李中一

(公安邊防部隊廣州指揮學院 廣東廣州510663)

民主集中制是黨內的群眾路線,它既是內容和形式的統(tǒng)一,也是政治屬性和組織原則的統(tǒng)一,具有豐富的內涵。黨員權利和黨內權力都涉及責任問題,即對黨和人民的責任。黨內民主可以保證黨的集體不出錯、少出錯或糾正錯誤,黨內集中訴求規(guī)范的指導,它可以凝聚人心、維護黨內團結并使全黨目標和行動保持一致。

一、民主集中制中的規(guī)范問題

《中國共產黨章程》關于黨的建設必須堅持的第四項要求和第十條中并未直接涉及民主集中制的規(guī)范問題,但總綱規(guī)定:“中國共產黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治?！瓘V開言路,建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序?！盵1](P11)構建和諧社會的首要原則是民主法治。[1](P13)“黨必須在憲法和法律的范圍內活動?！盵1](P21)制度、程序和法治都是強調民主的規(guī)范問題。胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中指出“在新的歷史條件下提高黨的建設科學化水平,必須堅持用制度管權管事管人,健全民主集中制,不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化。”[2](P17)因此,民主集中制不能回避規(guī)范問題,即民主集中制的法制化。否則,無規(guī)范的民主集中就可能演變?yōu)槿酥巍?/p>

1.民主集中制的規(guī)范首先是程序的規(guī)范問題,程序公正強調民主集中的合法性。從政治范疇的角度分析,民主圍繞權力展開,黨內民主首先體現在黨員政治權利的充分表達上以及黨內權力的有序運行上。由誰授權、向誰授權、權力如何運作、權利如何保障、權利對權力的監(jiān)督、權力對權利的反饋、權利對權力的糾錯等,要解決的都是權利和權力在黨內的運行問題。雖然黨內民主規(guī)定了黨員在組織程序上的權利,但民主本身畢竟不是屬于組織范疇的概念,它無法解決被人為預設、被組織指定和被個別人控制的民主。當然,這不是真正的民主。對黨員權利的保障是靠具體的可操作的標準進行的,不是無原則的、無章法的、臨時因人因事而預設標準和程序。民主講究客觀、公正和公開,它尋求的是問題的最佳解決辦法,既不是黨內爭吵、更不許因私謀利。因此,黨內民主首先要解決的就是民主的規(guī)范問題,規(guī)范化的民主也就構建了其合法性的前提,否則民主的公信力就會降低或喪失。

集中作為組織的原則,是具體的、規(guī)范的和可操作的,是把民主權利轉化為執(zhí)政權力。集中講究效率,追求效益,旨在解決問題。針對一個議題,最終如何達成共識或有效解決問題涉及路徑問題,集中旨在形成一個決策或結果,指導或執(zhí)行下一步的行動,解決問題或推動發(fā)展。因此,從程序上講集中必須是具體可操作的,如何進行集中是先決的或預設的,即集中要受既定規(guī)范的約束。這就是說,規(guī)范下的集中也應該是經民主事先設定的,即先就集中的程序和原則進行民主。集中本身不是民主,集中的路徑作為公認的標準和可操作的程序擁有合法性的前提,是固定的預設,不因任何人而改變、不受任何人影響,是民主的形式、是民主的手段、也是民主的結果。當然,集中是民主必要的結果,或者說集中是決策前民主和決策后結果之間的橋梁。沒有集中,民主只能開花而不能結果;沒有民主,不經開花就結果,如果不是“無花果”,不僅違背了自然規(guī)律,也失去了合法性和公信力,釀下的更可能是苦果。

2.集中指導下的民主應該是規(guī)范的指導而不是具體某個人的指導,即集中在規(guī)范的指導下進行民主。集中指導下的民主應該是規(guī)范的指導,而不是個人的指導,因為只要是人的問題就避免不了人的主觀性,集中往往又會演變?yōu)槿酥?。民主集中制是集體領導,但不能排除某個人或領導對集體決策的影響。在集體領導的實際決策中,雖然執(zhí)行的是一人一票,但是,匿名票決無法顯示每個人的決策依據和價值取向,某個人是可以通過不正常的手段影響甚至決定集體決策的結果。所以,個人假借組織、集體或全體黨員的名義行事是客觀存在的。

如何指導、怎樣指導、指導中如何解決人的主觀因素?如果指導民主的是人,那么人治的色彩就很明顯;如果指導民主的是制度和規(guī)范,那么法治就會起作用。如果人治中的人是隨意的、主觀的和有私利的,那么民主集中就無法避免個人、局部的利益取向,集中過程中人為指導下的民主就可能演變?yōu)楸荒承┤?、干部或領導的權力意志所干預,而不再是全體黨員的意志和指導。

黨內民主要解決的也就是黨員運用權利規(guī)范、監(jiān)督和糾正黨的權力。集中在規(guī)范的指導下進行的民主強調內容和形式的統(tǒng)一,規(guī)范就是標準、就是制度、就是法,它指向明確、指導具體、指引合法。民主就是要構建規(guī)范,解決如何參與、如何行使權利,通過調研制定出大家認可且科學的規(guī)范,從而制約權力、解決問題。“必須把規(guī)范理解為先于權力”,意味著規(guī)范最初是共識或“社會契約”的產物,即使后來可能需要用懲罰和獎勵來付諸實施。[3](P105)規(guī)范的形成到良好運行是要走群眾路線的,它需要參與者付出努力,承擔起責任的,不但要規(guī)范他人,更要規(guī)范自己。黨員一律平等,程序科學公正,民主不被操縱,但集中后就必須遵守,這就是規(guī)范的力量。民主程度越高,民主環(huán)境越復雜,愈發(fā)要求民主的規(guī)范,規(guī)范指導集中,集中才能形成有效的合力,進而完成黨的事業(yè)。

二、民主集中制中的數量和質量問題

《中國共產黨章程》關于黨內選舉、集體決策和重大問題進行表決的規(guī)定最終要以具體的形式體現出來,以數量進行判斷取舍的票決制就被廣泛采用,民主集中制第一條原則關于“四個服從”的規(guī)定更是強調數量的作用。而如何貫徹群眾路線在黨的生活中的運用、如何發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性、如何保證全黨的團結統(tǒng)一和行動一致并使黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行、如何營造“有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面”,就是民主集中制的質量問題了。

1.把民主集中制當成票決制,進而簡化為數量決,忽視了民主集中的質量問題。民主集中制不能被簡單理解成以數量進行判斷取舍的票決制,數量決只是一個數量標準,是體現民主和有效集中的手段,在黨內絕不是“多數者通吃”。民主集中制是黨內的群眾路線,一方面,民主是讓所有人參與,人人有機會表達自己的意見,這些意見是多角度的,有對有錯,強調數量;另一方面,民主不是為所欲為,民主是講政治立場和組織原則的,側重民主的質量和效益。在黨內,不管是多數人或者少數人,哪怕是一個人的意見,最終都是要經人民群眾、實踐和歷史檢驗的。而集中是求同存異,解決的是站在誰的立場上,為誰的利益進行判斷取舍。在集中的過程中,不管多數還是少數,每個黨員都應受到尊重,在數量民主中找出符合黨的原則和人民利益的最優(yōu)解決方案。

民主集中制的實質不是票決問題,票決只是手段。民主集中制作為黨內政治活動運作的原則,解決的是黨員權利和執(zhí)政權力的關系,黨員利用票決的手段行使自己的權利,并使權力得到最有效的監(jiān)督和制約。它不但保護每個黨員的權利并規(guī)制權力,也為權利和權力的運行預留了糾錯的途徑。民主集中制不是要不要票決的問題,而是對什么進行票決、怎樣票決和依據什么標準進行票決的問題。如果票決的實質和目的沒有搞清楚,那么票決就失去了靈魂和根基。票決作為手段針對的不是某人或某事,而是針對某人或某事先決的客觀標準。人和事本身并不是民主票決的標準,人和事是具體的利益相關方,如果針對人和事進行單純的投票或者臨時制定標準進行票決,那么,投票人出于各自的目的、愛恨和價值判斷,主觀色彩濃、不確定性強,也容易被操縱和利用。

什么是“老實人”、“干實事的人,出實績的人”,黨選人、用人、肯定人和獎勵人依據什么標準是要走群眾路線的。黨內人事選舉、重大問題的議決,事前不注重調查研究、不了解情況,制定標準不客觀(主觀隨意、臨時給出、上級指定、不經廣大黨員討論議決),甚至不制定標準,只是把黨員召集在一起投票,根據票數進行排序并要求所有黨員接受并服從這個結果。投票人不了解被投票人和議決的事情,投票主觀、隨意、無原則和不負責任,投票改變不了已約定的結果等情況的存在,使民主集中制異化為僅追求數量結果。多數決和少數決被濫用、誤用、別有用心地利用,多數決和少數決作為數量形式上的票決已不能完整體現民主集中制的科學內涵,至少寧缺毋濫的原則沒被遵守,為黨的事業(yè)發(fā)展埋下用人上的隱患。因此,在對具體人事票決之前,要有對票決標準的票決,完善的黨內民主要求票決標準的制度化和規(guī)范細化,避免票決時群體盲目和被人利用、操縱,使票決結果經得起實踐檢驗和人民的評判。

現實中,一旦偽民主或不民主的票決產生,且結果被賦予合法化,那么,票決帶來的不公正和錯誤就會導致權力失控、權力得不到監(jiān)督和糾正,黨員就會質疑票決的有效性,從而喪失票決的公信力,黨內民主的質量也就得不到保障。不追問數量背后的價值判斷和依據標準,側重形式而忽視內涵,強調手段而忽視目的,必然弱化黨性意識,背棄群眾路線。

2.把民主和集中割裂開,簡單地認為民主僅是形式上的參與,執(zhí)行少數決的集中才是實質。民主集中制被人為的割裂,主要體現在黨內意見被少數人操縱,少數人執(zhí)行的不是集體意志,表面的民主、實質的專制,形式上的民主、內容上的極權。在實踐中,民主和集中作為權利的實現形式,使政治民主踏入走程序或形式主義的陷阱,這導致民主實質和形式相分離、價值和工具相背棄。在黨的活動中,形式上也開會,給出議題或要議的結果,有時還制作表格和問卷征集意見,但是否讓充分表達意見、能否表達異議,意見是否只存在會議上或紙面上就是另外一回事。況且,有時走程序的本身就是為了掩蓋某種目的,即使形成一些意見和建議在民主之后也往往石沉大海,沒有回饋、沒有說明、更談不上落實。黨內有些干部認為搞民主不利于控制,不相信普通黨員,能讓黨員參與民主已經是恩賜,集中領導才是根本。干部或某級組織在獲得黨內合法授權后,要么拋開民主決定的意見,要么按照個人或少數人的意見、利益展開活動,使民主和集中完全分離,這導致民主問題依然存在,集中被異化的情況無法改變。黨員對干部失去信任、對組織不再信仰、對民主失去信心,即使民主的形式光彩奪目,它也只是沒有軀體和靈魂的華麗外衣,得不到廣大黨員的認同。

3.把一人一票等于民主是形式民主,把投票結果視為共識是偽民主。諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯認為民主的首要定義是:“所有受決策影響的人,都應該有機會直接地或間接地通過民選的代表參與政策的制定?！盵4](P8)那么,決策的結果如何實現,現代民主票決下的一人一票是不是就意味著能取得廣泛共識,答案是否定的。美國政治學家利普哈特的共識民主強調不同利益群體之間的權力分享、平衡和合作,其標志性特征是包容、交易和妥協。當然,利普哈特的共識民主是站在西方三權分立的政治立場上進行分析的,它不同于中國共產黨堅持的民主集中制,一人一票是黨員權利,但也是實現集體意志的手段,雖然,一人一票的民主要靠少數服從多數得到實現,但也允許黨員在執(zhí)行決議的同時保留自己的意見,排斥少數是不民主的。所以,一人一票并不等于代表了所有人的意志,數量決后的民主更不能說就某一議題達成了共識。

一人一票僅是形式民主,只能說在程序上體現了公平,但并不代表實質公正。首先,如果進行票決的議題已經錯了或者前提已經失去公正,那么一人一票的過程體現的只是被綁架了的意愿。在黨內,議題往往由組織決定或給出,討論的范圍和票決的標準已經限定或模糊處理,預設下的票決表明組織已經指明了“方向”,黨員冷漠、被動、沉默等情況下通過的決定是缺乏共識的,黨內民主其實已經偏離了航向。其次,投票人的意愿決定民主的公正程度。投票人的意愿有真實和虛假之分、有為公和為私之別,出于何種目的和價值取向進行投票決定投票結果的公正性。民主集中制采取的是少數服從多數的原則,哪怕多出對方一票則多出方勝出。如果黨內存在宗派或利益群體,黨內民主就會被利用而成為操縱票決結果的工具,那么民主就會變質,票決的不公正進而破壞黨的公信力。同時,票決的基數越大越不容易操縱,結果也就越接近公平,而票決的基數越小越容易被控制,結果也就越容易被質疑。第三,一人一票的內在否定性體現出的對抗具有分裂性,而利益對抗并不是解決黨內人事問題的最有效途徑,分裂也意味著黨內不團結。黨內民主是政治民主和組織民主,黨內溝通和交流是要達成共識,形成合力,共同解決問題,體現的是對黨的事業(yè)的責任和使命,絕不是謀取個人私利的工具。一人一票在內容上并不一定是同質的,投票人的立場、目的不同,殊途也無法同歸。所以,一人一票是數量民主,是手段,要取得共識就要重視票決的規(guī)范和質量,否則,票決所追尋的效率和結果是背離民主本質的。

三、民主集中制中的對抗性問題

1.數量形式上的對抗。把民主集中制視為多數決,或把民主集中制割裂開,民主被視為多數決,集中被視為少數決。這樣,民主集中制中的數量決就被分為多數決和少數決兩種,多數決被運用在民主階段和未獲合法性授權的決策階段,而少數決多出現在集中階段、獲得合法授權決策階段或執(zhí)行階段。在數量決中,多和少是對立的,不相容的,況且每個數量的屬性不同、內涵不同、價值取向必然不同,黨員的數量、意見、上下級、地方和中央、個人(分為普通黨員和黨的干部)和組織往往以數量形式表現出來,這就無法表明被數量化的實質內容。多數和少數被人為地劃分,有著復雜內涵和價值取向的整體被破壞,什么樣的多數和什么樣的少數就不會被關注,哪怕在數量上多出一票,就可以把對方排除在外,一切被簡化為“多數者通吃”。

《中國共產黨章程》第十條規(guī)定“黨員個人服從黨的組織,少數服從多數,下級組織服從上級組織,全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！盵1](P30)從量化的角度分析黨的民主集中制,全體黨員相對黨代表、個人相對組織、下級相對上級、地方相對中央,在數量上總是多數,但多數和少數在數量對比中形成的權力和權利的對抗,使決策、選舉、表決等往往通過“數量決”的形式表現出來,簡化的數量往往掩蓋不了形式上的對抗。下級服從上級、地方服從中央、核心是黨員要服從組織,如果黨的各級組織異化為權力的層級結構而不是權利的堡壘,并異化為控制黨員的工具,那么,簡單化的制度安排極容易帶著特權的視角,導致黨內政治認同也被異化。因此,民主集中制就被簡化為一個多數做主或少數做主的問題,并用程序來掩蓋權利的缺失,形式上的對抗也就隨之確立,這種情況下的集中也只是權力的流向問題了。

2.政治身份和社會身份混淆下的對抗。從政黨的角度講,組織中的個人具有雙重身份,黨員和黨的領導首先是政治身份但不能忽視政治身份下實際的個人社會身份。政治身份重在權力指向上限定的意識形態(tài)和價值觀,要站在執(zhí)政者的立場上言和行,強調一致性和強制性;社會身份重在權利問題上的多元訴求,是站在個體價值判斷上的利益取舍,強調自我、妥協和包容。

中國共產黨是以集體主義為價值取向的執(zhí)政黨,黨員是一個政治身份,而政治身份是排斥個人私利的?！吨袊伯a黨章程》第二條規(guī)定:“中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務,不惜犧牲個人的一切,為實現共產主義奮斗終身。中國共產黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規(guī)定范圍內的個人利益和工作職權以外,所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權?！盵1](P22)在處理個人利益和黨的利益關系上黨章第三條規(guī)定黨員有義務“堅持黨和人民的利益高于一切,個人利益服從黨和人民的利益,吃苦在前,享受在后,克己奉公,多做貢獻。”[1](P23)這表明中國共產黨作為執(zhí)政黨,黨員在黨內的活動或以政治身份開展活動時是不允許個人因公謀私的。權力決不是個人財產;它屬于集體。[3](P46)

但現實中,某些黨員和干部往往混同了個體的政治屬性和社會屬性,以政治身份掩蓋、換取和謀求個體利益,這與黨的性質相違背,也破壞了黨的形象,腐蝕了黨的肌體。黨內民主是黨員進行政治表達的機會和權利,其價值取向是黨員為公的權利,而不是實現個人利益的工具。黨內民主同建立在利益基礎上的國家民主和社會民主不同。黨內民主不具備個體利益——權利——權力鏈條的那種完整性。執(zhí)政黨不能以發(fā)展黨自身的利益為目標,更不允許以發(fā)展黨員的利益為目標,而只能以發(fā)展公共利益為目標。[5](P118)馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出,共產黨是無產階級政黨,“他們沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”。[6](P40)如果以黨員的政治身份作為謀取社會身份下的私人利益,那么,重疊身份下的個人利益就失去了正當性。

3.按照民主集中制原則組織起來的黨的整體與市場經濟價值理念下個體之間的對抗。中國共產黨的性質和宗旨決定了黨員的利益是和黨的整體利益相統(tǒng)一的,黨的價值取向是集體主義。不過,黨員的利益和黨員的個人利益是有區(qū)別的。黨員的利益即黨的整體利益,它屬于政治范疇,黨員要維護和服從黨的利益,甚至犧牲個人利益;而黨員的個人利益是作為社會普通一員的利益,中國特色的社會主義尊重個體的正當利益。在實踐中,市場經濟的價值理念必然以不同的形式存在或潛伏在黨內,類似“佛在我心中”的多元價值觀激蕩、追求個人利益最大化的企圖已經不再羞羞答答。黨內權力尋租、個人主義、形式主義、官僚主義和極權主義等非無產階級思想也通過民主集中制形式異化出來,如果黨內民主或數量決的內容圍繞黨員的個人利益展開而不再從黨的立場出發(fā),那么黨內的個人利益就必然對抗甚至取代黨的利益。因為市場經濟下的個人利益具有天然的排他性和競爭性,所以,個人的利益必然侵蝕整體利益的根基。貪污、腐敗和權力交易等追逐個體私利的行為就會無視黨的宗旨和黨的純潔性。

在黨內,黨員之間、黨員和黨組織之間本不存在利益上的對抗,然而,一旦個體利益帶入黨內,對抗就會產生。黨員在黨內只是分工、能力、職責上不一樣,奮斗目標都是指向黨的整體而不是個體或局部的利益。如果黨員或各級組織都站在黨的立場上看待民主集中制原則和數量決,那么就不會產生形式或內容上的對抗。否則,即使采取黨內競爭的形式執(zhí)行黨內民主,也只能是黨在整體利益掩蓋下的內耗。要避免黨內個體利益的存在或對抗,就必須明確黨內活動的政治立場,不能庸俗化、行政化和社會化,結合實際內容走群眾路線并把黨的要求和標準具體量化,避免把黨的政治內容泛化、口號化或形式化,也要防止一部分干部在政治打壓中謀取個人利益。

黨的干部通過民主集中制獲得權力后,如果不是站在黨的角度解決問題、消除矛盾,不顧其他黨員的正當愿望和要求,以管控的思維壓制不同意見,即使在形式或內容上消除了某種矛盾,也會在認同上產生新的矛盾和沖突。黨的某些干部為了個人利益卻要求黨員服從或利用組織的名義進行管控和集中,家長制、一言堂導致黨內沉默,黨內民主也只能在沉默中對抗。黨員對干部的不信任與干部對黨員的不放心并存,競爭不是為了黨的利益,民主形式下的對抗就難以形成真正意義上的集中。黨內服從的不是某個人或群體,而是黨的整體利益。民主集中制不是多數人開會、少數人掌權,也不是簡單的多數決或少數決,是由少數人經全體黨員授權并代為行使黨的權力,其出發(fā)點和落腳點都是黨的利益。在評價黨員和組織的內容上,以純潔性取代庸俗化,以先進性獲得認同,衡量的標準只能是是否符合黨的整體利益,以民主集中獲得黨內認同,在客觀公正的標準和原則下進行民主集中。

四、民主集中制中的責任問題

民主集中制作為黨的組織原則,必然涉及黨內管理、選人用人的問題。黨務管理、選人用人都屬于黨建范疇。以黨的名義工作、黨內人事安排都涉及服從誰、為了誰、維護誰和對誰負責的問題。在實踐中,“誰”成了某個人而不再是黨,責任卻由黨承擔,個人置身事外。聽黨的話變成聽領導的話、按黨的指示言行變成按領導的指示辦,黨內服從被異化、被誤讀。民主集中制的第一個原則被簡單理解為“服從”,服從領導、服從上級指示轉化為對個人的服從?！胺摹狈牡氖菣嗬?權利才是民主集中制的核心。堅持民主集中制原則是黨建的基本要求,它既是組織原則,也是黨內的群眾路線。黨內民主和集中都是為了保證全黨的團結統(tǒng)一和行動一致,它要求全體黨員對黨負責,權利的保障和權力的運行都是為了實現黨的目標,而非個人。在黨組織的上下級關系中,民主集中制的基本原則既要求下級服從上級,但也要求“上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見,及時解決他們提出的問題”。[1](P31)“對同下級組織有關的重要問題作出決定時,在通常情況下,要征求下級組織的意見”,[1](P34)“黨組織討論決定問題,……對于少數人的不同意見,應當認真考慮?！盵1](P35)我們必須清醒地認識到下級和黨員的意見就是他們的權利,對權利的尊重就是對黨的負責、對人民負責。因此,組織要對全體黨員負責,黨員要對組織負責。

[1]中國共產黨章程[M].北京:人民出版社,2007.

[2]胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話[R].北京:人民出版社,2011.

[3][美]丹尼斯?朗.權力論[M].北京:中國社會科學出版社,2001.

[4]劉啟云.多數民主也有可能是多數人的暴政[J].人民論壇,2008(21).

[5]王長江.政黨論[M].北京:人民出版社,2009.

[6]馬克思,恩格斯.共產黨宣言[M].北京:人民出版社,1997.