徐詩(shī)舉

(銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

主體功能區(qū)規(guī)劃要求實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的空間均衡。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃嚴(yán)重不協(xié)調(diào):一是人口布局與生態(tài)環(huán)境的不協(xié)調(diào)，例如西部一些環(huán)境資源承載力較弱且承擔(dān)全國(guó)或區(qū)域性生態(tài)功能的地區(qū)人口超載現(xiàn)象嚴(yán)重；二是經(jīng)濟(jì)集聚與人口布局情況極不相稱(chēng)，例如東部的環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角等三大優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)集中了全國(guó)40%的GDP，卻只居住全國(guó)20%的人口，引發(fā)區(qū)域間收入差距的懸殊；三是目前的人口遷移趨勢(shì)與主體功能區(qū)規(guī)劃相悖，例如一些環(huán)境資源承載力較強(qiáng)的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷出較快，一些生態(tài)環(huán)境脆弱的限制與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷出卻相對(duì)較少。因此，是否應(yīng)當(dāng)促進(jìn)人口在主體功能區(qū)之間跨區(qū)域遷移、政府在促進(jìn)人口跨區(qū)域遷移中應(yīng)起何種作用、財(cái)政政策如何促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)等問(wèn)題，都有待于進(jìn)一步澄清。

事實(shí)上，若僅從人口布局的角度看，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要將限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)(農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū))的超載人口，逐步引向具有人口承載能力的重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)(城鎮(zhèn)化和工業(yè)化地區(qū))，或者說(shuō)是引導(dǎo)部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)化地區(qū)的有序遷移。

從國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村人口向城市遷移的研究脈絡(luò)來(lái)看，影響遷移決策的因素由只偏重單一的貨幣收益，逐步考慮到貨幣以外的其他因素。例如，Lewis(1954)認(rèn)為，只要城市的工資率高于農(nóng)村的工資率，城市就能夠獲得源源不斷的勞動(dòng)力供給，直到富余勞動(dòng)力被完全“吸干”。Ranis和Fei(1961)在Lewis模型的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村勞動(dòng)力遷入城市的先決條件是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余。Todaro(1969)考慮到失業(yè)率對(duì)遷移的影響，認(rèn)為遷移決策取決于預(yù)期收入的差距，對(duì)城市的預(yù)期收入取決于工資水平和就業(yè)概率(由失業(yè)率決定)。Krugman(1991)認(rèn)為人口集中源于經(jīng)濟(jì)集聚所產(chǎn)生的空間規(guī)模效應(yīng)。Boyer和Hatton(1997)認(rèn)為城鄉(xiāng)收入差距、就業(yè)率、居住條件、預(yù)期壽命、距離以及親友情況等都是影響勞動(dòng)力遷移決策的因素。Tiebout(1956)和Oates(1981)的“用腳投票”(voting with feet)理論認(rèn)為，居民遷移在于選擇公共產(chǎn)品與稅收的組合使自己效用最大化的社區(qū)，暗含了財(cái)政政策對(duì)人口遷移具有重要調(diào)節(jié)作用的論點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題的關(guān)注始于上世紀(jì)80年代以后，集中探討了勞動(dòng)力市場(chǎng)分割、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程對(duì)城鄉(xiāng)收入差異的影響以及農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力回流等問(wèn)題(蔡昉、都陽(yáng)、王美艷，2001；林毅夫，2003)。自從2005年通過(guò)的“十一五”規(guī)劃建議提出“主體功能區(qū)”概念以來(lái)，關(guān)于主體功能區(qū)建設(shè)背景下的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題的主要觀點(diǎn)可概括為兩類(lèi):一類(lèi)是質(zhì)疑主體功能區(qū)規(guī)劃引發(fā)大規(guī)模人口流動(dòng)的合理性，主要是認(rèn)為我國(guó)少數(shù)民族多集中在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地區(qū)大多是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，西部地區(qū)人口向中、東部地區(qū)的長(zhǎng)途遷移，會(huì)面臨遷移成本過(guò)高、城市過(guò)度膨脹、就業(yè)容量不足、文化沖突和落后地區(qū)邊緣化加劇等問(wèn)題(魏后凱，2007；安虎森、簿文廣，2007)。另一類(lèi)是主張積極推進(jìn)農(nóng)村人口在不同主體功能區(qū)之間跨區(qū)域遷徙，對(duì)人口流動(dòng)提供就業(yè)與培訓(xùn)、購(gòu)買(mǎi)與修建住房、生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、戶籍管理、稅收、土地、子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)等配套政策(郭志儀，2008；丁四保、宋玉祥、王榮成，2009)。

由于“主體功能區(qū)”的概念是我國(guó)率先提出，盡管城鄉(xiāng)人口遷移問(wèn)題受到國(guó)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，但是尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)主體功能區(qū)劃背景下人口流動(dòng)的文獻(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者也囿于對(duì)主體功能區(qū)之間人口跨區(qū)域流動(dòng)的必要性與可能性的研究，缺少促進(jìn)人口遷移的具體對(duì)策研究?，F(xiàn)有的理論研究表明，影響人口流動(dòng)的因素很多，地區(qū)間的收入差距引起的人口流動(dòng)難以適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，簡(jiǎn)單地促進(jìn)人口在西、中、東部之間跨區(qū)域的大規(guī)模遷移也不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前必須研究如何發(fā)揮財(cái)政政策的作用，促進(jìn)人口流動(dòng)既符合主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，又能避免大規(guī)模人口遷移帶來(lái)的矛盾與沖突。

二、理論模型

從理論上講，只有勞動(dòng)力遷移的凈收益現(xiàn)值不小于0，跨區(qū)域遷移才可能發(fā)生。勞動(dòng)力遷移的凈收益現(xiàn)值計(jì)算公式為:

其中:NIP為勞動(dòng)力遷移的凈收益現(xiàn)值；R1為勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期貨幣收益；R0為勞動(dòng)力在遷出地的貨幣收益；n為勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期工作時(shí)間；r為貼現(xiàn)率；C為勞動(dòng)力遷移的“區(qū)域黏性”成本，包括遷移費(fèi)用、就業(yè)率、基本公共服務(wù)、習(xí)俗、親友情況等。

NIP＞0是勞動(dòng)力跨區(qū)域遷移的基本動(dòng)因，在勞動(dòng)力遷出地貨幣收益R0、折現(xiàn)率r等其他條件不變的情況下，勞動(dòng)力在遷入地預(yù)期貨幣收益R1和預(yù)期工作時(shí)間n越大，“區(qū)域黏性”成本C越小，人口的流動(dòng)性越強(qiáng)。

勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期貨幣收益R1不僅取決于遷入地的平均收入水平，更多取決于勞動(dòng)力者自身文化素質(zhì)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，這顯然與勞動(dòng)力所接受的教育與職業(yè)培訓(xùn)情況有關(guān)。一般而言，勞動(dòng)力所接受的教育與職業(yè)培訓(xùn)程度越高，流動(dòng)性越強(qiáng)。

勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期工作時(shí)間n不僅取決于在遷入地的收入R1，還取決于遷入地提供的公共服務(wù)情況和勞動(dòng)力的年齡等因素。若遷入地政府能夠?yàn)橥鈦?lái)務(wù)工人員提供無(wú)差別的公共服務(wù)，讓其享受“市民待遇”，成為遷入地的永久居民，就可以改變“候鳥(niǎo)式”的人口流動(dòng)方式，增加勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期工作時(shí)間n。同時(shí)，從勞動(dòng)力年齡來(lái)看，年齡越小，剩余就業(yè)年限(法定退休年齡與現(xiàn)時(shí)年齡之差)就越長(zhǎng)，在成為遷入地永久居民假設(shè)條件下，可以將剩余就業(yè)年限等同于勞動(dòng)力在遷入地的預(yù)期工作時(shí)間n。在遷出與遷入地收入差距(R1-R0)既定的情況下，剩余就業(yè)年限n越長(zhǎng)，累計(jì)收益現(xiàn)值就越大，因此，年輕人的遷移欲望更強(qiáng)。

影響“區(qū)域黏性”成本C的因素比較復(fù)雜，一般而言，遷移距離越大，則導(dǎo)致遷移費(fèi)用和習(xí)俗、親友關(guān)系等方面的負(fù)效應(yīng)就越大，尤其是民族地區(qū)人口遷移引發(fā)的習(xí)俗、親友關(guān)系等方面的負(fù)效應(yīng)更大，即使一些西部偏遠(yuǎn)的“老少邊窮”地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間收入差距很大，高額的“區(qū)域黏性”成本仍然制約了這些地區(qū)的人口流出。

三、財(cái)政政策含義

促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策，是指在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，根據(jù)各地區(qū)環(huán)境資源承載力，為了實(shí)現(xiàn)既定的人口布局目標(biāo)，而采取的一系列財(cái)政政策工具。在堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)人口資源基礎(chǔ)性配置地位的前提下，發(fā)揮政府對(duì)人口流動(dòng)的主導(dǎo)作用，通過(guò)財(cái)政政策促進(jìn)人口在各類(lèi)主體功能區(qū)之間合理配置。

(一)政策目標(biāo)

人口跨區(qū)域流動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有層次性，既可以是東、中、西部之間和臨近省區(qū)之間的跨地區(qū)流動(dòng)，也可以是省內(nèi)不同主體功能區(qū)之間和特定民族區(qū)域內(nèi)人口流動(dòng)。由于影響“區(qū)域黏性”成本因素復(fù)雜，加上不同層次的跨區(qū)域人口遷移的“區(qū)域黏性”成本不同，需要制定促進(jìn)多層次的跨區(qū)域人口遷移的財(cái)政政策。根據(jù)勞動(dòng)力遷移預(yù)期凈收益現(xiàn)值公式，NIP是n的增函數(shù)，亦即年輕人遷移愿望相對(duì)較強(qiáng)；C是遷徙距離和民族差異因素的增函數(shù)，亦即遷徙距離過(guò)長(zhǎng)和民族差異過(guò)大會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)愿望減弱。因此，年輕人更適合跨區(qū)域長(zhǎng)途遷移，可以通過(guò)支持中西部地區(qū)教育發(fā)展，提高青少年的升學(xué)和就業(yè)能力，促進(jìn)其跨省向東流動(dòng)，稱(chēng)為“教育移民”；中老年人更適合近距離遷移，可以通過(guò)提高中西部地區(qū)各重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的人口吸納能力，為周邊地區(qū)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的中老年“退地農(nóng)民(同時(shí)退出耕地和宅基地)”提供社保、住宅、就業(yè)機(jī)會(huì)等，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)人口遷移，稱(chēng)為“城鄉(xiāng)土地置換移民”；考慮到民族人口的特殊文化及習(xí)俗情況，可以在生態(tài)環(huán)境適宜區(qū)域建設(shè)民族集聚區(qū)，通過(guò)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)吸引分散在生態(tài)核心保護(hù)區(qū)的少數(shù)民族人口遷入，稱(chēng)為“民族區(qū)域生態(tài)移民”。從2011年頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》來(lái)看，中西部地區(qū)每個(gè)省都有重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，這為人口近距離遷移和規(guī)劃民族集聚區(qū)域提供了便利條件。

若GDP表示經(jīng)濟(jì)總量，RKC表示人口承載力，RGM表示人口規(guī)模。m表示限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，n表示優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。則GDPm/RGMm≠GDPn/RGMn，反映我國(guó)目前各類(lèi)主體功能區(qū)之間人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚相沖突；RKCm/RGMm≠RKCn/RGMn，反映我國(guó)目前各類(lèi)主體功能區(qū)之間人口布局與環(huán)境資源承載力相沖突。因此，應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。當(dāng)然，滿足上述指標(biāo)完全相等是不現(xiàn)實(shí)的，現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其指標(biāo)大體或近似相等，促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策目標(biāo)為:GDPm/RGMm≈GDPn/RGMn，反映各類(lèi)主體功能區(qū)之間人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)；RKCm/RGMm≈RKCn/RGMn，反映各類(lèi)主體功能區(qū)之間人口布局與環(huán)境資源承載力相協(xié)調(diào)。

(二)政策工具

促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策工具，是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚以及人口布局與環(huán)境資源承載力相協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)而采取的各種財(cái)政手段和措施。具體包括針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政教育與培訓(xùn)投資、針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的移民安置與遷移補(bǔ)貼、針對(duì)遷移人口的基本公共服務(wù)支出、針對(duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與政府間轉(zhuǎn)移支付制度等財(cái)政政策工具。

1.針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的教育與培訓(xùn)投資。財(cái)政教育與培訓(xùn)投資的實(shí)質(zhì)是人力資本投資，在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，減輕限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口壓力，主要依靠政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)。人力資本投資能夠促進(jìn)“教育移民”，提高遷移者獲取相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)和較高收入的能力，增加移民在遷入地的居住時(shí)間n和預(yù)期收入R1，實(shí)踐證明“教育移民”也是最穩(wěn)定和具有效率的移民方式。限制開(kāi)發(fā)區(qū)包括生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，財(cái)政教育與培訓(xùn)投資重點(diǎn)包括兩個(gè)方面:一是加大對(duì)生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)教育投入，提升高考錄取率。生態(tài)功能區(qū)主要分布在中西部地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，人口超載現(xiàn)象嚴(yán)重，少數(shù)民族人口集中，且交通與信息閉塞、經(jīng)濟(jì)和教育水平落后。因此，國(guó)家要對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行中小學(xué)合理布局，改善教育設(shè)施，提高教師待遇，吸引優(yōu)質(zhì)師資，保障其基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提升高考錄取率，促進(jìn)“基礎(chǔ)教育移民”。二是加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的職業(yè)培訓(xùn)投資，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、資本有機(jī)構(gòu)成和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，因此當(dāng)?shù)卣仨毥M織專(zhuān)門(mén)的技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，有針對(duì)性地對(duì)青壯年農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高剩余勞動(dòng)力在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)“職業(yè)培訓(xùn)移民”。

2.針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的移民安置與遷移補(bǔ)貼。在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，對(duì)于一些禁止開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)講，可能要涉及既定范圍內(nèi)的人口整體搬遷問(wèn)題，尤其是在少數(shù)民族人口集聚地區(qū)，不能過(guò)分依賴(lài)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府的行政動(dòng)員和對(duì)遷移損失的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償更具有效率。由于區(qū)域黏性成本不僅包括搬遷費(fèi)用，還包括文化、習(xí)俗、氣候等適應(yīng)成本，尤其是在涉及少數(shù)民族人口遷移時(shí)，民族間文化、習(xí)俗等差異更大，在收入差異因素(R1-R0)既定的情況下，“區(qū)域黏性”成本C越大，遷移意愿越小。在涉及居民整體性搬遷的移民工程中，政府在確定遷移補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要充分考慮到遷移的“區(qū)域黏性”成本C，從理論上講，政府補(bǔ)償最起碼保證移民NIP不小于0，才有可能產(chǎn)生移民意愿，這對(duì)維護(hù)整體移民搬遷過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)而言非常重要。此外，財(cái)政要通過(guò)支持復(fù)墾農(nóng)村宅基地等途徑新增耕地面積，用新增耕地面積抵補(bǔ)城市建設(shè)和民族集聚區(qū)建設(shè)的用地指標(biāo)，促進(jìn)“城鄉(xiāng)土地置換移民”和“民族區(qū)域生態(tài)移民”。

3.針對(duì)遷移人口的基本公共服務(wù)支出。在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口流向重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。然而，由于城鄉(xiāng)分割體制，進(jìn)城務(wù)工人員不能享受當(dāng)?shù)鼐用竦淖》?、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口向重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)遷移成本過(guò)高，進(jìn)城務(wù)工人員身份遭受歧視，對(duì)城市文化的認(rèn)同感或歸屬感不強(qiáng)，只能采取“離鄉(xiāng)不離土”的方式，往返于就業(yè)地與戶籍地之間，這也是農(nóng)村“空巢老人”、“留守兒童”等社會(huì)問(wèn)題以及節(jié)假日的“民工流”等交通問(wèn)題產(chǎn)生的根源。上述問(wèn)題導(dǎo)致“區(qū)域黏性”成本C過(guò)大，阻礙了限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口向重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)流動(dòng)。因此，目前，優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要通過(guò)提供無(wú)差別的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員“市民化”。具體思路為:首先，財(cái)政要重點(diǎn)保障城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，增加對(duì)義務(wù)教育和社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目支出，解決城市基本公共服務(wù)供給總量不足的問(wèn)題。其次，取消戶籍歧視制度，讓外來(lái)務(wù)工人員無(wú)差別地享受當(dāng)?shù)鼐用竦淖》俊⒔逃?、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，解決城市基本公共服務(wù)消費(fèi)過(guò)程有違社會(huì)公平正義的問(wèn)題。

4.針對(duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與政府間轉(zhuǎn)移支付制度。限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要在中西部地區(qū)，一般是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，財(cái)政狀況一般較差。在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政收支矛盾更加突出。一方面，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)不能如同重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)那樣將草場(chǎng)、林地和農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)或商業(yè)用地，難以取得諸如土地出讓金等土地財(cái)政收入，取消農(nóng)業(yè)稅以后，這些地區(qū)財(cái)政收入進(jìn)一步減少，又不能發(fā)展價(jià)高利大的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，其工商稅收也會(huì)相繼減少。另一方面，農(nóng)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)還要承擔(dān)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利基本建設(shè)以及促進(jìn)本地區(qū)人口轉(zhuǎn)移等支出責(zé)任。限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的矛盾，必然導(dǎo)致其無(wú)力促進(jìn)“教育移民”、推進(jìn)移民安置和遷移補(bǔ)貼。顯然，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立是為全國(guó)或區(qū)域范圍內(nèi)提供重要生態(tài)屏障或保障國(guó)家糧食供給安全，重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供生態(tài)補(bǔ)償與政府間橫向轉(zhuǎn)移支付。具體設(shè)想，請(qǐng)參見(jiàn)拙作“推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策研究”(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年5月版，第)。

(三)政策傳導(dǎo)機(jī)制

財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制就是財(cái)政政策措施到財(cái)政政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)換過(guò)程，這一過(guò)程需要特定的傳導(dǎo)媒介使財(cái)政政策系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行信息交流，并通過(guò)特定的傳導(dǎo)媒介的作用，把財(cái)政政策工具變量最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政政策目標(biāo)變量。①陳共財(cái)政學(xué)［M］中國(guó)人民大學(xué)出版社(第七版)2012 1(303)

促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制，就是各個(gè)財(cái)政政策工具通過(guò)某種媒介的相互作用形成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系整體，也就是教育與培訓(xùn)投資、移民安置與遷移補(bǔ)貼、基本公共服務(wù)支出、生態(tài)補(bǔ)償與政府間轉(zhuǎn)移支付制度等財(cái)政政策工具變量，經(jīng)過(guò)收入、公共服務(wù)水平等媒介的傳導(dǎo)，達(dá)到人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)、人口布局與環(huán)境資源承載力相協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)變量的復(fù)雜過(guò)程，解釋了促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策體系的作用機(jī)理。

之所以將收入和公共服務(wù)水平作為財(cái)政政策工具變量最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政政策目標(biāo)變量的媒介，是因?yàn)榛谶@樣的一個(gè)假設(shè):人們都要追求高質(zhì)量的生活，高質(zhì)量的生活主要依賴(lài)工資等貨幣收入和政府提供的公共服務(wù)，人口遷移的主要目標(biāo)是追求滿意的收入和公共服務(wù)水平。因此，促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策工具，最終還是要通過(guò)提高遷入地的收入和公共服務(wù)水平，以此作為媒介，促進(jìn)人口在不同主體功能區(qū)之間合理遷移，實(shí)現(xiàn)既定的人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)，即人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)、人口布局與環(huán)境資源承載力相協(xié)調(diào)。

(四)政策效應(yīng)

推行主體功能區(qū)人口財(cái)政政策，能夠有效解決傳統(tǒng)模式下的盲目、無(wú)序的“候鳥(niǎo)式”的城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)，能夠根據(jù)不同地區(qū)人口、資源與環(huán)境特點(diǎn)，引導(dǎo)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境超載人口或農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)或城鎮(zhèn)化地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人樓布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

在傳統(tǒng)模式下，由于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，進(jìn)城務(wù)工人員不能享受城市的住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)只是為了單純追求經(jīng)濟(jì)收入。傳統(tǒng)模式下的勞動(dòng)力流動(dòng)有兩個(gè)重要特點(diǎn):一是戶籍不變，土地承包關(guān)系和宅基地保留，計(jì)劃生育、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)項(xiàng)目由戶籍地承擔(dān)，是一種離鄉(xiāng)不離土的“候鳥(niǎo)式”的遷移；二是以勞動(dòng)力人口遷移為主，并非家庭人口的整體遷移，產(chǎn)生大量“留守兒童”、“留守老人”等社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，離鄉(xiāng)不離土的勞動(dòng)力遷移模式，勞動(dòng)力對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了貢獻(xiàn)，養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)成本仍由農(nóng)村承擔(dān)。顯然，傳統(tǒng)模式下農(nóng)村勞動(dòng)力遷移，并不能從根本上解決目前人口布局與經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相沖突的矛盾(具體參見(jiàn)圖1)。

圖1 傳統(tǒng)模式下農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)效應(yīng)

圖2 主體功能區(qū)人口財(cái)政政策效應(yīng)

在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，積極運(yùn)用財(cái)政政策，通過(guò)對(duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口教育、職業(yè)培訓(xùn)、安置補(bǔ)貼等措施提高遷移者的收入預(yù)期；通過(guò)對(duì)增加重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的公共服務(wù)支出，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員提供非歧視性的公共服務(wù)，使其享受“市民化”待遇，讓其進(jìn)得來(lái)、住得下、留得住。這樣，就會(huì)改變傳統(tǒng)模式下，僅有勞動(dòng)力人口的季節(jié)性遷移現(xiàn)象，而是適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的，以家庭為單位的整體性人口遷移，使人口從一些經(jīng)濟(jì)比較落后、環(huán)境資源承載力較弱的限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)流出，流向一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、環(huán)境資源承載力較強(qiáng)的重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，促進(jìn)各個(gè)主體功能區(qū)之間人口布局與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)、環(huán)境資源承載力相協(xié)調(diào)，即實(shí)現(xiàn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)(具體參見(jiàn)圖2)。

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