■張國(guó)超

公眾參與是新時(shí)期文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。雖已有許多學(xué)者分別從歷史街區(qū)規(guī)劃、法律建構(gòu)、城市規(guī)劃、博物館免費(fèi)開放、遺產(chǎn)旅游地管理等角度進(jìn)行研究，具有一定的參考價(jià)值，但已有成果多數(shù)屬于一般介紹性研究和個(gè)案項(xiàng)目評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)性研究，缺少對(duì)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)在規(guī)定性、作用機(jī)理、參與行為的深入、系統(tǒng)的分析，研究范圍總體上較窄;在定量研究方面，方法選擇和分析深度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更談不上對(duì)參與行為的量化分析及相關(guān)對(duì)策的構(gòu)建。而這些方面正是我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展特別需要解決的問(wèn)題。因此，對(duì)我國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)(簡(jiǎn)稱文保)行為選擇機(jī)制進(jìn)行研究，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)卷調(diào)查:我國(guó)公眾參與文保行為現(xiàn)狀分析

問(wèn)卷調(diào)查法是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究的一種方法，其特點(diǎn)是以數(shù)據(jù)說(shuō)話，具有一定的權(quán)威性和可信度。本文通過(guò)在全國(guó)進(jìn)行問(wèn)卷抽樣調(diào)查，來(lái)了解我國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)行為的狀況。

(一)概念與分類:公眾參與文保及行為

文化遺產(chǎn)保護(hù)是指人類為了解決現(xiàn)實(shí)或潛在的文化遺產(chǎn)問(wèn)題，協(xié)調(diào)人類和文化遺產(chǎn)的關(guān)系，保護(hù)和改善文化遺產(chǎn)本體及其生存環(huán)境的一切人類活動(dòng)的總稱。從公眾文保行為切入公眾參與文保研究，是一種研究視角的創(chuàng)新。截至目前，學(xué)界還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)“文保行為”的說(shuō)法。筆者認(rèn)為，文保行為是指人們基于個(gè)人的認(rèn)識(shí)、情感、責(zé)任感和價(jià)值觀，在一定社會(huì)情境的刺激下，主動(dòng)參與、付諸行動(dòng)來(lái)解決或防范文化遺產(chǎn)問(wèn)題而采取的有意識(shí)行為。從公眾介入文保活動(dòng)的程度看，文保行為可分為情感性參與行為、工具性參與行為和直接性參與行為。所謂情感性參與行為，是指?jìng)€(gè)人在文?；顒?dòng)中卷入的程度相對(duì)較淺，采取的行為并不對(duì)文?；顒?dòng)起直接作用，更大程度上是尋求一種情感上的宣泄和支持。而工具性參與行為，即個(gè)人在文保活動(dòng)中卷入的程度相對(duì)一般，主要是通過(guò)一定的媒介工具而采取的和文保相關(guān)的行為。直接性參與行為，是指?jìng)€(gè)人在文保活動(dòng)中卷入的程度較深，具有明確的文化遺產(chǎn)保護(hù)目的，并直接投入到保護(hù)文化遺產(chǎn)本體活動(dòng)中的行為。如表1所示。

(二)現(xiàn)狀分析:我國(guó)公眾參與文保行為調(diào)查

為了解我國(guó)公眾參與文保行為現(xiàn)狀，筆者設(shè)計(jì)了針對(duì)我國(guó)公眾文保行為的調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷采用李克特五級(jí)量表設(shè)計(jì)，所有問(wèn)題從強(qiáng)到弱分別賦值5、4、3、2、1分，做封閉式回答，單項(xiàng)選擇。2012年7月1日至8月30日，筆者分別對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市鄂溫克旗、湖北應(yīng)城、四川成都、新疆哈密、江西井岡山、河南安陽(yáng)、湖北黃岡和荊州等地大遺址集中之地的居民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和入戶訪談。本次調(diào)查共投放問(wèn)卷2340份，有效回收2176份，有效回收率達(dá)93.0%。用SPSS13.0將調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到我國(guó)公眾參與文保行為的基本數(shù)據(jù)。

國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)表明，刻度為l～5的李克特量表得分均值在1～2.5之間表示反對(duì)，這里意為經(jīng)歷頻度為零，即“幾乎沒(méi)經(jīng)歷過(guò)”;2.5～3.5之間表示中立，這里意為經(jīng)歷頻度一般，即“偶爾經(jīng)歷”;3.5～5之間表示贊同，這里意為經(jīng)歷頻度較高，即“經(jīng)常經(jīng)歷”。對(duì)我國(guó)公眾文保行為頻度得分求和平均(如表1所示)可知，對(duì)于文保的情感性參與，公眾大都是經(jīng)常經(jīng)歷或偶爾經(jīng)歷;對(duì)于文保的工具性參與和直接性參與，公眾則是很少為之。這說(shuō)明，我國(guó)公眾參與文保行為的現(xiàn)狀不盡如人意，公眾“到文物景區(qū)去旅游”，在身心和情感放松的同時(shí)，接受文化遺產(chǎn)社會(huì)教育，學(xué)習(xí)文化遺產(chǎn)知識(shí)的意愿強(qiáng)烈，但其日常的文保行為僅限于偶爾為之的情感性參與，工具性和直接性參與行為則很少出現(xiàn)?？梢?，我國(guó)公眾參與文保的程度還停留在較淺層次上，缺乏對(duì)文?；顒?dòng)的深度參與。

二、理性無(wú)知:我國(guó)公眾參與文保行為選擇的集體困境

公眾參與文保行為具有正外部性。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，行為者往往是自利的，在做出文保行為時(shí)經(jīng)常會(huì)按照“自利思維”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本的核算，這樣就會(huì)不可避免地使公眾參與文保行為選擇陷入“集體困境”。

(一)自利與理性:經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的基本命題

1776年，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其《國(guó)富論》一書中提出著名的“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”命題:一是“自利”，即追求自身利益是驅(qū)使人的經(jīng)濟(jì)行為的根本動(dòng)機(jī);二是“理性行為”，即經(jīng)濟(jì)人是完全理性的，合理利用自己所收集到的各種信息來(lái)估計(jì)將來(lái)不同結(jié)果的可能性，從而使所追求的利益盡可能地最大化;三是只要有良好的法律和制度保證，經(jīng)濟(jì)人追求個(gè)人利益最大化的自由行為會(huì)無(wú)意識(shí)地、卓有成效地增進(jìn)社會(huì)公共利益[1](P67)。

沿用亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)命題，本文認(rèn)為我國(guó)公眾參與文保行為是一種理性經(jīng)濟(jì)行為，公眾是否參與各種文?；顒?dòng)取決于在一定外部條件下，公眾對(duì)自身參與行為中的利益得失的權(quán)衡。公眾參與文保決策中得到的效用可用一個(gè)行為函數(shù)表示，即R=P×B+D－C，其中R表示公眾在參與過(guò)程中得到的總效，如果R＞0，說(shuō)明公眾的參與行為為其帶來(lái)的效用為正值，公眾將參加各種文保活動(dòng)，并且R的值越大公眾參與的積極性越高;如果R≤0，說(shuō)明公眾的參與行為為其帶來(lái)的效用為零或負(fù)值，公眾不能從其參與行為中得到任何好處，甚至?xí)袚p失，理性的公眾將不會(huì)參與各種文保活動(dòng)[2]。

(二)收益與成本:影響我國(guó)公眾參與行為選擇的基本因素

B表示公眾預(yù)期的其參與行為帶來(lái)的兩種不同的效果所產(chǎn)生的效用差額，P表示公眾所估計(jì)的預(yù)期效用差額得以實(shí)現(xiàn)的主觀概率，P×B表示對(duì)預(yù)期獲益的估價(jià)。我國(guó)公眾參與文保預(yù)期效用實(shí)現(xiàn)的概率受下列因素的制約:我國(guó)公眾參與文保的相關(guān)權(quán)利缺少法律依據(jù)，未能建立起相應(yīng)的具體程序;行政法沒(méi)有建立起行政公開的原則和程序，遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)信息公開的義務(wù)缺少法律依據(jù);公眾參與文保的范圍、程序和程度的規(guī)定仍相當(dāng)欠缺。這些法律和制度上的諸多不完善之處，導(dǎo)致我國(guó)公眾參與文保預(yù)期效用實(shí)現(xiàn)的概率不高。

表1 我國(guó)公眾參與文保行為現(xiàn)狀調(diào)查表

D是公眾參與文保行為本身為其帶來(lái)的心理或精神收益。我國(guó)文化遺產(chǎn)管理模式是以行政管理為主，具有公有制、非營(yíng)利性和分級(jí)屬地化管理特點(diǎn)的委托代理制度，社會(huì)力量介入程度較低，遺產(chǎn)宣傳教育手段有限，公眾文保知識(shí)貧乏，文保意識(shí)不強(qiáng)，參與文保的自覺性和主動(dòng)性不足，加之文保行為的正外部性，參與中搭便車的心理普遍存在，這進(jìn)一步弱化了公眾參與文保的責(zé)任感和積極性，使得公眾參與文保的心理收益不高。

C是公眾文保參與行為需要付出的成本，主要包括信息成本、機(jī)會(huì)成本和侵害成本。我國(guó)文化遺產(chǎn)分級(jí)屬地化的管理模式導(dǎo)致政府對(duì)遺產(chǎn)信息公開的程度較低，公眾要想獲得有關(guān)遺產(chǎn)信息，就必須付出大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行實(shí)地考察，付出的信息成本較高。我國(guó)《文物保護(hù)法》及相關(guān)法律制度對(duì)公眾參與文保僅作原則性規(guī)范，還缺乏具體的法律條文支持，公眾很難預(yù)測(cè)其積極參與的結(jié)果，機(jī)會(huì)成本較大。在缺乏法律保障的情況下，公眾參與文保行為可能會(huì)招致利益受損方及其相關(guān)者的打擊報(bào)復(fù)，使參與人受到物質(zhì)、身體或精神上的損失，增加侵害成本。

(三)消極與冷漠:我國(guó)公眾文保行為選擇的集體困境

通過(guò)對(duì)公眾參與文保行為選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，我們可以大致上勾勒出我國(guó)公眾參與文保的實(shí)際情況:公眾參與文保的總成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其預(yù)期收益，這嚴(yán)重阻礙了公眾參與文保的熱情，會(huì)不可避免地導(dǎo)致西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森提出的“行為選擇的集體困境”，即有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。單個(gè)人的這種理性行為如果推而廣之，成為大多數(shù)人的行為選擇，公眾就無(wú)法獲得相應(yīng)的偏好根據(jù)，公共選擇就難以照顧到集體利益。這種集體成員“理性無(wú)知”的策略行為具體到我國(guó)文保領(lǐng)域，就是公眾對(duì)參與文保表現(xiàn)出一種消極和冷漠的態(tài)度。

三、機(jī)制保障:我國(guó)公眾參與文保行為選擇的對(duì)策構(gòu)建

所謂公眾參與機(jī)制，就是指用來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與的各種手段組成的整體系統(tǒng)[3](P44)。公眾參與機(jī)制的建立，可以保障公眾參與的實(shí)現(xiàn)及提高公眾參與的效率和效果，其中，制度因素是決定性因素。因此，在我國(guó)文保領(lǐng)域，筆者建議，要想解決上述公眾參與文保行為選擇的集體困境，就要完善文保公眾參與制度，這樣既能提高公眾參與文保的預(yù)期收益(P×B+D)，又能降低公眾參與文保的成本(減少C)。

(一)知情機(jī)制:降低我國(guó)公眾參與文保的信息成本

建立知情機(jī)制，就是要保障公眾的知情權(quán)。只有獲得知情權(quán)后，我國(guó)公眾才能增加參與文保的預(yù)期效用，從而降低參與文保信息成本。

為保障公眾的知情權(quán)，我國(guó)必須完善遺產(chǎn)信息公開制度，具體可從兩個(gè)方面入手:

一是要豐富遺產(chǎn)信息的來(lái)源。遺產(chǎn)信息有公共信息和個(gè)別信息兩種類型。公共信息是指向全社會(huì)發(fā)布的信息，如遺產(chǎn)本體狀況公報(bào)和遺產(chǎn)環(huán)境周(日)報(bào)等;個(gè)別信息是指只有在公眾提出要求的情況下才提供的信息，如某世界文化遺產(chǎn)地旅游環(huán)境容量的數(shù)據(jù)。在我國(guó)文化遺產(chǎn)地，遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)往往負(fù)責(zé)遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，其行為將直接導(dǎo)致遺產(chǎn)質(zhì)量的改變。一般來(lái)講，遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握著比政府和公眾更多、更加詳細(xì)真實(shí)的遺產(chǎn)信息。遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)雖有義務(wù)向政府進(jìn)行遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理情況匯報(bào)，但法律并沒(méi)有規(guī)定這些匯報(bào)的信息必須向社會(huì)公開，遺產(chǎn)信息在公眾和這些機(jī)構(gòu)之間是不對(duì)稱的，因此，政府有必要從行政和法律上給這些機(jī)構(gòu)施加壓力，讓其給公眾提供遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中可能會(huì)對(duì)遺產(chǎn)及其生存環(huán)境造成的影響的詳細(xì)信息。

二是要加大現(xiàn)有法律制度的執(zhí)行力度。我國(guó)《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》已對(duì)遺產(chǎn)信息公開有所規(guī)定，如《文物保護(hù)法實(shí)施條例》第7條規(guī)定，歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會(huì)同文物行政主管部門報(bào)本級(jí)人民政府核定公布。2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施。這些都體現(xiàn)了公眾對(duì)遺產(chǎn)的知情權(quán)。但在具體的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到幾點(diǎn):各級(jí)政府及文物部門要將現(xiàn)行法律中與《信息公開條例》相沖突的條文加以修改，并進(jìn)行政府信息公開立法及其配套立法，形成實(shí)體性和程序性有機(jī)結(jié)合的政府信息公開法律體系;依據(jù)《信息公開條例》，各級(jí)政府文物部門應(yīng)制定《文化遺產(chǎn)信息公開條例實(shí)施細(xì)則》，以保證遺產(chǎn)信息公開制度的健全和落實(shí)。

(二)表達(dá)機(jī)制:降低我國(guó)公眾參與文保的機(jī)會(huì)成本

表達(dá)機(jī)制是公眾言論權(quán)在文保中的體現(xiàn)。建立表達(dá)機(jī)制，讓公眾就文保事業(yè)表達(dá)自己的意見和建議，可以降低我國(guó)公眾參與文保的機(jī)會(huì)成本。

我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)公眾參與文保權(quán)的實(shí)現(xiàn)業(yè)已作了基本的程序性規(guī)定。如2006年11月頒布的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》明確規(guī)定社會(huì)力量如何參與文化遺產(chǎn)管理:“公民、法人和其他組織可以通過(guò)捐贈(zèng)等方式設(shè)立世界文化遺產(chǎn)保護(hù)基金，專門用于世界文化遺產(chǎn)保護(hù)。”我國(guó)在文化遺產(chǎn)管理領(lǐng)域已初步形成依法行政的局面，但目前我國(guó)文化遺產(chǎn)法律體系不健全，法規(guī)文件涉及內(nèi)容的廣度與深度不足，可操作性不強(qiáng)(“鼓勵(lì)”和“可以”字眼的運(yùn)用)，很難保證公眾參與文保權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。因此，在立法層面，我國(guó)要進(jìn)一步明確公民參與文保的權(quán)利，劃定其權(quán)利和義務(wù)的界限，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與文保的法律基礎(chǔ)和根本保證。同時(shí)，要注意在實(shí)體法和程序法方面，明確公眾參與文保的途徑、形式和具體程序，解決好公眾參與的可操作性、技術(shù)規(guī)范問(wèn)題。

(三)訴訟機(jī)制:降低我國(guó)公眾參與文保的侵害成本

訴訟機(jī)制指當(dāng)文化遺產(chǎn)受到人為破壞時(shí)，公眾有權(quán)提起訴訟，要求責(zé)任人停止破壞，并接受行政或法律制裁的規(guī)定和程序。建立訴訟機(jī)制，能讓我國(guó)公眾在參與文保活動(dòng)時(shí)有安全感，降低侵害發(fā)生的概率和成本。

我國(guó)現(xiàn)行的《民事訴訟法》強(qiáng)調(diào)，起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，即民事訴訟者必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這對(duì)文保來(lái)說(shuō)，顯然是很不利的。文化遺產(chǎn)資源是一種公共資源，它們承載著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的歷史文明，是國(guó)家或區(qū)域文化軟實(shí)力的象征。文化遺產(chǎn)具有不可再生性、民族性、地域性，當(dāng)文化遺產(chǎn)受到破壞時(shí)，與文化遺產(chǎn)利益相關(guān)的絕不僅僅是遺產(chǎn)所在地及其周圍居民，而是整個(gè)社會(huì)公眾，即更多人的利益受到了間接和無(wú)形的侵害。為此，我國(guó)應(yīng)放寬起訴資格，將文保民事訴訟的起訴資格擴(kuò)大到“與本案有間接利害關(guān)系”的公民、法人和其他組織，以有效地保障公眾訴訟參與權(quán)。具體來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善[4](P30)、[5](P113):首先，改變傳統(tǒng)的訴訟制度，放寬原告資格的限制。為便于操作，可以將享有起訴資格的公眾范圍限于遺產(chǎn)所在地居民或民間組織。其次，完善司法援助制度，由政府或者民間組織為起訴者提供技術(shù)或資金援助。第三，建立公眾參與文保救濟(jì)機(jī)制，確保公眾能夠從法律上得到有效的救濟(jì)。

(四)激勵(lì)機(jī)制:增加我國(guó)公眾參與文保的預(yù)期收益

激勵(lì)機(jī)制，即激勵(lì)主體按照確定的目標(biāo)，根據(jù)激勵(lì)客體的個(gè)人需要、價(jià)值觀、行為規(guī)律，通過(guò)各種方式激發(fā)，使人產(chǎn)生一股內(nèi)在的動(dòng)力和要求，進(jìn)而迸發(fā)出積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的整體系統(tǒng)[6]。文化遺產(chǎn)屬于公共物品，具有兩個(gè)基本特征，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，因而難免產(chǎn)生“搭便車”的問(wèn)題，從而導(dǎo)致文保領(lǐng)域中的“市場(chǎng)失靈”以及公眾缺乏文保熱情的現(xiàn)象，這樣得到政府的激勵(lì)就成為必需。如果政府不積極采取行動(dòng)鼓勵(lì)公眾進(jìn)行遺產(chǎn)保護(hù)，文化遺產(chǎn)將在全球化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中遭到破壞。而文保激勵(lì)機(jī)制正是以文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以調(diào)動(dòng)公眾參與文保的積極性為目的，是政府遺產(chǎn)管理的一種方式。

2006年新修訂的《文物保護(hù)法》已在文保激勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面有所作為，如第12條就有對(duì)單位或個(gè)人參與文保的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。但問(wèn)題是，現(xiàn)有的制度大都是原則性的，比較籠統(tǒng)，操作性不是很強(qiáng)，容易造成執(zhí)行實(shí)踐中的變形。具體來(lái)講，可從兩個(gè)方面進(jìn)行完善:首先，明確激勵(lì)主體。文化遺產(chǎn)立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾行為的效益性質(zhì)和效益層次，在立法中確定不同的激勵(lì)主體，以彌補(bǔ)現(xiàn)有文保激勵(lì)立法中所存在的激勵(lì)主體不明確缺陷。其次，確立激勵(lì)形式。從制度化的角度來(lái)說(shuō)，文保激勵(lì)機(jī)制應(yīng)包括文保行政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等制度。根據(jù)行政行為的性質(zhì)，可以將文保激勵(lì)行為分為精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)。在實(shí)踐中，建議各種激勵(lì)形式交叉、綜合運(yùn)用，從而達(dá)到激勵(lì)公眾積極參與文?；顒?dòng)的目的。

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