環(huán)境保護部大氣污染防治歐洲考察團

(環(huán)境保護部，北京 100035)

引言

目前我國大氣區(qū)域性復合污染形勢嚴峻并成為我國“十二五”以及未來大氣污染防治的巨大挑戰(zhàn)。尤其2013年新年伊始全國多地霧霾籠罩，污染由最嚴重的京津冀地區(qū)擴散至沿海地區(qū)，給公眾交通出行和健康都帶來了嚴重影響。

黨中央、國務院對大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。國務院辦公廳早于2010年5月11日轉發(fā)了環(huán)境保護部《關于推進大氣聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》。2012年12月由環(huán)境保護部、發(fā)改委和財政部制定的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》正式發(fā)布，這是我國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃。國務院總理李克強6月14日主持召開國務院常務會議指出，治理好大氣污染，當前必須突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調整優(yōu)化結構、強化創(chuàng)新驅動和保護環(huán)境生態(tài)結合起來，用硬措施完成硬任務。會議確定了大氣污染防治工作十條措施。2013年8月我國《大氣污染防治行動計劃》編制工作已經完成，近期將以國務院文件正式印發(fā)，為大氣污染防治提供了有力的政策和措施。該《行動計劃》由多部委共同編制完成，其中包括發(fā)改委、財政部、工信部、住建部、能源局等。與國務院此前已對外公布的大氣污染治理“國十條”相比，上述行動計劃包含的目標將更加詳細，相對應的措施也更加嚴格。

為了有效貫徹落實黨中央、國務院關于大氣污染防治的一系列重要部署，2013年3月21日至3月27日環(huán)境保護部組織考察團，赴歐盟總部和比利時、德國進行考察，以利于更好地學習和借鑒歐盟大氣污染防治特別是PM2.5的防治經驗?？疾靾F共8人，總量司劉炳江司長任團長，團員分別來自總量司、科技標準司、監(jiān)測司、國際司、污防司、中國環(huán)境科學研究院和中國環(huán)境監(jiān)測總站。德國國際合作機構(GIZ)安排專員全程陪同考察?？疾靾F先后訪問了歐盟環(huán)境總司、比利時法蘭德斯大區(qū)環(huán)保局、中國駐比利時大使館、巴斯夫安特衛(wèi)普化工生產中心、比利時法蘭德斯大區(qū)技術研究院、德國聯(lián)邦環(huán)境部、拜耳公司勒沃庫森廢棄物處理中心、科隆RWE火電廠等。外方高度重視中方的考察活動，提前進行了精心的準備和安排，短短的一周時間安排了多場專題講座和討論。歐盟環(huán)境總司可持續(xù)資源管理工業(yè)和空氣司司長Soledad Blanco女士、處長Thomas Verheye先生、德國聯(lián)邦環(huán)境自然資源保護和核安全部環(huán)境與健康、排放控制、安裝與運輸安全及化學品安全司司長Hubert Steinkemper先生、德國聯(lián)邦環(huán)保署空氣質量處處長Wichmann-Fiebig女士、前污控司司長Uwe Lahl教授、德國工程師協(xié)會會長、標準化協(xié)會空氣污染防治委員會會長Rudolf Neuroth博士，德國北威州氣候保護環(huán)境農業(yè)自然保護和消費者保護部污染環(huán)境與健康基因工程司司長Diana Hein博士等重要人士親自為考察團做報告，主要議題圍繞歐盟主要污染物總量控制制度體系、空氣質量和排放標準體系、污染源排放控制技術及政策、PM2.5監(jiān)測及統(tǒng)計核算方法、大氣污染對人體健康影響、清潔空氣行動計劃制定等，報告內容豐富，討論熱烈。

整體考察行程安排緊湊，重點突出、形式多樣，理論與實踐緊密結合，并獲得了大量的第一手信息，對我國大氣污染防治工作具有重要的指導作用，達到了預期的目的，并為國務院2013年6月14日出臺大氣污染防治“十條”重要舉措和我國《大氣污染防治行動計劃》編制工作提供了重要技術支撐。

國務院總理李克強6月14日主持召開國務院常務會議指出，治理好大氣污染，當前必須突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調整優(yōu)化結構、強化創(chuàng)新驅動和保護環(huán)境生態(tài)結合起來，用硬措施完成硬任務。會議確定了大氣污染防治工作十條措施。

2013年8月我國《大氣污染防治行動計劃》編制工作已經完成，近期將以國務院文件正式印發(fā)，為大氣污染防治提供了有力的政策和措施。該《行動計劃》由多部委共同編制完成，其中包括發(fā)改委、財政部、工信部、住建部、能源局等。與國務院此前已對外公布的大氣污染治理“國十條”相比，上述行動計劃包含的目標將更加詳細，相對應的措施也更加嚴格。本次考察內容概要如下:

1 關于總量控制

歐洲大氣污染的控制開展較早，早期為解決由燃煤引起的煤煙型污染問題，逐步開展了二氧化硫硫、顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、持久性污染物、重金屬等排放控制。隨著酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，自二十世紀七十年代以來，歐洲開始采取積極的總量削減控制策略，1985年首次對二氧化硫提出了削減50%的目標，此后分別增加了氮氧化物和發(fā)揮性有機物、氨等污染物的削減目標。2001年歐洲議會和歐盟理事會制定并頒布了“國家排放上限指令”，提出了二氧化物、氮氧化物、揮發(fā)性有機物和氨四種污染物2010年和2020年的總量控制目標。到2010年，整個歐盟四種污染物排放量分別控制在829.7萬噸、900.3萬噸、884.8萬噸、429.4萬噸，控制指標全部分解到了27個成員國，PM2.5未納入總量控制計劃。當前正在修訂2020年的排放目標，并考慮增加一次排放的PM2.5作為總量控制指標。

根據歐盟27國排放數據核算結果，2010年，氮氧化物沒有完成減排目標，排放量超過目標值10%，二氧化硫、揮發(fā)性有機物和氨均超額完成了減排目標。2001-2010年期間，歐盟二氧化硫排放量累計下降54%、氮氧化物排放量下降26%、氨排放量下降10%。1990年以來，二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物降幅顯著，分別達到了82%、47%和56%。氨、PM10和PM2.5排放量降幅相對較緩，分別下降了28%、26%和28%。當前的主要大氣污染問題是細顆粒物和臭氧的危害最為突出，其次是二氧化氮、氨氣、苯和苯并芘。

歐盟各成員國根據協(xié)商同意的統(tǒng)一的核算規(guī)則核算本國的排放量數據，每年向歐盟委員會以及歐盟環(huán)境署上報排放量清單和2010年的排放預測量。歐盟環(huán)境署負責對上報數據進行審核，最終將審核修改補充后的數據匯編入整個歐盟排放總量清單中，并在歐盟環(huán)境署網站上公開。

對于未完成排放總量控制目標的，歐盟沒有統(tǒng)一的處罰措施，給予各成員國自主決定權利，由各成員國自行制定懲罰規(guī)則，但要求懲罰規(guī)則具有有效性。但對環(huán)境質量的考核具有約束性和處罰措施。

2 關于許可證管理

歐盟要求具有高污染排放潛能的新建和已建工業(yè)或農業(yè)設施在運行之前，必須得到許可證。歐盟許可證制度建立在四項原則之上:一是對環(huán)境污染實施綜合管理，許可證是否發(fā)放基于對企業(yè)環(huán)境行為的全盤考慮;二是基于最佳可行技術的應用確定企業(yè)的排放限值，歐盟委員會定期發(fā)布最佳可行技術參考文件;三是審批考慮因素可適當變化，允許審批機構在許可證審批過程中，綜合考慮企業(yè)設施的技術特征、地理位置以及當地環(huán)境條件;四是鼓勵公眾參與審批過程，明確要求許可證申請情況、許可證內容、企業(yè)排放監(jiān)測結果等信息應向公眾公布。

許可證的申請由企業(yè)提出，相關審批機構負責對項目進行審批。許可證要注明各污染物的排放限值，或達到排放限值的類似參數或污染防治技術措施。許可證還要注明企業(yè)必須要采取的一般性污染防控措施、長距離或跨界污染的防控措施、污染排放的監(jiān)測措施、非正常運行情況下的污染防控措施等。

歐盟建立的許可證制度，為歐盟各成員國許可證管理提出了基本要求和提供了基本框架，在歐盟范圍內得到了廣泛和有效實施，涵蓋了約52000項工業(yè)設施的管理。

3 關于環(huán)境標準體系

歐盟的大氣環(huán)境標準可分為環(huán)境空氣質量標準、大氣污染物排放標準和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準三大類。其中，環(huán)境空氣質量標準依據環(huán)境基準制定，重點關注環(huán)境空氣中主要污染物含量對人體健康及生態(tài)環(huán)境的“劑量-反應”關系，不強調達標的技術可行性和經濟成本;大氣污染物排放標準依據各相關行業(yè)技術經濟發(fā)展水平制定，不從健康要求“倒推”;環(huán)境空氣質量標準和大氣污染物排放標準是直接具有法律約束力的環(huán)保技術法規(guī)，而大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準是技術方法，強調數據獲取方式的規(guī)范性、準確性。

歐洲空氣質量標準中對二氧化硫、二氧化氮、PM10和O3設定了一年或三年內允許超標的天數或小時數，從而在評價空氣質量是否達標上具有一定的彈性空間。在適用范圍上，歐洲空氣質量標準的各項污染物極限值適用于歐盟成員國的任何區(qū)域，無論清潔鄉(xiāng)村地區(qū)還是工業(yè)和城市群集中區(qū)，沒有功能區(qū)的概念。

歐盟環(huán)境質量目標約束性強，當規(guī)定的期限臨近時，歐盟委員會將對預期無法按時達標的成員國提出警告及建議，對于到期無法達標的，歐盟委員會將向歐盟法院提起訴訟，由法院判決未達標者采取措施限期達標，仍無法達標的，將再次訴訟并判決超標者將按超標時間繳納罰金，視超標環(huán)境功能區(qū)大小、人口數量不同，每超標一天處罰1.37～82.3萬歐元。

4 關于環(huán)境監(jiān)測

歐盟監(jiān)測點位的設置遵循宏觀與微觀相結合的原則。站點的設置不但考慮其代表性，對其數量的要求也非常嚴格，特別是針對PM2.5的監(jiān)測，在最少監(jiān)測點位數要求的基礎上，應保證有足夠數量的城市監(jiān)測點位數據。歐盟各成員國按照指令規(guī)定的各項空氣污染物的參考監(jiān)測方法實施在線監(jiān)測，監(jiān)測結果上報歐盟委員會。空氣質量評價以區(qū)域和城市群為單位，扣除自然原因貢獻值，不考慮功能區(qū)劃分，以單項污染物評價為主，以污染最嚴重的點位代表該區(qū)域或城市群的空氣質量狀況，以極限值為依據評價其對人體健康的影響。歐洲共有7500多個大氣質量監(jiān)測點，其中2000個左右能實時上傳數據，二氧化氮的監(jiān)測站點由2001年的200余個增加到3300個，PM10的站點增加了一倍，達到3000多個。

5 關于預警及應急管理

在預報預警方面，為避免空氣質量監(jiān)測在評價污染物超標上的滯后性，歐洲多采用氣象預報和基于污染物形成與擴散的計算機模式對空氣質量進行預報。當污染物的濃度超過警報閾值時，向公眾發(fā)布預報預警信息，同時采取一定的短期行動計劃來減少污染物排放，包括與機動車、建筑工地、船運、工業(yè)生產及家庭供暖的相關控制等。

6 關于煤炭總量控制

相比于中國、美國和印度，歐盟的煤炭使用量屬于較低的水平，2011年，歐盟原煤消費量為4.08億噸標準煤。從1990年占能源消費總量的27.28%大幅降至2000年的18.77%，此后一直穩(wěn)定在18%以下并緩慢下降。主要通過制定能源發(fā)展政策和規(guī)劃、能源經濟政策、加速能源結構調整、加快能源利用新技術開發(fā)等措施實現。

通過考察還得知，歐盟各國都建立了完善的環(huán)境管理機構，依賴于合理的機構設置，歐洲各國直接和間接參與環(huán)保工作的人員數量巨大，加之來自于國家和企業(yè)的環(huán)保資金投入持續(xù)而龐大，為有效的宣傳環(huán)保、制定規(guī)劃和措施、執(zhí)行環(huán)保政策、監(jiān)督和管理，以及有效的保障環(huán)保成果等提供了堅實的基礎。

7 小結

綜上考察報告內容可以看出，歐洲對大氣污染尤其是PM2.5的控制，是一個長期發(fā)展逐漸成熟的過程，目前已取得了顯著的控制成果，究其原因，主要得益于兩個方面的發(fā)展，第一是協(xié)同控制思路，第二則是持續(xù)削減的思路。二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物等氣態(tài)前體物轉化產生的PM2.5超過生產生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要來源，因此，歐洲污染物控制策略打破了以往僅針對單一污染物進行限制的格局，各國開始普遍采取綜合治理的策略，在采取措施減少一次生成的PM2.5的同時，重點加強相關二氧化硫、氮氧化物等前體物的減排工作。分階段制定減排目標、逐步增加控制因子、統(tǒng)一標準和方法、嚴格質量考核、加強應急管理和組織機構保障是取得成功的關鍵因素。這些成功經驗都值得我們借鑒。我國當前大氣污染治理走的也正是這樣一條路，事實證明這將是一條成功之路。

［1］王淑蘭，云雅如，胡君等.情景分析技術在制定區(qū)域大氣復合污染控制方案中的應用研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):14-20.

［2］云雅如，王淑蘭，胡君等.中國與歐美大氣污染控制特點比較分析［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):32-36.

［3］寧淼，孫亞梅，楊金田.國內外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(5):11-18.

［4］劉炳江.“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):5-10.