高 江

（中共昌吉州委黨校 新疆昌吉市 831100）

現(xiàn)代煤電煤化工是新疆最具優(yōu)勢、發(fā)展前景最為廣闊的產(chǎn)業(yè)。大型煤電煤化工基地建設對于加速實施新疆優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略,加快推進新疆新型工業(yè)化進程,實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安的戰(zhàn)略目標具有舉足輕重的作用。

作為新疆煤炭資源最為富集的地區(qū),準東煤炭資源得天獨厚,準東煤田煤炭資源預測儲量3900億噸,占全疆儲量(2.19萬億噸)的17.8%、全國儲量(5.56萬億噸)的7%。煤炭資源品質優(yōu)良,平均熱值達到6784大卡,是良好的動力和化工、制油用煤。作為新疆最具開發(fā)條件的煤炭基地,準東開發(fā)區(qū)是自治區(qū)黨委、政府確定優(yōu)先開發(fā)、重點發(fā)展的煤電煤化工基地,也是新疆西電東送的首站和主陣地。2012年10月9日國務院正式批準新設立國家級新疆準東經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū),實行現(xiàn)行國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的政策。黨的十八大報告提出“要牢牢把握發(fā)展實體經(jīng)濟這一堅實基礎,繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢,實行更加有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施,推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展,加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級”。黨的十八大的召開必將為準東經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)(以下簡稱準東開發(fā)區(qū))帶來新的發(fā)展契機。如何有效利用好準東開發(fā)區(qū)的區(qū)位和資源優(yōu)勢,加快傳統(tǒng)煤化工向煤炭深加工的升級轉型,有效遏制盲目投資和低水平重復建設,促進煤炭高效清潔轉化和石化原料多元化發(fā)展,充分發(fā)揮好窗口、示范、輻射和帶動作用是貫徹落實好黨的十八大報告精神和自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府戰(zhàn)略部署,實現(xiàn)新疆經(jīng)濟轉型跨越發(fā)展的迫切需要。按照規(guī)劃,準東開發(fā)區(qū)將建設一批資金密集、技術密集、能源密集、環(huán)境友好、長產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值的現(xiàn)代煤電煤化工產(chǎn)業(yè)園區(qū);引進和培養(yǎng)發(fā)展一批在國內、國際市場有強大競爭力的大型煤電煤化工企業(yè)集團;建成我國重要的、具有世界先進水準的特大型煤炭深加工示范基地。要實現(xiàn)轉型跨越的規(guī)劃目標,關鍵是要構建準東開發(fā)區(qū)實現(xiàn)轉型跨越發(fā)展的長效機制。

一、構建不斷改善準東開發(fā)區(qū)投資軟環(huán)境的長效機制

2007年,準東開發(fā)區(qū)基礎設施和項目建設全面展開。截至2012年6月,準東開發(fā)區(qū)基礎設施已完成投資76億元,公路、鐵路、供水、供電、通訊5大基礎設施一期基本竣工投運。準東公路已于2008年通車,開發(fā)區(qū)現(xiàn)已形成以國道216、省道228、省道303及礦區(qū)公路為主干的環(huán)形運輸通道。長達213公里的準東一期供水工程已全線通水,年供水達2億立方米。全長265公里的烏準鐵路已全線通車,形成了1500萬噸/年的運力。規(guī)劃中的6個220千伏變電站有4個已完成基礎工程。中國移動等公司已鋪設了近500公里長的光纜,準東開發(fā)區(qū)基本實現(xiàn)了通訊全覆蓋。通過近5年的建設,準東開發(fā)區(qū)已經(jīng)具備了承載大型項目建設的條件。

準東開發(fā)區(qū)的投資硬環(huán)境雖然有了顯著改善,但投資軟環(huán)境仍不容樂觀。根據(jù)對入駐準東開發(fā)區(qū)的已開展前期工作的80個項目的負責人的抽樣調查(發(fā)放300份調查問卷,回收 289份,有效問卷246份)結果表明,投資者認為準東開發(fā)區(qū)的投資軟環(huán)境仍存在不少問題。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境而言,14.6%的人認為不理想;就管理服務而言,17.1%的人認為嚴重滯后。

在調研中我們發(fā)現(xiàn),主要存在四方面急需解決的問題。一是思想認識不到位。還存在爭取自治區(qū)資金、外省對口支援資金和國家資金支持“一手硬”,吸引社會投資“一手軟”的認識誤區(qū)。二是項目投資落實不到位。園區(qū)在投資環(huán)境建設方面沒有制定硬性指標。一些地方一方面重視搞大活動、大場面、大項目,另一方面卻對項目引進后的服務工作不夠重視,導致投資過程中出現(xiàn)的問題解決不了,影響了投資落實。三是政策措施不到位。開發(fā)區(qū)雖然頒布了招商引資的各種優(yōu)惠政策措施,但解釋口徑不一致,執(zhí)行過程中容易走樣,企業(yè)往往需要將不少精力耗費在辦理手續(xù)及擺平關系上。一些企業(yè)按照發(fā)布的項目和政策尋求投資,常常會因為對政策理解的差異,在有關職能部門遇到梗阻,經(jīng)過一段時間延誤,項目最終失去了投資價值。四是資源配置、政策兌現(xiàn)與招商引資工作“兩張皮”現(xiàn)象時有出現(xiàn)。與內地園區(qū)相比,準東開發(fā)區(qū)對水費、電價、土地等基本生產(chǎn)要素成本不能拍板,招商引資往往因為這些因素不能實現(xiàn)。伴隨投資者到準東投資的驟增,近兩年投訴個案呈上升趨勢。就問卷調查結果來看,投資者認為政府主要應該在項目協(xié)商、項目督查、幫助報批、銀企對接、技術對接等5個方面改進服務。

準東開發(fā)區(qū)是典型的投資拉動型經(jīng)濟,要實現(xiàn)轉型跨越發(fā)展,投資是基礎和關鍵要素。為此,必須貫徹落實好黨的十八大報告的精神,構建不斷改善投資軟環(huán)境的長效機制。

1.通過高位推進,助推準東迅速崛起。要立足打造具有世界一流水平的國家特大型煤電煤化工基地的發(fā)展定位,力促在國家層面取得重大進展。應成立以新疆自治區(qū)主要領導為組長,昌吉州主要領導及自治區(qū)各相關部門負責人組成的協(xié)調指揮小組,盡快在準東開發(fā)區(qū)形成職責明確、分工負責的,從勘查、規(guī)劃、設計、開發(fā)、建設、管理到綜合服務一條龍的現(xiàn)代煤炭深加工產(chǎn)業(yè)體系。要加大與國家部委對接力度,獲得相關部委的認可和支持。可考慮建立由新疆自治區(qū)和國家工信部、國家能源局、國土資源部、環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、水利部等部門參加的區(qū)部聯(lián)席會議制度,及時處理和解決影響準東開發(fā)區(qū)發(fā)展的重大問題和矛盾。

2.營造誠信環(huán)境,提供優(yōu)質服務。要按照黨的十八大報告提出的:“深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡政放權,推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”的要求,進一步減少行政審批,簡化辦事程序,營造清明、廉潔、勤勉、務實、高效的政務環(huán)境;加強執(zhí)法監(jiān)督力度,健全完善司法平臺;依法維護市場秩序,采取公開招標、拍賣方式,為各類投資人和社會資本開拓公平、平等的競爭環(huán)境,實現(xiàn)資源配置市場化;加強社會信用制度建設,打造誠信政府,營造誠信、文明、開放的社會大環(huán)境。

3.完善責任追究制度,加大懲處力度。昌吉州的各部門是準東各項政策的主要執(zhí)行者,也是軟環(huán)境的主要塑造者。因而,必須把優(yōu)化軟環(huán)境的具體責任措施在每年的年底分解到各個部門,且要明確責任追究的方式,第二年的年終由督查室牽頭,組織專項檢查考核,對損害投資環(huán)境的單位和個人進行嚴厲處罰,該換的就換、該撤的就撤,還要同時追究部門和相關單位領導的責任,并將檢查和考核結果作為各級領導能否繼續(xù)履職的主要依據(jù)。務必從制度層面迫使各級領導干部真正關注投資軟環(huán)境改善問題。

二、構建準東開發(fā)區(qū)大企業(yè)大集團健康發(fā)展的長效機制

從開發(fā)伊始,昌吉州就積極引進區(qū)內外實力雄厚的大企業(yè)、大集團入駐準東,僅僅5年時間,這個國內最大的整裝煤田已經(jīng)迅速成為最受投資巨頭們追捧的熱土。目前,國內五大電力龍頭企業(yè)以及國泰新華、湖北宜化、潞安、神華等56家國內特大型企業(yè)齊聚準東從事煤炭及煤炭深加工開發(fā),計劃總投資超過 8000億元,其中13家企業(yè)進入中國500強,20家為上市公司。大企業(yè)大集團進駐準東帶來了大量的資金、雄厚的人才力量和先進的生產(chǎn)技術、管理理念,為準東優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略實施起到了示范和引領作用,但也出現(xiàn)了一些急待解決的新問題。

最突出的問題主要有兩個,一是開工項目不多。除神東天隆腐植酸廠,北山煤礦、明基凱源煤礦等6個建成項目和特變電工帳篷溝煤礦等24個在建項目外,其余50個項目均為待國家有關部門批準和正在做前期工作。二是一些企業(yè)以煤化工項目之名,圈占煤炭資源,圈而不開發(fā)。進入準東的大企業(yè)最初都是以煤電煤化工作為獲得煤炭資源開發(fā)權的最好理由。但在實地調研中我們發(fā)現(xiàn),不少煤電煤化工項目并沒有實質性的上馬跡象,更多的只是原煤的開采運輸。目前已開展前期工作的80個項目中,現(xiàn)代煤化工項目只有10個,煤礦項目就達到22個,計劃總投資達521億元。而煤氣、煤化工、煤電、熱聯(lián)電廠等深加工項目、配套項目還處于邊緣化的地位,大多處在所謂的“論證階段”,已開工興建的項目不多。目前,準東煤炭分布集中區(qū)域探礦權、采礦權已分割完畢,分屬33家探礦權人。煤質優(yōu)、易開發(fā)的煤炭資源,基本上被搶先入駐的大企業(yè)“瓜分”完畢。但是,有的企業(yè)并不認真履行當初簽訂的協(xié)議,要么是“圈而不開發(fā)”要么是“圈而緩開發(fā)”,拖拖拉拉?，F(xiàn)在真正要參與煤炭深加工開發(fā)的企業(yè),卻無法配置資源了。例如,東方希望、神火集團的已投產(chǎn)項目煤炭資源尚無法配置,影響了企業(yè)的投資進度和投資建設后續(xù)項目的積極性。這些入駐的大企業(yè)大集團的級別非常高,有不少是“副部級”的企業(yè),對于這些“財神爺”,開發(fā)區(qū)及州政府根本無權取消他們的勘探開發(fā)權.一些地方開始對大企業(yè)大集團戰(zhàn)略產(chǎn)生了諸多的質疑。

今年自治區(qū)提出要以準東開發(fā)區(qū)為核心,建成億噸級煤炭生產(chǎn)、千萬千瓦級煤電、千萬噸級煤化工的國家重要的特大型煤電煤化工基地。從準東發(fā)展的實踐看,大力引進區(qū)內外有實力的大企業(yè)大集團是實現(xiàn)準東轉型跨越最現(xiàn)實、最快捷的途徑。目前的當務之急是要構建準東開發(fā)區(qū)大企業(yè)大集團健康發(fā)展的長效機制。

1.要建立有效的防范機制。在“探采結合”固有模式的設計上,必須預設相應的合同終止條款,用有效的管理制度防止“圈而不開發(fā)”行為的發(fā)生。為了保證準東的煤炭資源不被“圈而不開發(fā)”者長期圈占,比較可行的做法就是根據(jù)預設條款及時將其驅逐。因而,對準東的每一個勘探權與優(yōu)先開發(fā)權項目,州政府和開發(fā)區(qū)不僅事先要有識別項目成敗的明確標準,同時還要簽訂經(jīng)過一段合理有效的時間后撤銷開發(fā)權的相應終止協(xié)議條款。這就要求昌吉州與自治區(qū)相關部門必須嚴格按照國家發(fā)改委批準的礦區(qū)規(guī)劃和功能布局標準,督促企業(yè)認真落實好當初和自治區(qū)簽署的協(xié)議,開展專項督查、清理、整頓,重新調整煤炭資源配置,讓真正想干事、能干事的企業(yè)來準東開發(fā)。

2.建立煤炭資源儲備制度。根據(jù)自治區(qū)以項目配套煤炭資源的要求和進駐準東開發(fā)區(qū)各企業(yè)的項目規(guī)劃及推進情況,開發(fā)區(qū)需要對該區(qū)域煤炭資源配置和管理給予協(xié)調,實行煤炭資源的政府儲備制度。對現(xiàn)有企業(yè)擁有的探礦權資源量,原則上限定,每個企業(yè)露天開采煤炭資源量應不超過20億噸,井工開采應不超過40億噸,富裕煤炭資源量開發(fā)區(qū)在補償完企業(yè)前期投入后收回儲備,根據(jù)各企業(yè)轉化項目實際所需陸續(xù)進行配置,這樣可以有效防止企業(yè)圈占資源、虛報項目開發(fā)規(guī)模和項目內容,同時還能夠有效鼓勵企業(yè)擴大項目投資。

3.在準東地區(qū)組建(整合)國家直屬的大型煤業(yè)集團。為了有效促進準東煤炭深加工項目的統(tǒng)一規(guī)劃和科學布局,遏制不規(guī)范競爭和低水平重復建設,可以在準東地區(qū)組建(整合)國家直屬的大型煤炭產(chǎn)業(yè)集團。國家直屬企業(yè)扎根準東,對實現(xiàn)準東開發(fā)區(qū)的轉型跨越將起到十分重大的作用。另一方面,還應當根據(jù)黨的十八大報告的精神相應地創(chuàng)新這一大型煤炭產(chǎn)業(yè)集團收益央地分配機制,使煤炭開發(fā)為新疆GDP增長的貢獻率與對地方財政收入增長的貢獻相一致。

4.加快新型主導產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。黨的十八大報告提出“要把推動發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來,著力構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系,不斷增強長期發(fā)展后勁”。今后準東應按照集約化、大型化、基地化、產(chǎn)業(yè)化、一體化的發(fā)展理念,綜合考慮水資源、生態(tài)環(huán)境、煤炭資源、產(chǎn)品外送、目標市場等因素積極推進煤電冶一體化,大力發(fā)展煤炭分質綜合利用、煤制氣、新興建材等支柱產(chǎn)業(yè),積極扶持電子鋁箔、電極箔一體化鋁業(yè)深加工等電子新材料產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)快速擴張。要圍繞多晶硅——單晶硅——太陽能電池等新能源、新材料,全力打造新型煤——電——硅——太陽能材料一體化煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)鏈,大力生產(chǎn)高純度多晶硅原料、硅片和太陽能電池組件及配套產(chǎn)品。要嚴格限制傳統(tǒng)低端的煤化工項目盲目擴張,如煤電石、煤合成氨等,要提高這些產(chǎn)業(yè)的準入門檻。要大力發(fā)展乙二醇、甲醇、煤制烯烴及煤基多聯(lián)產(chǎn)等市場前景廣闊的項目,加快準東開發(fā)區(qū)新型主導產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展壯大。

三、構建準東開發(fā)區(qū)強化生態(tài)立區(qū),營造可持續(xù)發(fā)展空間的長效機制

準東開發(fā)區(qū)范圍內有1個國家級地質公園,2個自治區(qū)級自然保護區(qū),該區(qū)域生存著稀缺、珍貴的動植物,如野馬、鵝喉羚、梭梭等,分布著大量恐龍、硅化木化石和地貌類地質遺址。它是烏昌地區(qū)北部最后一道生態(tài)屏障,在阻擋沙漠南侵,確保生物多樣性,保護人居環(huán)境,保障生態(tài)安全等方面發(fā)揮著不可替代的作用。這一地區(qū)屬典型的封閉盆地型的干旱地區(qū),年均降水量不足 180 mm,蒸發(fā)量卻高達 2000mm以上,干旱指數(shù)為11.51。地表植物主要靠千萬年以來積存的深層地下水維系生存,生態(tài)環(huán)境非常脆弱,極易失去平衡,準東地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞必然使開發(fā)條件惡化,而且在短期內無法恢復。

大規(guī)模的煤炭開發(fā)對準東地區(qū)生態(tài)環(huán)境影響巨大。準東開發(fā)區(qū)在開發(fā)建設初期,缺乏對產(chǎn)業(yè)帶區(qū)域環(huán)境的總體規(guī)劃,各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設計滯后,布局不合理,環(huán)境保護設施不配套,環(huán)保政策措施落實不了。由此而引發(fā)的環(huán)境問題日益突出,一些地方植被連片枯死,沙漠出現(xiàn)活化的跡象,準東上空粉煤塵、硫化物、氮氧化物等的排放量劇增,所有這些都為準東煤炭深加工產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展留下隱患。如何既要大力發(fā)展該區(qū)域的社會經(jīng)濟,又要保護好原本就很脆弱的生態(tài)環(huán)境就是我們必須要重點考慮的問題。為此,必須按照黨的十八大報告所提出的“深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革,建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加強環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”的要求,加大對生態(tài)環(huán)境保護的力度,構建準東開發(fā)區(qū)強化生態(tài)立區(qū),營造可持續(xù)發(fā)展空間的長效機制。

1.要建立合理的投入保障機制和治理資金。要按照“誰開發(fā),誰負責保護,誰污染,誰負責治理,誰破壞,誰負責恢復”的原則,盡快制定相應的具體的地方性政策法規(guī)。這是保證準東開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎性工作。準東應爭取把“煤炭開發(fā)生態(tài)補償制度建設”納入國家先試先行的試點區(qū)域,建立國家、自治區(qū)、園區(qū)、企業(yè)、社團組織一起上的多元化投資機制。要盡快制定頒布符合準東實際的生態(tài)效益補償制度,拓寬生態(tài)環(huán)境保護與建設投入渠道,鼓勵和吸引國內外投資者投資建設準東的生態(tài)保護和開發(fā)項目。

2.大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。從內地煤炭深加工示范區(qū)的建設經(jīng)驗來看,只要大力采用潔凈煤生產(chǎn)技術就可以大幅度減輕環(huán)境污染程度。只要政府制定相應的行政法規(guī),提出明確的技術規(guī)范要求,加強管理,就可以實現(xiàn)廢物減量化、資源化和無害化的目標。因此,必須在準東開發(fā)區(qū)大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟,建立企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度,依法對企業(yè)進行清潔生產(chǎn)審核,深入開展監(jiān)測和環(huán)境保護專項執(zhí)法檢查,重點企業(yè)要安裝廢水、廢氣在線監(jiān)測裝置,燃煤鍋爐要安裝高效脫硫裝置,要普遍建立企業(yè)污染防治設施運行臺帳,切實提高資源的利用效率,最大限度減少“三廢”排放量,使每個企業(yè)都走上高效率、低排放、清潔加工轉化利用的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路,構建企業(yè)清潔生產(chǎn)的長效機制。要盡快制定頒布節(jié)約資源的地方性法律法規(guī),比如可考慮實行按可開采儲量增收資源稅的辦法加強對煤炭資源的保護,防止采富棄貧現(xiàn)象發(fā)生。要建立生產(chǎn)者責任延伸和追究制度,建立各種廢物循環(huán)利用制度,頒布實施廢棄物回收利用獎勵措施,促進資源的深度和循環(huán)利用,建立促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的長效機制。

3.建立長效的生態(tài)環(huán)境保護目標責任制。目前的當務之急,應該是盡快成立由區(qū)、州和園區(qū)主要領導任職的準東生態(tài)環(huán)境保護與建設領導小組,建立長效的目標管理考核責任制。有關領導要對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護和建設工作負總責、親自抓。要逐年考核生態(tài)環(huán)境保護目標,領導干部離任時要進行考核公示。要逐步建立起生態(tài)環(huán)境建設一票否決的制度,切實把準東開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設納入制度化和法制化的軌道。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-18.

[2]楊春學.新疆:煤炭盛宴中的制度盲區(qū)[J].南風窗,2010(09).

[3]衛(wèi)利·巴拉提,姬肅林,哈麗云.傾力打造未來中國的動力源[J].實事求是,2010(03).

[4]楊發(fā)仁.生態(tài)文明:新疆經(jīng)濟發(fā)展的重大方略[J].今日新疆,2008(01).