環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察團(tuán)

(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

2013年3月21日至3月27環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察過程中，詳細(xì)了解歐盟大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境監(jiān)測主要做法以及其空氣質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，其詳細(xì)內(nèi)容如下。

1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

歐盟的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)大致劃分為環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)三大類。其中，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)環(huán)境基準(zhǔn)制定，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境空氣中主要污染物含量對人體健康及生態(tài)環(huán)境的“劑量-反應(yīng)”關(guān)系，不強(qiáng)調(diào)達(dá)標(biāo)的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)成本;大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各相關(guān)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，不從健康要求“倒推”;環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是直接具有法律約束力的環(huán)保技術(shù)法規(guī)，而大氣環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)是由技術(shù)人員研發(fā)、經(jīng)過實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證的技術(shù)方法，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)獲取方式的規(guī)范性、準(zhǔn)確性。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)的原理和基礎(chǔ)

2008年歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)聯(lián)合批準(zhǔn)的《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量與清潔空氣指令》(AAQD，Directive 2008/50/EC)集中體現(xiàn)了過去數(shù)十年歐洲環(huán)境健康調(diào)查和環(huán)境基準(zhǔn)研究成果，2005年世界衛(wèi)生組織(WHO)提出的全球環(huán)境空氣指南的前身就是歐洲環(huán)境空氣指南。在排放標(biāo)準(zhǔn)方面，2010年歐盟制定的《工業(yè)排放(污染綜合預(yù)防與控制)指令》(IED，Directive 2010/75/EC)對各成員國依據(jù)該指令制定排放標(biāo)準(zhǔn)的最佳可行技術(shù)(BAT)原則做了全面、詳細(xì)的規(guī)定，包括如何制定BAT文件(BREFs)，并發(fā)布了一系列適用歐盟全境的BREFs。與先進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技水平相適應(yīng)，歐盟境內(nèi)的CEN、DIN、VDI等標(biāo)準(zhǔn)化組織在制定環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)方面實(shí)力雄厚，有能力配合歐盟及其成員國通過立法及時(shí)研發(fā)相應(yīng)的配套監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和體例

歐洲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在三點(diǎn)，一是大致分為質(zhì)量、排放、監(jiān)測三類標(biāo)準(zhǔn);二是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性，AAQD規(guī)定的環(huán)境空氣中各類污染物標(biāo)準(zhǔn)值、目標(biāo)值、評價(jià)方法適用于各成員國全境;三是排放標(biāo)準(zhǔn)層次性，IED規(guī)定的一般工業(yè)污染預(yù)防與控制要求適用于六大類76小類行業(yè)，但僅對50MW以上的大型燃燒設(shè)施、廢棄物焚燒設(shè)施、有機(jī)溶劑使用、鈦白粉行業(yè)等少數(shù)具有顯著跨國環(huán)境影響的行業(yè)、領(lǐng)域規(guī)定了排放限值，各成員國可以依據(jù)IED對其他行業(yè)補(bǔ)充規(guī)定排放限值或?qū)ι鲜?類行業(yè)、領(lǐng)域規(guī)定更嚴(yán)格排放限值。在體例方面，AAQD和IED均以歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)聯(lián)合批準(zhǔn)的法律形式發(fā)布，內(nèi)容除了規(guī)定限值指標(biāo)外，還大量規(guī)定了監(jiān)測、評價(jià)、許可、報(bào)告、監(jiān)督等相關(guān)管理要求，同時(shí)排放標(biāo)準(zhǔn)圍繞影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染物規(guī)定相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域排放控制要求。

1.3 空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

歐盟對各項(xiàng)空氣污染物設(shè)定了極限值，是硬性的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求。歐洲空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中對SO2、NO2、PM10和O3設(shè)定了一年或三年內(nèi)允許超標(biāo)的天數(shù)或小時(shí)數(shù)，從而在評價(jià)空氣質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)上具有一定的彈性空間;相反，對某些污染物的要求非常嚴(yán)格，例如PM10和PM2.5的年均值，不允許出現(xiàn)任何超標(biāo)天數(shù)。在適用范圍上，歐洲空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)污染物極限值適用于歐盟成員國的任何區(qū)域，無論清潔鄉(xiāng)村地區(qū)還是工業(yè)和城市群集中區(qū)，即無“功能區(qū)”的劃分。在監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性判斷上，不包括因儀器校準(zhǔn)和維修而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)損失。在歐盟2008/50/EC指令中除規(guī)定各項(xiàng)污染物的極限值外，還針對部分污染物設(shè)定了其他限制值，這些限制值的設(shè)定目的不同。例如對部分污染物設(shè)定了目標(biāo)值(target value)，即在一定時(shí)間內(nèi)需要達(dá)到的一種方向性的濃度限值，例如要求PM2.5的年均值在2020年達(dá)到20?g/m3。在正式生效之前，目標(biāo)值僅是一項(xiàng)改善空氣質(zhì)量的軟性要求，不作為空氣質(zhì)量評價(jià)的依據(jù)。除此之外，2008/50/EC中還有針對保護(hù)植物設(shè)定的污染物限值(例如以植物保護(hù)為目的SO2年均限值為20?g/m3)、人體暴露濃度限值、空氣質(zhì)量警報(bào)閾值(例如連續(xù)三小時(shí)SO2濃度超過500?g/m3需向公眾發(fā)布警報(bào))、以區(qū)分污染物監(jiān)測方式的評價(jià)上下限值等。歐盟2008/50/ EC指令關(guān)于PM2.5濃度限值規(guī)定中，主要包括極限值、目標(biāo)值和責(zé)任暴露濃度(exposure concentration obligation)等三項(xiàng)限值，從三方面綜合控制，逐漸降低PM2.5濃度。

1.4 實(shí)施方式

歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了其對環(huán)境管理戰(zhàn)略的重視。歐盟環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束性強(qiáng)，AAQD確定了PM2.5的一系列“軟”、“硬”濃度限值，而不是簡單規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，對控制PM2.5的目標(biāo)指向是努力達(dá)到全面保護(hù)人體健康的WHO指導(dǎo)值，而不是局限于階段性過渡目標(biāo)。TV、AEI、MoT等“軟”目標(biāo)都是為了指導(dǎo)各成員國按期達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值這個(gè)“硬”目標(biāo)。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國將AAQD轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律及其實(shí)施情況。在AAQD規(guī)定的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)值最后期限臨近時(shí)，歐盟委員會(huì)將對預(yù)期無法按時(shí)達(dá)標(biāo)的成員國提出警告及建議，敦促其采取措施按期達(dá)標(biāo);對于到期無法達(dá)標(biāo)的，歐盟委員會(huì)將向歐盟法院(ECJ)提起訴訟，由ECJ判決未達(dá)標(biāo)者采取措施限期達(dá)標(biāo)(2010年以來ECJ對這種情況也曾采取部分處罰);首次訴訟后仍然無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的，歐盟委員會(huì)將向ECJ提起第二次訴訟，ECJ將判決超標(biāo)者將按超標(biāo)時(shí)間繳納罰金，視超標(biāo)環(huán)境功能區(qū)大小、人口數(shù)量不同，每超標(biāo)1天處罰1.37～82.3萬歐元。污染控制緊密圍繞質(zhì)量目標(biāo)展開。圍繞保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，歐盟的政策措施就像一把老虎鉗子，一邊是層層加碼的AAQD，另一邊是以IED為代表的各類污染控制措施。IED是對工業(yè)設(shè)施即固定源的排放控制要求;對移動(dòng)源，歐盟以條例(regulation)形式發(fā)布了統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，以及與之配套的油品標(biāo)準(zhǔn)(指令)。IED未直接規(guī)定排放限值的行業(yè)、領(lǐng)域，由成員國通過國內(nèi)立法補(bǔ)充制定排放標(biāo)準(zhǔn)，如德國將歐盟排放指令轉(zhuǎn)化為《聯(lián)邦污染控制法》(BImSchG)及其系列實(shí)施條例(BImSchV)，并配套制定了技術(shù)法規(guī)TA Luft，規(guī)定了240多種污染物排放限值。由于立法層次較高，歐盟指令及其轉(zhuǎn)化的國內(nèi)法涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、消費(fèi)等各個(gè)領(lǐng)域，對環(huán)境影響較大的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、末端治理、產(chǎn)品特征(如油品質(zhì)量、溶劑成分等)等均可作出統(tǒng)一規(guī)定。與此同時(shí)，環(huán)境信息公開貫穿始終。歐盟早在1993年就成立了歐洲環(huán)境署(EEA)，專門負(fù)責(zé)收集、匯總、發(fā)布成員國環(huán)境數(shù)據(jù)信息。AAQD和IED都有多處內(nèi)容對環(huán)境報(bào)告等信息公開問題做出規(guī)定，對需要面向社會(huì)公眾公開的環(huán)境信息內(nèi)容、公開方式更是設(shè)立專門章節(jié)做了全面、詳細(xì)的規(guī)定(AAQD:ANNEX XVI;IED: ANNEX IV)，NEC也對成員國政府和歐盟委員會(huì)報(bào)告主要污染物總量情況提出了明確要求。依據(jù)這些指令，EEA在各國報(bào)告信息的基礎(chǔ)上建設(shè)的AirBASE等環(huán)境空氣信息系統(tǒng)提供了大量空氣質(zhì)量和大氣污染物排放信息，包括開展環(huán)境空氣監(jiān)測的點(diǎn)位、具體原始數(shù)據(jù)及其測試方法、年度匯總統(tǒng)計(jì)報(bào)告、關(guān)鍵問題分析報(bào)告等大量具體信息可以隨時(shí)下載、查閱各種格式的電子件。歐盟及其成員國政府卻敢于根據(jù)企業(yè)自行上報(bào)的排放達(dá)標(biāo)情況制定環(huán)境政策，其成因除了加大違法成本、強(qiáng)化社會(huì)信用外，最重要的是建立了比較完善的環(huán)境信息公開制度，使社會(huì)監(jiān)督到位、有力。

2 環(huán)境監(jiān)測和空氣質(zhì)量管理

2.1 環(huán)境監(jiān)測

歐洲現(xiàn)行空氣質(zhì)量監(jiān)測與管理體系基于歐盟2008年頒布的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令2008/50/EC。該指令以明晰、簡化和高效管理為目的，在空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置、污染物監(jiān)測方法、空氣質(zhì)量評價(jià)與管理、空氣清潔計(jì)劃、監(jiān)測信息交換和空氣質(zhì)量報(bào)告等各方面做出了技術(shù)規(guī)定，是歐盟成員國開展空氣質(zhì)量監(jiān)測、評價(jià)和管理的指導(dǎo)性文件。

2.2 監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置

歐洲固定監(jiān)測點(diǎn)位的選址原則從區(qū)域范圍上分為宏觀和微觀兩種尺度，從主要考慮因素上又分為保護(hù)人體健康和保護(hù)植物及自然生態(tài)系統(tǒng)兩大類。歐盟對監(jiān)測點(diǎn)位的數(shù)量有明確規(guī)定，以固定點(diǎn)位監(jiān)測(自動(dòng)監(jiān)測或手工監(jiān)測均可)作為唯一污染物濃度獲取渠道的區(qū)域和城市群，劃分為臭氧和其他污染物(SO2、NO2、NOX、PM、CO等)兩大類分別進(jìn)行數(shù)量限定，各類再劃分為面源和點(diǎn)源監(jiān)測兩種情況。面源監(jiān)測規(guī)定對于NO2、PM和CO，各點(diǎn)位中至少應(yīng)包括一個(gè)城市點(diǎn)和一個(gè)交通點(diǎn)，而且城市站和交通站的數(shù)量差別不能超過2個(gè)。如在同一個(gè)點(diǎn)位同時(shí)監(jiān)測PM10和PM2.5時(shí)，該點(diǎn)位計(jì)為兩個(gè)單獨(dú)的點(diǎn)位，且一個(gè)國家中PM10和PM2.5監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)量差別不能超過2個(gè)。針對點(diǎn)源監(jiān)測，在評價(jià)點(diǎn)源周邊的污染時(shí)，固定監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)量的多少應(yīng)同時(shí)考慮污染源密度、空氣污染擴(kuò)散類型和對人體健康的潛在暴露情況。各成員國在選定固定監(jiān)測點(diǎn)位后上報(bào)歐盟，由歐盟進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督并優(yōu)化點(diǎn)位布設(shè)。此外，當(dāng)滿足一定條件后，如當(dāng)輔助方法(模型模擬或指示測量)能夠提供足夠的信息用于評價(jià)環(huán)境空氣質(zhì)量時(shí)，或前5年內(nèi)監(jiān)測到的臭氧濃度均低于長期目標(biāo)值時(shí)，可視情況減少相應(yīng)的監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)量。除以上最少監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)要求外，PM2.5監(jiān)測中應(yīng)保證有足夠數(shù)量的城市監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)據(jù)用于AEI的計(jì)算，以保護(hù)人體健康。即在城市群每100萬人口或超過10萬居民的其他城市地區(qū)內(nèi)均需設(shè)置一個(gè)點(diǎn)位，以上監(jiān)測點(diǎn)位可以和最少監(jiān)測點(diǎn)位中要求的點(diǎn)位重合。截止到2010年，歐洲共擁有SO2監(jiān)測點(diǎn)位2098個(gè)，NO2監(jiān)測點(diǎn)位3278個(gè)，氮氧化物監(jiān)測點(diǎn)位2431個(gè)，CO監(jiān)測點(diǎn)位1314個(gè)，臭氧2270，PM10監(jiān)測點(diǎn)位3040個(gè)，PM2.5監(jiān)測點(diǎn)位997個(gè)。

2.3 污染物監(jiān)測方法

歐盟2008/50/EC指令的附錄VI中規(guī)定了各項(xiàng)空氣污染物的參考監(jiān)測方法。根據(jù)2010年空氣污染物監(jiān)測方法的使用情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果，氣態(tài)污染物的參考方法被廣泛應(yīng)用，其中，O3監(jiān)測中紫外光度法占93%，SO2監(jiān)測中紫外熒光法占89%，NO2監(jiān)測中化學(xué)發(fā)光法占88%以及CO監(jiān)測中非色散紅外光譜法占86%。而針對PM的監(jiān)測中，采用參考重量法監(jiān)測PM10和PM2.5的比例分別為22%和33%，普遍使用的是以TEOM和β射線為原理、高時(shí)間分辨率的自動(dòng)監(jiān)測方法。同時(shí)，歐盟還允許成員國采用等效方法，歐盟有權(quán)要求成員國提交等效方法測試報(bào)告，當(dāng)成員國使用臨時(shí)因子校正以達(dá)到等效時(shí)，歐盟需要對此進(jìn)行確認(rèn)或修正。同時(shí)要求校正系數(shù)可追溯，為保證與以往監(jiān)測數(shù)據(jù)具有可比性。

2.4 空氣質(zhì)量評價(jià)

歐盟空氣質(zhì)量評價(jià)以區(qū)域和城市群為單位進(jìn)行評價(jià)，以單項(xiàng)污染物評價(jià)為主，不一定涉及空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的所有項(xiàng)目，以污染最嚴(yán)重的點(diǎn)位代表該區(qū)域或城市群的空氣質(zhì)量狀況，以標(biāo)準(zhǔn)極限值來評價(jià)其對人體健康的影響，不做等級劃分，不考慮“功能區(qū)”劃分。在評價(jià)污染物極限值是否超標(biāo)的同時(shí)，考慮部分污染物是否在允許超標(biāo)的小時(shí)數(shù)或天數(shù)內(nèi)。在提供充分依據(jù)的情況下，評價(jià)時(shí)可扣除自然源(如火山爆發(fā)、森林大火)的貢獻(xiàn)值，以及冬季沙塵和道路撒鹽對PM濃度的影響。歐盟已于2011年2月出臺以上因素貢獻(xiàn)值扣除方法的指導(dǎo)文件?？諝赓|(zhì)量未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的地區(qū)，可向歐盟申請延期，申請報(bào)告中應(yīng)詳細(xì)寫明未來階段實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的具體計(jì)劃。歐盟會(huì)對成員國現(xiàn)在和未來的空氣質(zhì)量狀況或可能的變化趨勢進(jìn)行評估，并綜合考慮延期申請報(bào)告中行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)效性，最后給出三種答復(fù):同意，不同意和調(diào)整后再申請。申請被批準(zhǔn)后，申請方將獲得最多5年的延期。延期之后仍然達(dá)不到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，將被歐盟起訴到法庭，并處于高數(shù)額的罰金。

2.5 空氣質(zhì)量信息發(fā)布與預(yù)報(bào)預(yù)警

按照2008/50/EC指令規(guī)定，空氣質(zhì)量信息通過各種媒介面向公眾和相關(guān)組織進(jìn)行免費(fèi)發(fā)布，內(nèi)容包括最新的空氣污染物濃度信息，其中要求SO2、NO2、PM (至少PM10)、O3和CO至少發(fā)布日均值，可行的話發(fā)布小時(shí)值;任何超過極限值、目標(biāo)值、警報(bào)閾值或長期目標(biāo)值的污染物濃度，并同時(shí)提供此種情況下的人體健康影響短期評價(jià)結(jié)果，特別是在污染物濃度超標(biāo)的情況下，需要發(fā)布更為詳細(xì)的信息，如超標(biāo)地點(diǎn)和區(qū)域、開始時(shí)間和持續(xù)時(shí)間、最高小時(shí)濃度等。發(fā)布過程中如出現(xiàn)異常值，如PM監(jiān)測中出現(xiàn)的負(fù)值，或PM2.5和PM10“倒掛”時(shí)的監(jiān)測值等，將作為無效處理，不予發(fā)布。在預(yù)報(bào)預(yù)警方面，為避免空氣質(zhì)量監(jiān)測在評價(jià)污染物超標(biāo)上的滯后性，歐洲多采用氣象預(yù)報(bào)和基于污染物形成與擴(kuò)散的計(jì)算機(jī)模式對空氣質(zhì)量進(jìn)行預(yù)報(bào)，如出現(xiàn)重污染的預(yù)期不斷增強(qiáng)后，需要給出超過閾值的區(qū)域、預(yù)期的污染變化情況(改善、保持或加重)的相關(guān)信息并解釋原因;還需提供相應(yīng)的健康指引，如受污染人群、可能出現(xiàn)的癥狀，并在可預(yù)見的污染物超標(biāo)情況下提前采取應(yīng)急措施。

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