石發(fā)勇

當(dāng)今的全球化進(jìn)程和工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)引發(fā)了普遍性的國家治理危機(jī)①Bob Jessop，“The rise of Governance and the Risks of Failure:the Case of Economic Development”，International Social Science Journal，vol.155，1998，pp.29-45.?；鶎又卫頎顩r不僅關(guān)系到普通民眾的切身利益，而且也影響到社會(huì)穩(wěn)定和政權(quán)合法性。因而，如何改善治理狀況成為各方關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。很多國家都在基層推行各種社會(huì)改革以求達(dá)致“善治”的理想狀態(tài)。

當(dāng)前對(duì)于中國而言，盡快在城市基層建立良好的治理秩序是國家面臨著的緊迫任務(wù)。自二十世紀(jì)九十年代中期以來，國家原先賴以開展城市管理和社會(huì)控制的“單位制”再也難以適應(yīng)新的治理需求。于是在城市開展了廣泛的社區(qū)建設(shè)以激活垂直的地方行政管理系統(tǒng)，取代等級(jí)制單位系統(tǒng)。相應(yīng)地，社區(qū)不但變成國家在城市基層進(jìn)行治理的主要渠道，而且成為政府、市民和其他社會(huì)力量的主要利益交織點(diǎn)。基層政治能夠發(fā)揮透視中國政體基礎(chǔ)的窗口作用。國家更是提出:基層社區(qū)是建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。因此，如果能準(zhǔn)確把握城市基層治理現(xiàn)狀及存在的問題，便能了解在全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革背景下社會(huì)主義中國政治秩序建構(gòu)的一個(gè)重要基石。

本文首先回顧中國城市基層政治發(fā)展的已有研究，檢驗(yàn)這些理論對(duì)當(dāng)前社區(qū)現(xiàn)實(shí)的解釋力。其次，將簡(jiǎn)要分析當(dāng)前社區(qū)政治場(chǎng)域中各主要行動(dòng)者的關(guān)注重心，以便展開進(jìn)一步討論。在此基礎(chǔ)上，本文將歸納并試圖解釋當(dāng)前城市基層治理狀況。

一、中國基層政治發(fā)展的現(xiàn)有理論闡釋

目前已有很多研究檢視了當(dāng)代中國的基層政治實(shí)踐和權(quán)力關(guān)系。這些研究大多采用“國家—社會(huì)”分析框架，聚焦于考察基層政府機(jī)構(gòu)和普通市民的關(guān)系，并將其看作國家—社會(huì)關(guān)系的代表。在考察當(dāng)代中國基層政治時(shí)，以往研究大多采用國家中心論視角，致力于檢視國家對(duì)基層社區(qū)權(quán)力關(guān)系的影響。一些研究者相繼運(yùn)用全能政體范式和庇護(hù)主義模型來解釋國家如何運(yùn)用強(qiáng)制手段和意識(shí)形態(tài)來控制社會(huì)，或者如何通過庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)滲透入基層社會(huì)①參見 Victor Nee，David Stark，Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe，Stanford:Stanford University Press，1989，pp.3-5。。他們發(fā)現(xiàn)，國家機(jī)構(gòu)壟斷了政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，因而在基層社區(qū)具有絕對(duì)操控地位②Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press，1968;Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。但自八十年代后，市場(chǎng)化改革導(dǎo)致了巨大社會(huì)變遷;在城市中，國有企業(yè)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和房地產(chǎn)等系列改革使得國家在基層治理的重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)。學(xué)術(shù)界也開展了大量新的研究，考察這些變革對(duì)基層政治和社區(qū)發(fā)展帶來的影響③如項(xiàng)飚、宋秀卿:《社區(qū)建設(shè)和我國城市社會(huì)重構(gòu)》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期;李友梅:《社區(qū)治理:公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)》，《社會(huì)》2007年第2期。。但在分析框架上，現(xiàn)有研究仍大多假定在國家與社會(huì)之間存在著二元結(jié)構(gòu)分化，因而要么繼續(xù)采用國家中心論視角，要么采用社會(huì)中心論范式，并相應(yīng)形成下列兩大主要觀點(diǎn)。

1.國家加強(qiáng)滲透

自二十世紀(jì)九十年代中期以來，很多城市根據(jù)國家的安排發(fā)起了社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，并引入“社區(qū)自治”、“基層民主”新概念和居委會(huì)選舉等新實(shí)踐。很多研究把國家對(duì)基層社會(huì)的滲透視為關(guān)鍵因素，考察基層社會(huì)何以根據(jù)其制定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)新的制度安排和結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國家加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)和實(shí)施社會(huì)控制提供渠道④桂勇:《鄰里空間》，上海書店出版社2008年版，第7頁。。這些研究既包括對(duì)社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的總體應(yīng)然性推斷，也包括對(duì)其中具體項(xiàng)目如居委會(huì)選舉、社區(qū)黨建和其它社區(qū)組織的實(shí)證檢視。

有研究者發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)背景下的中國城市社區(qū)，是為了解決單位制解體后城市社會(huì)整合與社會(huì)控制問題，自上而下建構(gòu)起來的國家治理單元，而不是一個(gè)可以促進(jìn)公共領(lǐng)域形成或市民社會(huì)發(fā)育的地域社會(huì)生活共同體⑤楊敏:《作為國家治理單元的社區(qū)》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。。社區(qū)建設(shè)實(shí)際上反映了國家企圖重新鞏固權(quán)力以創(chuàng)造一個(gè)可治理的社會(huì)，并應(yīng)對(duì)諸如為貧困和老齡市民、下崗工人提供幫助和流動(dòng)人口管理等方面壓力的努力。因此，城市社區(qū)在原有基礎(chǔ)上的重構(gòu)反映了延續(xù)而不是轉(zhuǎn)型⑥Fulong Wu，“China's Changing Urban Governance in the Transition towards a More Market Oriented Economy”，Urban Studies，vol.39，No.7，2002，pp.1071-1093.。其結(jié)果是，國家通過這一運(yùn)動(dòng)重新獲得并強(qiáng)化了對(duì)基層社會(huì)的控制⑦L.Wong，B.Poon，“From Serving Neighbors to Recontrolling Urban Society:The Transformation of China's Community Policy”.China Information，vol.19，2005，pp.413-442.;而這一運(yùn)動(dòng)的主要參與者則局限于城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處及其控制下的居民委員會(huì)，居民自發(fā)參與不足⑧如盧漢龍:《單位與社區(qū):中國城市社會(huì)生活組織重建》，《社會(huì)科學(xué)》1999年第2期;閔學(xué)勤:《社區(qū)自治主體的二元區(qū)隔及其演化》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第1期。。

在被官方作為推動(dòng)基層群眾自治進(jìn)程標(biāo)志的居委會(huì)改革上，林尚立認(rèn)為，“在政府主導(dǎo)型的社會(huì)發(fā)展模式下，政府給社會(huì)自主空間的大小以及社會(huì)自身的成熟程度，直接決定著居委會(huì)自治功能的實(shí)現(xiàn)程度”⑨林尚立主編:《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第9頁。。很多研究則具體檢視了居委會(huì)的行政化趨勢(shì)以及國家政權(quán)如何通過這一社區(qū)組織向下滲透。其中瑞德提出了“基層行政參與”概念，試圖解釋國家如何通過居委會(huì)這一基層準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)及其構(gòu)建的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)居民參與并管理基層社區(qū)。他發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)實(shí)際上首要功能是對(duì)居民開展信息監(jiān)控，并通過積極分子在社區(qū)中開展動(dòng)員，為國家政權(quán)服務(wù)。因而，他們首先只是代表國家管理社區(qū)的一個(gè)工具。對(duì)于很多研究樂觀地宣揚(yáng)新開展的居委會(huì)選舉對(duì)于基層民主的積極影響，瑞德也認(rèn)為其效果實(shí)際上相當(dāng)有限。①Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.陳周旺對(duì)基層社區(qū)黨政合一的管理模式進(jìn)行的考察發(fā)現(xiàn)，國家正是通過在居委會(huì)建立黨組織，為介入基層治理提供了渠道和空間②陳周旺:《黨與社會(huì):黨的組織與社區(qū)治理》，載林尚立主編《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。。劉春榮也認(rèn)為，國家對(duì)鄰里的介入是社區(qū)社會(huì)資本發(fā)育的必要?jiǎng)恿Β蹌⒋簶s:《國家介入與鄰里社會(huì)資本的生成》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。。

總體而言，上述國家中心論模型聚焦于檢視國家對(duì)基層社區(qū)的滲透以及市民群體與地方行政機(jī)構(gòu)的合作及服從。但幾乎所有研究者都承認(rèn)的一點(diǎn)是，盡管國家仍然能夠?qū)鶎由鐓^(qū)實(shí)施滲透和動(dòng)員，卻無法再像改革之前一樣開展全面控制。尤其是，從九十年代后，在中國城市開始涌現(xiàn)了大量的超越國家直接控制的市民組織，在城市基層社區(qū)中也出現(xiàn)越來越多的針對(duì)基層管理機(jī)構(gòu)的市民抗?fàn)帲瑖抑行恼撃Ｐ筒荒艹浞纸忉屵@些地方政治中的新興現(xiàn)象。

2.市民社會(huì)崛起

在九十年代，“市民社會(huì)”的概念被研究者激活，用來反映這樣一種國家與社會(huì)關(guān)系:社會(huì)相對(duì)獨(dú)立，具有積極的市民參與以及存在大量諸如工會(huì)等社會(huì)組織，并能夠與國家平等協(xié)商甚至抵制國家過度干預(yù)。大多數(shù)研究者也相信一個(gè)強(qiáng)大的市民社會(huì)能夠促進(jìn)民主④如 Jurgen Habermas，The Theory of Communicative Action，Translated by Thomas McCarthy，Boston:Beacon Press，1987;鄧正來、亞力山大主編:《國家與市民社會(huì):一種社會(huì)理論的研究路徑》，中央編譯出版社1999年版。。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，社會(huì)上也出現(xiàn)了很多民間組織和市民自發(fā)組織的集體行動(dòng)。因此，基于國家與社會(huì)二元分化的假設(shè)，很多研究者認(rèn)為由于經(jīng)濟(jì)改革，中國社會(huì)已經(jīng)擺脫了國家的嚴(yán)厲控制。他們轉(zhuǎn)而采用社會(huì)中心論框架以解釋中國的社會(huì)變遷。這種轉(zhuǎn)向?qū)е铝藢W(xué)術(shù)界關(guān)于中國市民社會(huì)的激烈爭(zhēng)論以及這一概念的流行⑤如鄧正來、景躍進(jìn):《建構(gòu)中國的市民社會(huì)》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》1992年創(chuàng)刊號(hào);梁治平:《“民間”、“民間社會(huì)”和CIVILSOCIETY——CIVILSOCIETY概念再檢討》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期;何增科:《市民社會(huì)、社會(huì)主義與社會(huì)主義市民社會(huì)——八、九十年代以來國外市民社會(huì)研究述評(píng)》，http://www.comment-cn.net/data/2006/0619/article_9862.html。。

在研究地方政治發(fā)展和權(quán)力關(guān)系變遷時(shí)，心儀市民社會(huì)理論的研究者聚焦于檢視那些能夠促進(jìn)市民爭(zhēng)取權(quán)利和發(fā)展自主權(quán)的社會(huì)變革。他們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前已興起很多新形式的反對(duì)基層政府不當(dāng)行為的市民抗?fàn)?，如“依法抗?fàn)帯雹蘩钸B江、歐博文:《當(dāng)代中國農(nóng)民的依法抗?fàn)帯?，載吳國光編《九七效應(yīng)》，(香港)太平洋世紀(jì)研究所1997年版。、“草根動(dòng)員”⑦應(yīng)星:《草根動(dòng)員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。甚至“以法抗?fàn)帯雹嘤诮◣V:《當(dāng)代中國農(nóng)民的以法抗?fàn)帯?，《社?huì)學(xué)研究》2004年第2期。。在基層政治場(chǎng)域中出現(xiàn)了“能夠表達(dá)群體利益的有組織的平臺(tái)”⑨Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.，如工會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等社團(tuán)或市民組織⑩如王穎、折曉葉、王炳耀《社會(huì)中間層:改革與中國社團(tuán)組織》，中國發(fā)展出版社1993年版;Gordon White，Riding the Tiger:The Politics of Economic Reform in Post-Mao China，Stanford:Stanford University Press，1993.。這些研究者主張，“有組織的平臺(tái)”和集體抗?fàn)幍某霈F(xiàn)意味著市民社會(huì)的崛起和基層民主化的良好前景。很多研究者則把房產(chǎn)改革導(dǎo)致的業(yè)主委員會(huì)等維權(quán)組織的建立和業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的開展看作是市民社會(huì)崛起的先聲，認(rèn)為其對(duì)國家和社會(huì)關(guān)系的重塑產(chǎn)生積極影響，并將促進(jìn)中國的民主化進(jìn)程?如 Benjamin L.Read，“Democratizing the Neighborhood?New Private Housing and Homeowner Self-organization in Urban China”，The China Journal，vol.49，2003，pp.31-59;夏建中:《中國公民社會(huì)的先聲——以業(yè)主委員會(huì)為例》，《文史哲》2003年第3期;陳鵬:《從“產(chǎn)權(quán)”走向“公民權(quán)”——當(dāng)前中國城市業(yè)主維權(quán)研究》，《開放時(shí)代》2009年第4期。。

就城市社區(qū)建設(shè)而言，沈關(guān)寶提出其最終目的應(yīng)是發(fā)展相對(duì)獨(dú)立的并與國家、市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)的現(xiàn)代社區(qū)①沈關(guān)寶:《發(fā)展現(xiàn)代社區(qū)的理性選擇》，《探索與爭(zhēng)鳴》2000年第3期。。德累斯和科德克推斷，如果在社區(qū)建設(shè)中形成的社區(qū)組織繼續(xù)發(fā)展，將會(huì)從根本上改變國家、社會(huì)和個(gè)人的關(guān)系，促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)育，進(jìn)而推動(dòng)中國的民主化和法制化②James Derleth，Daniel R.Kokdyk，“The Shequ Experiment:Grassroots Political Reform in Urban China”，Journal of Contemporary China，vol.13，No.41，2004，pp.747-777.。在市民社會(huì)思潮影響下，一些研究者對(duì)城市社區(qū)基層民主建設(shè)的成效和前景也抱著非常樂觀的態(tài)度。徐勇認(rèn)為，城市社區(qū)自治雖然為時(shí)不長，但是已經(jīng)顯示了不可忽視的制度成效，它創(chuàng)造了國家與社會(huì)分權(quán)治理的一種新范式，有力地促進(jìn)了市民社會(huì)的形成，也推進(jìn)了“公共服務(wù)意識(shí)”，改善了黨和政府的治理③徐勇:《“綠色崛起”與“都市突破”—中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村自治比較》，《學(xué)習(xí)與探索》2002年4期。。很多對(duì)于居委會(huì)選舉的研究也聲稱選舉不僅會(huì)導(dǎo)致社區(qū)自治本身的發(fā)展以及居委會(huì)功能的變化，改變居民與居委會(huì)之間的關(guān)系，而且促進(jìn)了國家與社會(huì)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，為宏觀的政治民主化奠定了必要的基礎(chǔ)④劉春榮:《中國城市社區(qū)選舉的理論想象:從功能闡述到過程分析》，《社會(huì)》2005年1期。。

上述研究都致力于揭示中國基層政治發(fā)展和權(quán)力關(guān)系變化。其中的理論轉(zhuǎn)變，包括從全能政體范式到市民社會(huì)范式，本身也是當(dāng)代中國社會(huì)漸進(jìn)性變革的反映。然而，這些范式本身也存在著一些局限。

很多研究者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，很多基于西方社會(huì)發(fā)展出來的概念如“市民社會(huì)”等并不能充分對(duì)應(yīng)中國的社會(huì)政治背景;此外，被研究者們用來論證上述模型的證據(jù)大多也值得商榷⑤Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.。結(jié)果，如果拘泥于這些理論范式，反倒給認(rèn)識(shí)中國社會(huì)變遷造成了局限。這些局限意味著國家中心論和社會(huì)中心論模型都存在推論過寬、或?qū)е潞?jiǎn)約論可能。這些模型存在的一個(gè)主要問題在于其根本假設(shè):國家和社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性二分。

很多現(xiàn)有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)無論國家還是社會(huì)都不是一個(gè)統(tǒng)一的行動(dòng)者。實(shí)際上，不同層級(jí)的行政部門經(jīng)常為了各自的利益而相互競(jìng)爭(zhēng)并產(chǎn)生矛盾。因此，當(dāng)研究中國政府行為時(shí)，我們需要遵照“人類學(xué)的國家研究”路徑，具體分析不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)的行為模式差異⑥Joel S.Migdal，State in Society:Studying how States and Societies Transform and Constitute One Another.New York:Cambridge University Press，2001.。另外，城市研究發(fā)現(xiàn)無論在單位還是社區(qū)，從屬群體都并非總能統(tǒng)一行動(dòng)⑦如 Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.;而農(nóng)村研究更是生動(dòng)地揭示農(nóng)民中不同群體與不同層級(jí)政府部門之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系⑧如應(yīng)星《大河移民上訪的故事——從“討個(gè)說法”到“擺平理順”》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。。既然已經(jīng)有大量研究證實(shí)國家與社會(huì)的邊界變動(dòng)不拘、因時(shí)而異，這就要求我們超越簡(jiǎn)單的國家中心論和社會(huì)中心論視角，建構(gòu)新的理論模型，以更好地反映當(dāng)前中國城市基層治理狀況及其發(fā)展和變遷;也有研究者明確提出對(duì)當(dāng)前中國城市社區(qū)的研究應(yīng)該從國家—社會(huì)范式轉(zhuǎn)向行動(dòng)者分析框架⑨桂勇:《鄰里空間》，上海書店出版社2008年版。。此外，現(xiàn)有相關(guān)研究大多針對(duì)城市社區(qū)政治的某個(gè)方面，缺乏對(duì)基層治理狀況的整體性歸納，這有礙于我們對(duì)于現(xiàn)狀和問題的深入理解。

基于對(duì)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的長期深入觀察，并結(jié)合現(xiàn)有社區(qū)研究文獻(xiàn)，本文考察了城市社區(qū)建設(shè)所取得的成效和帶來的后果，即社區(qū)建設(shè)的施行是否推進(jìn)基層治理狀況的改善。我們將探索影響中國城市基層治理的主要因素和動(dòng)力機(jī)制，并進(jìn)行理論概括。具體而言，本文討論以下問題:當(dāng)前基層治理的主要特點(diǎn)是什么?影響基層治理和社區(qū)權(quán)力關(guān)系的主要因素是什么?社區(qū)建設(shè)會(huì)促進(jìn)普通市民增權(quán)并推進(jìn)社區(qū)民主化嗎?

二、社區(qū)建設(shè)內(nèi)容以及行動(dòng)者關(guān)注重心

1.社區(qū)建設(shè)主要內(nèi)容

當(dāng)前，中國各城市對(duì)社區(qū)建設(shè)的具體項(xiàng)目和側(cè)重點(diǎn)存在或多或少的差異，并因而形成不同模式。在很多城市包括上海，社區(qū)建設(shè)最重要的內(nèi)容涵蓋以下幾個(gè)方面:首先，政府改造和加強(qiáng)了社區(qū)中包括街道和居委會(huì)在內(nèi)的行政體系，并賦予其更大的權(quán)限，以增強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)的管理和服務(wù)。其次，為利用市場(chǎng)力量促進(jìn)地方發(fā)展，國家鼓勵(lì)商業(yè)組織如物業(yè)公司等參與社區(qū)管理。再次，國家也推行基層民主改革如居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)選舉等，并賦予市民一定的民主權(quán)利，期望其通過政府設(shè)定的渠道和方式參與基層治理①關(guān)于社區(qū)建設(shè)的詳細(xì)內(nèi)容，參見徐中振主編《上海社區(qū)發(fā)展報(bào)告:1996—2000》，上海大學(xué)出版社2000年版。。概言之，在城市基層，國家期望商業(yè)組織和普通市民與基層政府合作開展社區(qū)治理。

社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容及其引發(fā)的后果，與十八世紀(jì)歐洲以及二十世紀(jì)早期的中國國家政權(quán)建設(shè)有相似之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:地方管理的官僚化和理性化、行政機(jī)構(gòu)汲取資源的沖動(dòng)、市民新式利益表達(dá)的興起，乃至社區(qū)層面上新的權(quán)力關(guān)系的形成等。社區(qū)建設(shè)也與1949年新中國建立以來政府在基層開展的種種社會(huì)變革和政權(quán)建設(shè)努力一脈相承，但其具體施行方式和改革之前有了很大差異。早前的國家政權(quán)建設(shè)是以高壓政治為特征的。如在五十年代新政權(quán)建立之初，政府為鞏固統(tǒng)治發(fā)動(dòng)了很多諸如“鎮(zhèn)反”之類的政治運(yùn)動(dòng)，在城市基層肅清了大量在國民黨時(shí)期控制社區(qū)的“反革命分子”，如前政權(quán)基層行政管理人員和幫會(huì)分子等②郭圣莉:《城市社會(huì)重構(gòu)與國家政權(quán)建設(shè)》，天津人民出版社2006年版。。但在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，政府采用更溫和的手段實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)?？傊攀甏詠?，國家在管治城市社會(huì)的途徑和方式方法上都發(fā)生了巨大變化。

顯而易見，城市改革和社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)從根本上改變了基層社會(huì)的政治圖景，導(dǎo)致了很多新變化，如社區(qū)層面上政府行政機(jī)構(gòu)的重新改造和新管理體系的形成、商業(yè)組織的勃興及其在社區(qū)開發(fā)和管理中的參與，市民群體面對(duì)新的治理形勢(shì)開始作出自己的適應(yīng)性反應(yīng)和和集體抗?fàn)幍?。在社區(qū)建設(shè)過程中，社區(qū)中除了原有的街道辦事處等基層政府機(jī)構(gòu)和居委會(huì)外，還出現(xiàn)了大量的新型組織，如參與社區(qū)開發(fā)和管理的物業(yè)公司等商業(yè)組織、正式的業(yè)主委員會(huì)等市民組織，以及非正式的諸如文娛鍛煉的居民團(tuán)體，等等。這些組織和團(tuán)體分別具有不同的治理功能，涵蓋了社區(qū)社會(huì)生活的方方面面。國家希望這些組織機(jī)構(gòu)和群體按照設(shè)定的途徑和渠道進(jìn)行合作治理，以達(dá)致其所期望的良好控制狀況。在互動(dòng)過程中，這些組織和群體之間也發(fā)展了各種正式或非正式關(guān)系。此外，社區(qū)中各種非正式的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如鄰居、親友、居民派系等，也影響著基層治理。這些組織、團(tuán)體以及非正式網(wǎng)絡(luò)和私人關(guān)系交互影響。一方面，國家政權(quán)通過其在社區(qū)中的代理人，能夠?qū)Τ鞘谢鶎邮┬泄芾?另一方面，社區(qū)政治場(chǎng)域中其他行動(dòng)者也為了各自的利益而極力發(fā)揮影響并競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力。社區(qū)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)取決于各方行動(dòng)者的互動(dòng)，因而，分析社區(qū)各方互動(dòng)狀況，可以揭示社區(qū)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系及其對(duì)基層治理的影響。

2.社區(qū)主要行動(dòng)者的關(guān)注重心及其行為趨向

社區(qū)建設(shè)牽涉到各方行動(dòng)者的實(shí)質(zhì)利益，因而它們的反應(yīng)和彼此互動(dòng)狀況取決于各自的關(guān)注重心。國家或高層政府最關(guān)心的是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望通過諸如政治宣傳、法律頒行等相對(duì)理性和溫和的手段達(dá)致目標(biāo)。隨著我國進(jìn)入現(xiàn)代化的加速發(fā)展階段，主要社會(huì)群體的民主參與期望也日益增強(qiáng)。因此，國家希望通過推進(jìn)城市基層民主建設(shè)，一方面部分滿足民眾的參與要求，另一方面促進(jìn)對(duì)城市基層社會(huì)的有效治理。

隨著社區(qū)建設(shè)的開展對(duì)資源的需求，再加上高層政府對(duì)于地方管理政績(jī)的定量化評(píng)價(jià)，基層政府特別關(guān)心當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。上海的街道辦事處被允許就轄區(qū)注冊(cè)工商企業(yè)稅收和國家分成，因而竭盡全力通過招商引資等手段促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。雖然很多街道辦事處也大張旗鼓地宣傳居委會(huì)、業(yè)委會(huì)民主選舉等，但其中有些只是為了應(yīng)付上級(jí)政府的要求。此外城市基層政府也比較重視“社會(huì)發(fā)展”，其中一個(gè)主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是下轄居民小區(qū)獲得“文明小區(qū)”等諸如此類的表彰、稱號(hào)的數(shù)量和級(jí)別。

至于商業(yè)組織如房地產(chǎn)開發(fā)公司和物業(yè)公司，正趕上了自新政權(quán)建立以來最好的發(fā)展環(huán)境。國家鼓勵(lì)它們參與城市開發(fā)和社區(qū)管理。此類組織的主要目標(biāo)就是通過社區(qū)開發(fā)和管理獲取利潤。鑒于良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在中國商業(yè)領(lǐng)域的重要性，這些企業(yè)大都十分重視與基層政府建立并保持良好的關(guān)系。

根據(jù)法律，居委會(huì)是居民自治組織，主要關(guān)心的應(yīng)該是為居民提供服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，由于居委會(huì)依賴街道辦事處供給各種資源，因而不得不主要為街道工作。尤其是隨著社區(qū)建設(shè)以來，國家加強(qiáng)了居民區(qū)中黨支部的建設(shè)，并要求其為居民區(qū)治理負(fù)責(zé);因此，居委會(huì)同時(shí)也是小區(qū)黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，后者又受街道黨工委和辦事處的領(lǐng)導(dǎo)，所以居委會(huì)的工作重心仍然是圍繞街道任務(wù)工作，按照其指令行事。

自九十年代后半期，中國城市社區(qū)中也建立了大量業(yè)主委員會(huì)。這些市民組織的主要任務(wù)是代表業(yè)主管理物業(yè)維修基金，并監(jiān)督物業(yè)公司工作。隨著房產(chǎn)私有化改革的推進(jìn)，越來越多的城市居民擁有了住房產(chǎn)權(quán)，業(yè)主委員會(huì)逐漸變成了城市居民的利益代表。由于住房是大多數(shù)普通市民的主要財(cái)產(chǎn)，因而有效運(yùn)作的業(yè)主委員會(huì)能夠在所在社區(qū)居民中獲得大力支持。理論上，這些市民組織主要關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該是保護(hù)業(yè)主合法權(quán)益、督促物業(yè)公司更好地為業(yè)主服務(wù)。

由于社區(qū)建設(shè)和房產(chǎn)改革，城市市民的生活狀況、房產(chǎn)價(jià)值乃至社會(huì)地位都越來越與所在社區(qū)的狀況緊密相聯(lián)。因而，很多市民開始更加關(guān)注自己社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r。但他們的具體關(guān)注重心因自身狀況的差異呈現(xiàn)出很大不同。如老年市民大多對(duì)社區(qū)人際交往很感興趣，而中青年人可能更關(guān)心社區(qū)的環(huán)境狀況。由于上述社會(huì)環(huán)境的變遷，越來越多的普通市民也通過各種新式利益表達(dá)方式如選舉和集體抗?fàn)幍缺磉_(dá)自己的訴求。

因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)，上述各方都對(duì)社區(qū)中的權(quán)力分配日趨敏感，在社區(qū)活動(dòng)參與上也日趨積極。為實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)和利益，這些行動(dòng)者彼此合作、競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突，導(dǎo)致了很多難以預(yù)期的矛盾，如當(dāng)前社區(qū)中日漸增多的普通市民與基層政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織之間的沖突等。進(jìn)一步，社區(qū)建設(shè)也涉及到不同層級(jí)和部門的政府機(jī)構(gòu)之間權(quán)力和利益的再分配，因而也導(dǎo)致了行政系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾。此外，由于不同市民群體關(guān)注重心的不同，彼此之間也會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。總而言之，社區(qū)中各方的利益和關(guān)注點(diǎn)都有很大差異，而且有時(shí)互相抵觸，因而在功利主義日趨盛行的社會(huì)背景下導(dǎo)致相互之間產(chǎn)生了很多爭(zhēng)斗。這些互動(dòng)和博弈使得當(dāng)前城市基層治理呈現(xiàn)出下述新的特點(diǎn)。

三、“準(zhǔn)公民社區(qū)”的形成

1.市民參與和增權(quán)

社區(qū)建設(shè)的一個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)市民參與。現(xiàn)有研究表明，活躍的市民參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)民主和善治十分必要。在市民參與基層政治方面，中國研究者們依據(jù)與管理者的互動(dòng)關(guān)系把單位和社區(qū)中的普通成員劃分為兩大群體:積極分子和非積極分子①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。

然而，這種二分法對(duì)于我們理解當(dāng)前城市社區(qū)的政治參與太過粗略。比如，有些居民積極響應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的號(hào)召并參與其組織的活動(dòng)，有些則積極參與針對(duì)基層行政機(jī)構(gòu)侵權(quán)的集體抗?fàn)帲瑯邮欠e極分子，但這兩種參與給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成了完全不同的影響。因而，我們需要考察具體參與方式的差異。實(shí)際上，當(dāng)前社區(qū)中已經(jīng)涌現(xiàn)出許多新型的參與。如隨著社區(qū)政治所涉及的權(quán)力和利益日益增加，有些居民抱著爭(zhēng)權(quán)奪利的目的積極參與其中，包括競(jìng)爭(zhēng)社區(qū)組織如居委會(huì)和業(yè)委會(huì)職位，或與地方當(dāng)局建立關(guān)系等。此外，越來越多的城市居民開始關(guān)注原先被忽視的公民權(quán)利。這些市民大多受過良好的教育、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)較高。他們并不一定參與日常性社區(qū)活動(dòng)。但一旦市民權(quán)益受到威脅，或社區(qū)利益受到嚴(yán)重影響，他們便會(huì)挺身而出，為了自己及社區(qū)而積極抗?fàn)?。在一些社區(qū)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)中，很多高級(jí)知識(shí)分子包括大學(xué)教授和工程師也積極參與其中。隨著近年來市民權(quán)益意識(shí)的提高，此類參與越來越普遍。這些都是九十年代以來隨著城市改革的推進(jìn)而出現(xiàn)的新型參與，并且對(duì)社區(qū)政治產(chǎn)生了很大影響①唐娟主編:《城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)發(fā)展研究》，重慶出版社2005年版。。

總體而言，隨著社區(qū)建設(shè)的開展，越來越多的市民開始參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)。在社區(qū)政治場(chǎng)域中，這些居民有了一定程度自由表達(dá)的權(quán)力②石發(fā)勇:《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治和基層治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。。而對(duì)于那些不參與任何社區(qū)公共活動(dòng)的居民而言，他們也至少擁有了“退出”權(quán)。較之于改革前單位中職工只有非常有限的表達(dá)權(quán)和“退出”權(quán)的情形③Gail Henderson，Myron S.Cohen，The Chinese Hospital:A socialist Work Unit，New Haven:Yale University Press，1984.，當(dāng)前社區(qū)政治參與狀況表明中國民眾在個(gè)體層次上得到更多增權(quán)。在社區(qū)參與過程中，市民的權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)。此外，除了受到限制的諸如居委會(huì)動(dòng)員的社區(qū)參與外，有些市民開始自行發(fā)起“踩線斗爭(zhēng)”④所謂的“踩線斗爭(zhēng)”(boundary-spanning contention)，是指那些“沒有明文規(guī)定或禁止，受到一些政府官員容忍(甚至鼓勵(lì))但卻不見容于另一些官員”的抗?fàn)幮袨?，參見Kevin O'Brien，“Neither Transgressive Nor Contained:Boundary-spanning Contention in China，”Mobilization:An International Journal，vol.8.No.1，2003，pp.51-64。，如集體抗?fàn)幓蜃杂蛇x舉來挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的社區(qū)管理者的權(quán)威，進(jìn)而導(dǎo)致了社區(qū)層面上公共空間的擴(kuò)展。

2.“踩線斗爭(zhēng)”、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型

改革開放之前，國家與其基層代理機(jī)構(gòu)幾乎壟斷了所有公共資源。在城市中無論是單位還是社區(qū)，政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度融合，基層官員擁有處理各種事務(wù)的大權(quán)，并掌控了分配各種資源的權(quán)力⑤Andrew Walder，“Social Changes in Post-Revolution China”，Annual Review of Sociology，vol.15，1989，p.411.。在社區(qū)，街道辦事處和居民委員會(huì)代表國家對(duì)普通市民進(jìn)行著嚴(yán)厲的監(jiān)督和控制，從而形成了國家行政機(jī)構(gòu)單方面操控的集權(quán)型權(quán)力結(jié)構(gòu)⑥Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征在于高度的國家控制和市民的無奈順從，它是建立在國家對(duì)于強(qiáng)制手段的使用、意識(shí)形態(tài)灌輸、國家對(duì)于資源的全面壟斷再加上庇護(hù)政治所造成的群眾分裂而鮮能以集體形式進(jìn)行抗?fàn)幓A(chǔ)之上的。

然而，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)有了相當(dāng)大的轉(zhuǎn)變。一方面，基層行政機(jī)構(gòu)大多和當(dāng)?shù)厣虡I(yè)組織建立非正式聯(lián)盟，極力利用制度間隙并試圖在社區(qū)中確立支配地位;但它們的自利行為又常常違背了國家和民眾的利益⑦張磊:《業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng):產(chǎn)生原因及動(dòng)員機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。。另一方面，在有些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)育充分的小區(qū)，居民漸漸能夠通過利用橫向和垂直網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)各種包括集體維權(quán)和獨(dú)立參與選舉等“踩線斗爭(zhēng)”的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

這些社區(qū)集體“踩線斗爭(zhēng)”也影響了社區(qū)政治場(chǎng)域中相關(guān)各方的認(rèn)知。在抗?fàn)庍^程中，當(dāng)?shù)鼐用駥W(xué)得了很多知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，因而在地方公共事務(wù)處理中愈加關(guān)注相關(guān)法律和公民權(quán)利;他們應(yīng)對(duì)政府政策的積極性進(jìn)一步得到增強(qiáng)?；鶎诱惨庾R(shí)到公眾意見也是一種潛在的權(quán)威資源。另外，作為獨(dú)立的市民組織，業(yè)主委員會(huì)的興起及其在市民維權(quán)抗?fàn)幹械姆e極作用，使得基層政府不得不承認(rèn)此類市民組織在社區(qū)中的重要地位，并愿意與其就社區(qū)公共事務(wù)和當(dāng)?shù)卣巫h程進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商⑧石發(fā)勇:《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治和基層治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。。此外，近幾年在一些發(fā)達(dá)城市基層人大代表換屆選舉中，都有業(yè)主維權(quán)積極分子自薦競(jìng)選，并有成功的案例。一些業(yè)委會(huì)還通過建立網(wǎng)站、舉辦各種研討會(huì)以及向市人大提案等方式，試圖影響地方立法和公共政策⑨唐娟主編:《城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)發(fā)展研究》，重慶出版社2005年版。。因而，業(yè)委會(huì)的建立不僅在很大程度上擴(kuò)大了城市業(yè)主的參與空間和社區(qū)自主權(quán)，而且以其為基礎(chǔ)的政治參與活動(dòng)已經(jīng)超越了社區(qū)層次，在更大的范圍內(nèi)具備了群體利益表達(dá)和聚合能力，并開始對(duì)更高層次政體產(chǎn)生積極影響。

上述社區(qū)發(fā)展過程意味著無論在社區(qū)重要事務(wù)的決策制定還是在當(dāng)?shù)卣巫h程確立上，普通居民和市民組織都有了參與權(quán)，因而，其社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)從原來的集權(quán)型轉(zhuǎn)向多元分散型，社區(qū)也實(shí)現(xiàn)了一定程度的自主。維權(quán)行動(dòng)、社區(qū)對(duì)話和業(yè)主維權(quán)精英參與人大選舉這樣的“踩線斗爭(zhēng)”改變了傳統(tǒng)社區(qū)政治的結(jié)果，成為變遷的動(dòng)力，由此使得市民抗?fàn)幷吣軌蜻M(jìn)入政體之中。在此轉(zhuǎn)變過程中，基層社區(qū)治理也得到很大促進(jìn)。因而，社區(qū)建設(shè)有可能促進(jìn)社區(qū)社會(huì)資本的發(fā)育，有助于其增強(qiáng)自主權(quán)。二十世紀(jì)早期的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)曾導(dǎo)致了村莊社區(qū)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”解體，進(jìn)而摧毀了基層治理，使得村莊社區(qū)落入贏利型經(jīng)紀(jì)人的完全操控之中①［美］杜贊奇:《文化、權(quán)力和國家》，王福明譯，江蘇人民出版社1995年版。。但當(dāng)代城市社區(qū)建設(shè)似乎能夠避免這樣的惡性循環(huán)。普通市民和市民組織得到增權(quán)能夠防止基層行政機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。此外，市民在基層發(fā)動(dòng)“踩線斗爭(zhēng)”的結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)的呈現(xiàn)，也有利于減少個(gè)體針對(duì)國家政權(quán)的不滿累積并發(fā)展成大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂的風(fēng)險(xiǎn)②參見Zhou Xueguang，“Unorganized Interests and Collective Action in Communist China”，American Sociological Review，vol.58，1993，pp.54-73。。

當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的根本動(dòng)因。自二十世紀(jì)八十年代開始，社會(huì)生態(tài)發(fā)生了根本性的變化。由于經(jīng)濟(jì)改革的啟動(dòng)和國家對(duì)于基層政府以及普通民眾控制的弱化，后者也都能夠通過各種渠道獲取資源，繼而增強(qiáng)了彼此搏弈的能力。這些變化導(dǎo)致了新的權(quán)力關(guān)系的形成。一方面，隨著社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)和國家權(quán)力的下放，基層政府的權(quán)力越來越大。而房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理公司等商業(yè)組織，則通過各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和基層行政機(jī)構(gòu)建立了非正式聯(lián)盟以獲取“關(guān)照”。因而，它們也在社區(qū)政治中具有很大影響③Jiemin Zhu，“Local Growth Coalition:the Context and Implications of China's Gradualist Urban Land Reforms”，International Journal of Urban and Regional Research.vol.23，No.3，1999，pp.534-548;張磊:《業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng):產(chǎn)生原因及動(dòng)員機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。。另一方面，社會(huì)環(huán)境的變遷也使得普通市民有可能表達(dá)自己的合法訴求，并和侵犯自己權(quán)益的商業(yè)組織和基層行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行抗?fàn)?。改革開放尤其是九十年代后，阻礙他們采取集體行動(dòng)的約束條件也都逐漸松弛。首先，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)改革，城市中新增了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，有能力的市民不再過度害怕被開除公職。其次，單位制的逐漸解體也使得通過單位對(duì)普通市民的監(jiān)視不再像以前一樣嚴(yán)密。第三，現(xiàn)代交流方式和傳媒的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得普通大眾能夠接觸的信息來源越來越多。另外，還有很多其他社會(huì)政治變遷也有利于市民發(fā)動(dòng)針對(duì)地方當(dāng)局的抗?fàn)幮袆?dòng)，比如國家更傾向于采用合法手段而不是高壓政治進(jìn)行管治。這也使得基層政府在面對(duì)抗議民眾時(shí)難以輕易使用強(qiáng)制力量。④Yongshun Ca，i“The Resistance of Chinese Laid-off Workers in the Reform Period”，The China Quarterly，No.170，2002，pp.327-344.行政體系內(nèi)部矛盾也日漸增多;在此情況下，民眾便有可能從國家體制內(nèi)部獲取支持。與此同時(shí)，政府對(duì)于大眾傳媒的控制也相對(duì)松懈。普通市民也可以通過媒體表達(dá)自己的訴求，尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)工具使得他們有了更多的表達(dá)場(chǎng)所和渠道。最重要的是，國家也頒行了很多法令，授權(quán)民眾依法享有和維護(hù)自己的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因此，有些城市市民開始積極地表達(dá)自己的利益訴求。他們有時(shí)甚至發(fā)起集體行動(dòng)以抵制侵害自己合法權(quán)益的基層行政機(jī)構(gòu)。概言之，社會(huì)政治環(huán)境的變遷構(gòu)成了市民采取集體行動(dòng)的“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”及其表達(dá)訴求和參與、影響社區(qū)政治的制度背景。因此，從更廣闊的歷史視角來看，當(dāng)前的社區(qū)政治與早期相比已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。

總之，隨著各種改革的施行，社區(qū)政治場(chǎng)域中的各方行動(dòng)者都擁有了各自的資源動(dòng)員途徑，成為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)主體。鑒于國家對(duì)“法治”的強(qiáng)調(diào)，各方的行動(dòng)都受到法律框架的約束。因此，權(quán)力實(shí)施經(jīng)常需要通過大量的對(duì)話和討價(jià)還價(jià)，而不再完全是單方面的壟斷。這種狀況表明社區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)正從集權(quán)型轉(zhuǎn)向多元分散型，有些社區(qū)的公共決策可能會(huì)通過更加民主的方式來制定。

3.社區(qū)民主化程度仍然相當(dāng)有限

在理想的“公民社區(qū)”，市民可以通過民主方式來表達(dá)合法利益訴求①Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.。與之相對(duì)照，在當(dāng)前中國城市，有些社區(qū)的民主化建設(shè)雖然有所推進(jìn)，但仍相當(dāng)有限。當(dāng)前市民增權(quán)、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷和社區(qū)政治空間的擴(kuò)展并不意味著已經(jīng)充分實(shí)現(xiàn)了基層民主化。實(shí)際上，社區(qū)民主化進(jìn)程當(dāng)前受到多方局限。

在極端功利主義日趨盛行的社會(huì)背景下，對(duì)于利益的追逐使得基層社區(qū)各方爭(zhēng)斗不休。但由于制度建設(shè)的滯后，這些利益訴求和爭(zhēng)斗有時(shí)無法通過正式的政治參與渠道來進(jìn)行。有些政治力量于是借助非正式渠道來達(dá)到目的，由此可能導(dǎo)致基層政治的不規(guī)范和不確定性，并進(jìn)而有損于社區(qū)民主化和基層治理②石發(fā)勇:《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治和基層治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。。這就限制了社區(qū)民主發(fā)展。

社區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)自主取決于當(dāng)?shù)鼐用竦膱F(tuán)結(jié)和合作狀況，以及維持其合作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的數(shù)量和質(zhì)量。但當(dāng)前城市社區(qū)總體而言仍舊缺乏充足的社區(qū)參與和社會(huì)資本。在大多數(shù)城市社區(qū)，居民間缺乏團(tuán)結(jié)和合作。在計(jì)劃體制時(shí)代，城市居民對(duì)參與公共事務(wù)非常冷漠。這種參與冷漠所帶來的“遺產(chǎn)”對(duì)當(dāng)前市民的參與態(tài)度仍然有著負(fù)面影響。由于當(dāng)前基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織對(duì)于社區(qū)公共管理的操控，很多市民不相信自己的參與能夠產(chǎn)生任何影響，這種低下的效能感也妨礙了社區(qū)參與。進(jìn)而，由于大規(guī)模的城市動(dòng)遷和住房市場(chǎng)化改革，在新的社區(qū)中居民彼此不太熟悉，也妨礙了相互之間的合作。另外，整個(gè)社會(huì)中功利主義的過分泛濫，也使得市民不愿參與和自己利益沒有直接關(guān)系的公共事務(wù)。所有這些因素都對(duì)社區(qū)民主化造成了消極影響。

在少數(shù)居民相互比較熟悉的社區(qū)，他們可能會(huì)與關(guān)系較好者合作，由此積極參與公共事務(wù)，進(jìn)而在一定程度上促進(jìn)社區(qū)自主權(quán)。但因?yàn)檫@些“關(guān)系”的非正式和排外特質(zhì)，基于其上的合作很可能導(dǎo)致居民內(nèi)部派系斗爭(zhēng)的形成。實(shí)際上，當(dāng)前在有些城市社區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了這些新問題:一些居民群體的過度參與和派系斗爭(zhēng);很多媒介報(bào)道了各城市中所發(fā)生的典型案例。各種社區(qū)派系斗爭(zhēng)往往互相糾葛，不但對(duì)居民生活帶來了很大的負(fù)面影響，而且也對(duì)社區(qū)民主化進(jìn)程造成了很大妨礙。因而，活躍的社區(qū)參與并不一定會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理的改善。由于少數(shù)既得利益市民精英的寡頭統(tǒng)治，這些基層政治活躍的社區(qū)也沒有充分代表大多數(shù)居民的利益③石發(fā)勇:《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治和基層治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。。總之，社區(qū)民主化進(jìn)程受到上述多個(gè)方面的阻礙。

4.“關(guān)系”而非積極的社會(huì)資本成為基層治理的基礎(chǔ)

當(dāng)代主流發(fā)展研究認(rèn)為良好的治理狀況須得依靠社區(qū)所存在的大量的社會(huì)資本?？茽柭⑴撂啬系群芏喔挥杏绊懥Φ难芯空叨紡?qiáng)調(diào)那些促進(jìn)社區(qū)成員或群體團(tuán)結(jié)合作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、信任、互惠規(guī)范以及嵌置在互動(dòng)關(guān)系中的資源，把社會(huì)資本看成是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治進(jìn)步的關(guān)鍵因素，或者說是把社會(huì)資本看作是萬“善”之源④James Coleman，“Social Capital in the Creation of Human Capital，”American Journal of Sociology，vol.94，1988，pp.95-120;Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993;Peter Evans，“Government Action，Social Capital and Development:Reviewing the Evidence on Synergy”，World Development，vol.12，No.6，1996，pp.119-32;J.Fedderke，R.Kadt and J.Luiz，“Economic Growth and Social Capital:a Critical Reflection”，Theory and Society，vol.28，1999，pp.709-745.。但是，正如波茨等指出，社會(huì)資本也可能產(chǎn)生很多消極后果，如排斥外來者、限制個(gè)人自由和商業(yè)進(jìn)取心、奉行統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范以約束差異等⑤Alejandro Portes，Patricia Landolt，“The Downside of Social Capital”，The American Prospect，vol.26，1996，pp.18-21.。也有研究者批判了帕特南等新托克維爾主義者關(guān)于社會(huì)資本政治后果的樂觀態(tài)度⑥Sheri Berman，“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic”，World Politics，vol.49，1997，pp.401-429.。因此，能夠作為“公民社區(qū)”基礎(chǔ)促進(jìn)社區(qū)合作并導(dǎo)致“善治”的應(yīng)該是社會(huì)資本中的積極部分，或者說積極的社會(huì)資本。在此研究中，我們只是在原本意義上使用社會(huì)資本這個(gè)概念來指稱社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任等要素，即它們?cè)诒举|(zhì)上既可能是積極的也可能是消極的;在需要特別指明的地方，我們才加上“積極”等定語。

與社會(huì)資本在涵義上非常相近的中國本土概念是“關(guān)系”。正如很多研究均已經(jīng)指出，在傳統(tǒng)的中國社會(huì)，建立在特殊主義原則基礎(chǔ)上的關(guān)系是促進(jìn)社會(huì)成員合作的潛在動(dòng)力。①費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國》，上海觀察出版社1947年版。有研究者把關(guān)系等同于社會(huì)資本，但不同的研究者對(duì)于關(guān)系的定義也有差異。黃奇海綜合了各種關(guān)系定義，認(rèn)為關(guān)系是指那些奠基于互惠規(guī)范和相互信任基礎(chǔ)上，并可以用來獲取益處的私人的或非正式的聯(lián)系和網(wǎng)絡(luò)。它是工具性定位的，兩個(gè)人據(jù)此可以互相交換恩惠，并牽涉到個(gè)人感情。社會(huì)資本和關(guān)系的內(nèi)涵有很多重疊之處:如二者都包含社會(huì)聯(lián)系和網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任，都可以用來促進(jìn)行動(dòng)者之間的合作。但是，二者也有很多區(qū)別，其中根本性的一點(diǎn)是:關(guān)系立足于個(gè)人性或特殊化的信任;而積極的社會(huì)資本則是奠基于制度化或一般化的信任之上。此外，關(guān)系僅僅是個(gè)人之間的聯(lián)系，與私人利益相連。與之相對(duì)照，社會(huì)資本則既與個(gè)人利益又與公共利益密切相關(guān)②Qihai Huang，“Social Capital in the West and China”，Manchester Metropolitan University Business School Working Paper Series，2004，p.12.。因此，關(guān)系的概念無法完全涵蓋能夠促進(jìn)集體合作的各種橫向和垂直聯(lián)結(jié)以及普遍性信任等因素。關(guān)系與積極的社會(huì)資本之間最重要的區(qū)別在于信任層次，關(guān)系可以看作一種個(gè)人層次上的社會(huì)資本。

正如前文所指出，當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)的變遷使得社區(qū)越來越關(guān)系到各方行動(dòng)者的切身利益，后者也越來越積極參與社區(qū)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。但由于正式參與渠道的有限性等其他原因，這些行動(dòng)者通常尋求通過非正式的私人網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)政治和基層治理。但從本質(zhì)而言，這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)大多是私人關(guān)系而非積極的社會(huì)資本。比如，為達(dá)到各自的目的，基層行政機(jī)構(gòu)與商業(yè)組織可能通過非正式網(wǎng)絡(luò)發(fā)展聯(lián)盟。但這種合作實(shí)質(zhì)上主要是基于權(quán)力和資源的交換而不是相互之間普遍性的信任或道義責(zé)任感③David L.Wank，“Bureaucratic Patronage and Private Business:Changing Networks of Power in Urban China”，in Andrew G.Walder，ed.The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，University of California Press，1995.。居委會(huì)通常也與社區(qū)積極分子建立私人關(guān)系，但他們這樣做主要是為了獲取后者的協(xié)助以完成自己的管理任務(wù)④Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。很多參與社區(qū)公共事務(wù)的居民也是主要在居委會(huì)或居民幫派領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人動(dòng)員或因?yàn)榛セ蓐P(guān)系才參與其中的，而不是出于對(duì)社區(qū)集體利益的責(zé)任感。隨著功利主義的過分泛濫，這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更多是利益定位而非情感定位的。換言之，支撐社區(qū)中行動(dòng)者合作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)從性質(zhì)上來說主要是工具性的關(guān)系，而且關(guān)系在社區(qū)政治中扮演著日趨重要的角色。

當(dāng)前最有影響的關(guān)系研究者楊美慧特別關(guān)注關(guān)系所導(dǎo)致的政治后果。她認(rèn)為中國特有的“關(guān)系”構(gòu)成一種“民間”社會(huì)空間，并有助于市民用來抵制正式制度⑤Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，F(xiàn)avors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.。然而，由于關(guān)系本質(zhì)上是私人之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，具有排他性，其廣泛利用將有損于社區(qū)層面上具有包容性的、積極的社會(huì)資本的發(fā)育。關(guān)系可能被社區(qū)政治場(chǎng)域中的任何一方用來謀取自己的利益，由此導(dǎo)致種種社會(huì)政治后果。它既可以被用來促進(jìn)普通市民的“踩線斗爭(zhēng)”并在一定程度上發(fā)展社區(qū)自主權(quán)，因?yàn)槭忻窨梢岳藐P(guān)系來抵制基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織以保護(hù)自己的合法權(quán)益。但另一方面，私人關(guān)系而非積極的社會(huì)資本的利用，也會(huì)導(dǎo)致基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織的操控和少數(shù)既得利益市民精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治。在很多社區(qū)，正是行動(dòng)者通過關(guān)系而非正式渠道尋求利益，導(dǎo)致了相互之間各種各樣的矛盾以及繼之而來的沖突。因此，關(guān)系對(duì)于基層政治的影響是變動(dòng)不居的?，F(xiàn)有關(guān)于社會(huì)資本和基層治理之間聯(lián)系的理論并不完全符合當(dāng)下中國社會(huì)實(shí)際情形。

關(guān)系在基層治理中的重要作用也與當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)。計(jì)劃時(shí)代下中國的單位管理體系使得管理層能夠利用所壟斷的稀缺資源培養(yǎng)自己與積極分子之間的私人關(guān)系，從而導(dǎo)致了工作單位中關(guān)系亞文化的盛行①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986.。在實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革后，關(guān)系更是盛行于社會(huì)生活很多領(lǐng)域包括基層政治經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域之中。②Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，F(xiàn)avors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)使得社區(qū)中各種正式和非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)逐漸發(fā)育，但因?yàn)槠渲邪男湃螌哟尾町惡推毡榛?制度化信任缺乏，這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也很難發(fā)育成積極的社會(huì)資本。實(shí)際上，非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的盛行也削弱了正式制度的公信力及其實(shí)施效果。但對(duì)于有礙于社會(huì)信任發(fā)育的行為，現(xiàn)行體制又沒有足夠的制約。因此，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于基層治理績(jī)效的影響取決于更大的社會(huì)背景如傳統(tǒng)文化和政治體制等。

綜上所述，在當(dāng)前中國城市，國家對(duì)基層社區(qū)政治仍具有十分重要的影響。實(shí)際上，社區(qū)建設(shè)主要靠國家推動(dòng)。但基于特殊化信任的關(guān)系在地方治理網(wǎng)絡(luò)中也具有非常重要的作用。社區(qū)建設(shè)和基層治理由此一方面展示了“現(xiàn)代”社會(huì)的理性化特征，如實(shí)行“法治”并在一定程度上允許普通大眾表達(dá)其合法訴求，另一方面又印證了傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的盛行。這兩個(gè)進(jìn)程交互作用，共同影響著基層治理狀況。上述社區(qū)政治發(fā)展?fàn)顩r由此可用“準(zhǔn)公民社區(qū)”的概念進(jìn)行概括。這個(gè)概念的形成受帕特南關(guān)于意大利地方治理的經(jīng)典研究所啟發(fā)。他將那些市民之間充滿相互信任和合作并導(dǎo)致民主繁盛、治理狀況良好的社區(qū)稱之為“公民社區(qū)”，而將那些市民之間缺乏信任和合作，以致黑惡勢(shì)力橫行的社區(qū)稱之為“非公民社區(qū)”。具體而言，在一個(gè)理想的“公民社區(qū)”中，市民積極參與公共事務(wù);他們同等分享政治權(quán)利和義務(wù);人們通過橫向網(wǎng)絡(luò)彼此信任，相互合作，遵紀(jì)守法，公民性水平很高;社區(qū)中也存在大量活躍的市民組織。作為結(jié)果，基層政府的行政管理具有高效率，市民大眾對(duì)生活非常滿意。概言之，“公民社區(qū)”奠基于大量能夠促進(jìn)治理和民主的積極的社會(huì)資本之上。③Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.與理想的“公民社區(qū)”不同的是，中國城市相對(duì)自主的“準(zhǔn)公民社區(qū)”尚且面臨著很多問題的制約。首先，市民彼此之間不夠信任和寬容;一旦在某些涉及自身利益的事務(wù)上立場(chǎng)有所差異，他們就會(huì)相互憎恨，并拒絕在其他事務(wù)上進(jìn)行合作。因而，社區(qū)團(tuán)結(jié)和公民性水平不高。其次，市民在社區(qū)公共事務(wù)中并不同等享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。有些社區(qū)領(lǐng)袖只希望他人毫無疑問地服從自己。第三，積極的社會(huì)資本發(fā)育不足。此外，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)對(duì)市民并沒有很強(qiáng)的責(zé)任感，商業(yè)組織熱衷于眼前利益和獲取實(shí)際好處，而不太在乎公眾利益。作為結(jié)果，雖然這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和市民參與比較發(fā)達(dá)的少數(shù)社區(qū)能夠在一定程度上抵制基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織的操控，但卻又面臨著少數(shù)既得利益市民精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治問題。除了管理體制外，這樣的社區(qū)與理想的“公民社區(qū)”一個(gè)重要區(qū)別在于社區(qū)合作是基于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而非積極的社會(huì)資本之上。因此，“準(zhǔn)公民社區(qū)”面臨的首要問題是在市民群體和其他組織中培育普遍化/制度化信任和發(fā)展積極的社會(huì)資本。而對(duì)于大多數(shù)其他城市社區(qū)而言，其權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況處于從基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織的完全操控到市民參與相對(duì)發(fā)達(dá)、擁有一定自主權(quán)的“準(zhǔn)公民社區(qū)”的連續(xù)譜中;它們面臨的首要問題是推動(dòng)社區(qū)自治。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

中國城市基層治理總體而言已經(jīng)逐漸趨向理性化，但是，由于高度功利性的管理體制和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制等原因，近年來的城市社區(qū)建設(shè)導(dǎo)致了基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織非正式聯(lián)盟的形成，進(jìn)而對(duì)國家政權(quán)建設(shè)造成消極影響。社區(qū)建設(shè)也促進(jìn)了市民的增權(quán)和公民性水平的提升，并由此有利于基層治理。城市改革也導(dǎo)致了“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”變遷，使得一些市民能夠利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)“踩線斗爭(zhēng)”以保護(hù)其合法權(quán)益。但社區(qū)政治進(jìn)一步發(fā)展又受排他性“關(guān)系”的盛行以及積極的社會(huì)資本缺失所制約。因此，盡管社區(qū)自主權(quán)有所擴(kuò)展，但很難充分體現(xiàn)普通市民的利益。面臨著基層行政機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織非正式聯(lián)盟以及既得利益市民精英所造成的上述問題，有必要在國家和普通市民大眾之間創(chuàng)造垂直型社會(huì)資本以促進(jìn)雙方合作，抑制上述行動(dòng)者利用公共資源肆意謀取私利的行為，以改善基層治理。而當(dāng)前隨著國家政治體系日益開放和透明，也將可能為此創(chuàng)造更加有利的條件。

總之，“準(zhǔn)公民社區(qū)”模型試圖從整體上反映基層治理和社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況。它充分關(guān)注國家對(duì)基層治理的影響，主要反映在國家政權(quán)建設(shè)背景下的基層治理狀況和社區(qū)權(quán)力關(guān)系。它表明，總體而言，當(dāng)前城市社區(qū)中個(gè)人之間、個(gè)人與組織之間乃至組織之間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)在數(shù)量上大大增加。在有些公民性水平較高和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)育較好的社區(qū)，社區(qū)政治更為活躍，市民得到更多增權(quán);鄰里空間有所擴(kuò)展，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)開始趨向民主化。但另一方面，這些促進(jìn)發(fā)展的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在本質(zhì)上是關(guān)系而非積極的社會(huì)資本，因而也有可能阻礙社區(qū)民主化進(jìn)程和影響治理狀況。這一模型揭示了國家和非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層治理績(jī)效變動(dòng)不拘的影響，也說明了當(dāng)前城市社區(qū)政治發(fā)展所經(jīng)受的現(xiàn)代社會(huì)理性化進(jìn)程和傳統(tǒng)因素的雙重作用。