yán)重后果。這種投入產(chǎn)出效益差、規(guī)模效益低的情況不僅出現(xiàn)在建設(shè)領(lǐng)域，社會事業(yè)方面的事業(yè)機構(gòu)職能重疊、資源配置低效率所造成的浪費也是駭人聽聞的。

3.由于我國財政投融資績效考評體系剛剛起步，配套的宏觀制度環(huán)境和監(jiān)督環(huán)境并不完善。美國、英國、加拿大等西方國家的績效評估體系已于1990年起基本建成并得以完善，而我國這方面的工作尚處于摸索階段，目前政府有關(guān)部門、國內(nèi)學(xué)者對于財政投融資績效方面的研究僅停留在考評指標(biāo)體系的構(gòu)建上，整個財政投融資績效評估制度仍是一遍空白，缺乏法律約束和制度保證。眾所周知，有效的社會體系運作必然需要法律的支持，這就是目前階段我國所欠缺的。此外，我國的監(jiān)督審查現(xiàn)狀決定了政府一直在扮演“事后諸葛亮”的角色，審計式報告職能給予項目事中和事后的評估，預(yù)算管理的缺失使政府并不能在源頭控制項目實行與否。

4.實證分析研究方面尚存不足。目前，國內(nèi)主要側(cè)重于對考評方式的管理和規(guī)范，制定了一些考評辦法和指標(biāo)體系，但全國并沒有形成統(tǒng)一的考評體系，對實踐的指導(dǎo)意義不大。首先，我國并沒有明確的機構(gòu)來實施對投融資績效的考評（許多西方國家和世界銀行這樣的國際組織都設(shè)有專門的財政投融資績效評估機構(gòu)作為評估執(zhí)行主體）；其次，我國缺乏滿足不同層面、不同行業(yè)、不同投融資性質(zhì)評估需要的方法、指標(biāo)體系以及標(biāo)準(zhǔn)，進而導(dǎo)致評估層次和評估重點不清，從而層次構(gòu)建、指標(biāo)體系設(shè)計和實證研究很難兼顧，因此需要各級政府和科研院所共同研究，建立起規(guī)范統(tǒng)一的財政投融資績效評估制度，這其中包含科學(xué)的指標(biāo)體系以及衡量標(biāo)準(zhǔn)。財政投融資績效評估制度應(yīng)被納入財政績效管理制度，這樣可以帶來各地對績效考評的足夠重視，研究得以發(fā)展。

5.財政投融資配套的法律架構(gòu)亟待完善。如果想使財政投融資績效考評體系更為完善，必須對其進行法制化和制度化的建設(shè)。遺憾的是，在我國，對于具體的財政投融資活動，并沒有專門對其進行規(guī)范的法規(guī)或條例，如《財政投融資活動管理條例》等。所以，在現(xiàn)實情況下越位的事件卻時有發(fā)生。正所謂“上有政策，下有對策”，在很多地方都出現(xiàn)了一些與法律打擦邊球的做法，即通過某些手段變相發(fā)行市政債券或地方債券，許多城市為了規(guī)避法律法規(guī)的限制而建立的城投公司就是其中的典型，通過資產(chǎn)組合、土地劃撥和財政注資等方式建立起來，卻可以發(fā)行股票和企業(yè)債券，繞過了我國《預(yù)算法》的監(jiān)管并且其運作形式并不違背《公司法》的相關(guān)規(guī)定。這種藏在政府背后的融資平臺公司法人制度極不健全，往往難以實現(xiàn)真正意義上的自負(fù)盈虧，從而給未來的經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患。

三、提高我國財政投融資績效考評質(zhì)量的思考

（一）應(yīng)該深化財政投融資績效考評基礎(chǔ)理論的構(gòu)建

財政投融資績效考評體系，要實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，同時在每個大目標(biāo)下有分為不同層次的具體目標(biāo)，每個具體目標(biāo)下再對應(yīng)具體的指標(biāo)，可見其構(gòu)建的復(fù)雜性。如此復(fù)雜的系統(tǒng)的構(gòu)建，僅靠經(jīng)濟、社會或生態(tài)某一單一領(lǐng)域的理論必然是無法完成的，必須綜合各個領(lǐng)域的理論，并且隨著實踐的深入不斷的將理論豐富和發(fā)展，才可以為財政投融資績效體系的建設(shè)打下比較堅實的理論基礎(chǔ)。

（二）財政投融資績效考評體系的構(gòu)建應(yīng)該更加規(guī)范和統(tǒng)一

在財政投融資績效考評方面，減少資源浪費現(xiàn)象，提高效率的一個非常突出的辦法就是提高財政投融資績效考評體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性。這樣做有利于我們國內(nèi)的各個地區(qū)和部門之間進行相互比較，也有利于我國和國外相關(guān)部門和行業(yè)進行相互比較，在比較中可以相互借鑒先進的經(jīng)驗，相互總結(jié)所犯的錯誤，從而更有利于財政投融資績效評價體系的科學(xué)和完善。因此，在財政投融資績效考評體系的建設(shè)過程中，考評體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性應(yīng)該作為一個重要的關(guān)注點。

1.構(gòu)建財政投融資績效考評結(jié)構(gòu)體系。研究財政投融資績效考評體系的工作具有長期性和復(fù)雜性，在戰(zhàn)略層面應(yīng)該制定一個長期的目標(biāo)，同時在具體工作的執(zhí)行方面必須要有具體的階段性目標(biāo)，相對應(yīng)的還要找出實現(xiàn)階段性目標(biāo)的具體方法。在構(gòu)建財政投融資績效考評體系時，應(yīng)該力求選取全面的考評指標(biāo)，確立科學(xué)的考評方法、建立規(guī)范的考評制度；在執(zhí)行財政投融資績效評價時應(yīng)該對所評價的對象、組織以及結(jié)果有一個客觀的把握。當(dāng)然在這一方面，還要尤其注意不要忽略了投融資績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。

2.財政投融資績效考評指標(biāo)體系應(yīng)該具備一定的層次性。財政投融資績效考評體系以經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一為總目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益有分別可以下設(shè)分目標(biāo)，相應(yīng)的分目標(biāo)下又可以進一步下設(shè)分目標(biāo)，這樣以此類推。由此可見，從橫向的角度，目標(biāo)是可以分為不同類別的，從縱向的角度，目標(biāo)又是可以分為不同層次的，因此相對應(yīng)的，指標(biāo)體系也應(yīng)該是分類別的，多層次的,這樣既可以使指標(biāo)的設(shè)定更有針對性,把握相同領(lǐng)域指標(biāo)的共同特點.又便于把握不同類別指標(biāo)之間的區(qū)別,同時還可以體現(xiàn)出目標(biāo)的層次性。

3.建立科學(xué)的財政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系。在財政投融資績效考評體系的建設(shè)過程中,科學(xué)的財政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系是必不可少的,而科學(xué)的財政投融資績效考評體系又依賴于完善的信息庫的建立,完善的信息庫應(yīng)比較全完整的涵蓋各個地區(qū),各個時間以及各個財政投融資項目的相關(guān)資料.目前在我國尚未建成一個十分完善的信息庫,因此,當(dāng)前的重點工作之一就應(yīng)該是盡快建立一個完善的信息庫,從而為財政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系的建立提供完善的信息支持.同時，要積極實施績效問責(zé)方法，績效問責(zé)在財政投融資績效管理中是獨立的一個環(huán)節(jié)。一個完善的績效考評系統(tǒng)應(yīng)該是績效管理環(huán)節(jié)和績效問責(zé)環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一。

當(dāng)然,財政投融資績效考評體系的建立,不是一個一蹴而就的過程,它應(yīng)該是動態(tài)的,是隨著時間的推移,客觀情況的不斷變化而不斷完善和深化的。在這個過程中,財政投融資理念的建設(shè),財政投融資績效考評工作的具體執(zhí)行,財政投融資績效管理配套制度的建設(shè)等各個方面的工作都要不斷的進行完善。這是一個艱巨的工作,它的艱巨性決定了這個過程必然需要各個方面的積極協(xié)調(diào)和配合。

[1]陳詩一，李軍.中國地方政府財政支出效率研究：1978-2005[J].中國社會科學(xué),2008(4):65-78.

[2]楊樹琪，劉向杰，廖楚暉.政府行為影響財政性融資項目績效的實證研究[J].財政研究，2010(11):20-23.

[3]謝福泉,任浩.財政R&D項目績效后評估體系研究[J].財經(jīng)論叢,2006(7):42-47.

[4]余振乾,余小方.地方財政科技支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建及其實施[J].中國軟科學(xué),2005(4):63-69.

[5]陳孝，柴益萍.構(gòu)建財政專項資金績效評價指標(biāo)體系的設(shè)想[J].西部財會,2007(6):10-13.

[6]王荊,潘海洋.財政績效評價與績效審計的比較分析[J].經(jīng)濟師,2008(7):162-163.

[7]戚安邦.項目論證與評估[M].北京:機械工業(yè)出版社,2009.

[8]楊玉霞,張穎.日本財政投融資制度及對我國的啟示[J].日本研究,2006(3):29-34.

[9]祝云.地方財政科技支出項目績效評價研究[J].軟科學(xué),2008(2):49-53.

[10]茆英娥.地方財政科技支撐平臺支出績效評價指標(biāo)體系研究——以浙江省寧?？h模具城為例[J].財政研究,2007(8):64-66.

[11]盧靜.論財政支出績效體系之構(gòu)建[J].現(xiàn)代財經(jīng)——天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2005（5）：15-17.

[12]李友志.論財政評價——通向有效財政管理的基本途徑[J].財政研究，2004（4）：57-59.