史云貴 歐 晴

當前，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設已進入攻堅階段。經濟體制深刻變革，社會格局深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，這些都對我國社會管理創(chuàng)新提出了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。遵循黨的十八大精神，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障“五位一體”的社會管理新體系，就必須走政府與非政府組織合作共治的道路。這是當前各級黨委、政府在社會管理中必須直面的巨大挑戰(zhàn)和必須正視的重大現(xiàn)實問題。只有在追蹤社會管理創(chuàng)新的實踐中加快社會管理路徑創(chuàng)新，才能讓中國特色的社會合作治理模式良好地運轉起來。

一﹑合作治理:我國社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實治理導向

隨著我國服務型執(zhí)政黨、服務型政府建設的深入發(fā)展和公民政治參與意識的日益高漲，在我國社會管理創(chuàng)新中日益強大的非政府組織，在黨委、政府的推動下走向了社會合作治理的前臺，并成為構建“五位一體”社會管理新格局的現(xiàn)實需求和策略選擇。

一般認為，社會合作治理是指各種社會治理主體在法治環(huán)境下，就社會公共事務進行合作共治的一種社會治理模式。在當代中國，踐行社會合作治理，不僅是可能的，也是非常現(xiàn)實的。

1.合作治理是社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實需求

作為我國政治、經濟、文化、社會全面建設中的重要內容與關鍵環(huán)節(jié)，社會管理是以政府為主導，社會組織和公眾有序參與社會秩序維護與社會發(fā)展的過程，也是政府和非政府組織在法律、法規(guī)、政策的框架內，通過各種方式對社會領域中的諸環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、服務、監(jiān)督和控制的過程。社會管理創(chuàng)新是指執(zhí)政集團在現(xiàn)有的社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源與經驗，依據政治、經濟、社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其依據社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念、規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、體制、機制、技術、方法、路徑，等等，對傳統(tǒng)社會管理模式及相應的管理方式、方法進行改進與再造，建構新的社會管理體制機制，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動或活動過程①參見莫于川《社會管理創(chuàng)新的內容、路徑與價值分析》，《檢察日報》2010年2月2日。筆者略作了修改與補充。。社會管理創(chuàng)新既是創(chuàng)新性的社會管理活動，更是創(chuàng)新性社會管理的活動過程。社會管理創(chuàng)新是以社會管理存在為前提的，其目的是使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益，從而使公眾過上更為美好的生活。

各種社會組織是構成并支撐現(xiàn)代社會的骨架。加強和創(chuàng)新社會管理，必須通過引導、規(guī)范、培育好各種社會組織，充分利用各種社會組織資源，在協(xié)調各種社會關系、規(guī)范各類社會行為、化解各種社會矛盾、應對社會風險、解決各類社會問題、促進社會公正中，實現(xiàn)政治國家與公民社會的良性互動。

黨的十七大報告強調，要健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這就明確了在我國的社會管理中，必須堅持黨委的領導地位，發(fā)揮政府的主導作用，激發(fā)人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，廣泛動員和組織人民群眾依法有序地參與各種社會管理活動。社會管理體系的結構性轉型是社會管理創(chuàng)新的基礎性工程和最重要的內容。黨的十八大明確提出了要加快形成“黨的領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”“五位一體”的社會管理體系，這就進一步指明了我國社會管理體制路徑創(chuàng)新的正確方向。社會管理體制的結構性轉型，即意味著社會管理創(chuàng)新路徑應由“政府單中心治理”向政府與社會合作共治模式轉變，這是我國社會管理模式改革與路徑創(chuàng)新的理性選擇。社會的力量在于社會組織的力量，而社會管理的力量在于政府與非政府組織的合作與整合，即政府與社會合作共治的能力。政府與社會合作共治主要體現(xiàn)在政府與社會組織尤其是非政府組織的合作共治之中。通過政府與非政府組織合作治理的有效磨合，在政府與非政府組織合作治理的實踐中，充分發(fā)揮二者的自身優(yōu)勢，在法治平臺上推動政府與非政府組織的有機銜接和良性互動。

在政府與非政府組織合作共治的社會合作治理體系中，從社會管理主體上看，除了政府外，還包括各類非政府組織，即處于政府與私營企業(yè)之間的那塊“制度空間”，具有組織性、私有性、非營利性、自治性和志愿性的社會組織②［美］萊斯特·M.薩拉蒙等:《全球公民社會——非營利部門視野》，賈西津等譯，社會科學文獻出版社2002年版，第3－4頁?！，F(xiàn)代社會是一個合作共治的社會，這是因為政府與非政府組織在社會管理領域中，相互之間存在著依賴關系。包括相對強勢的政府在內，沒有哪個社會管理主體擁有足夠的資源和能力，可以獨自包攬一切公共事務、解決一切公共問題。只有通過交換資源、共享知識、互通有無、相互補足，才能有效地創(chuàng)新社會管理，實現(xiàn)各種社會主體在良性互動中進一步增進社會合作治理的能力與水平。合作治理的目的是在面對共同的問題時，依靠彼此的優(yōu)勢資源，通過相對平等的對話與協(xié)商，樹立共同目標，增進彼此的理解與信任，通力合作，就共同關心的公共問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的公共治理網絡③譚英俊:《批判與反思:西方治理理論的內在缺陷與多維困境》，《天府新論》2008年第4期。。因此，按照“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”這個“五位一體”的中國特色社會管理體系構建的基本要求，政府與非政府組織合作治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展，是我國社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實導向，也是社會主義和諧社會建設的必然要求。

2.合作治理的實質為妥協(xié)治理

現(xiàn)代社會是一個以公正求統(tǒng)一的社會，“最強者并非永遠能保持主人的地位，除非他將力量化為正義，將服從化為責任”①［法］盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1963年版，第9頁。。在現(xiàn)實社會治理中，政府雖然擁有相對強勢的地位和權力，然而政府想要永遠得到社會對它的合法性認同，以實現(xiàn)長期執(zhí)政，則必須將其強力轉化為正義的行為，公民則會以負責的態(tài)度和行為回報社會而不是單純的服從。就現(xiàn)代社會治理而言，“妥協(xié)是政治的靈魂——如果說不是其全部的話”②［英］約翰·阿克頓:《自由史論》，胡傳勝等譯，譯林出版社2001年版，第181頁。。在現(xiàn)代民主社會，“公民須樂于以妥協(xié)辦法解決他們的分歧，因為沒有妥協(xié)就沒有民主”③［美］科恩:《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務印書館1988年版，第183－184頁。。政府與非政府組織間的合作治理是一種政治民主的過程，即社會管理主體在管理公共事務過程中相互妥協(xié)的過程，也是以政府與非政府組織為基礎的各種社會治理主體在走向合作治理中的政治妥協(xié)過程。

在這個需要多元合作的現(xiàn)代社會，沒有任何一個組織能夠完全獨立，為了維持其生存，組織必須引進、吸收、轉換各種資源，而這些資源往往來自于環(huán)境中的其他組織。因此，形成組織間的資源相互依賴的關系網絡是至關重要的④Richard H Hall，Organization:Structure，Process and Outcomes .New York:Jersey Prentice Hall.1991:278.。隨著市場經濟的發(fā)展、社會的進步，人們的需求日趨呈現(xiàn)多樣化與復雜化的特征。面對千差萬別的社會需求，參與公共行政活動的各類組織，無論是公營還是私營，都不能擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題。因此，它們必須彼此依賴，進行談判與交易，在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的⑤周毅:《從行政管理新理念看政府改革》，《西安交通大學學報》(社科版)2003年第4期。。當前，社會主義市場經濟的深入發(fā)展和服務型政府的深刻改革，已為非政府組織自主性參與社會管理留下了制度性空間。在此背景下，政府需要把更多的精力用于掌舵，以此協(xié)調整個社會管理的宏觀運行;而非政府組織的興起恰恰在很大程度上填補了公共權力退出后的一部分社會管理領域的空白。換言之，在實踐過程中，政府與非政府組織就現(xiàn)實社會管理中的重要問題進行博弈，在談判與反思中不斷地調整各自的工作方式方法，借助談判協(xié)商，達成共識、建立互信、實現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得合作共贏。因此，政府需要通過妥協(xié)來獲得社會管理的雙贏過程。就本質而言，這是一種妥協(xié)式治理。

3.合作治理的基本形式是官民合作共治

“要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結社的藝術隨身份平等的擴大而正比地發(fā)展和完善?！雹蓿鄯ǎ萃锌司S爾:《論美國的民主》，董果良譯，商務印書館1988年版，第640頁。單個公民力量的薄弱性，決定了公民大眾為了共同的目的，就必須集合個人的力量，以形形色色組織的形式參與社會管理活動，通過組織化的形式表達他們的個人意愿、維護他們的個人權益。非政府組織可以有效反映和表達公民意愿，鼓勵公民維護自己的合法權益，參與監(jiān)督和評估政府政策，培養(yǎng)民間交流和自主管理的方法、技能，培養(yǎng)公民間的平等互惠精神，加深公民之間的相互信任與理解，促進公民社會的發(fā)展與成熟，為實現(xiàn)公民最大公共利益提供組織與制度保障⑦蘇大林等:《走向良性互動:政府與非政府組織合作關系探討》，《甘肅社會科學》2006年第4期。。在政策治國的時代，公共政策目標的體系化與復雜化，又決定了傳統(tǒng)公共行政以政府這一單一主體來組織政策執(zhí)行的程式，不再能夠滿足政策目標實現(xiàn)的需求⑧張康之:《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。。政府必須在以政策目標實現(xiàn)為其主導的社會管理中，與非政府組織，甚至與私人組織和公民大眾開展廣泛而密切的合作。無論是促進社會系統(tǒng)協(xié)調運轉，還是對社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、監(jiān)督與控制，政府與非政府組織的合作都要求必須超越傳統(tǒng)的由政府完全主導的協(xié)作性治理格局，加快形成政府與社會，即官民合作共治的新格局。

政府與非政府組織的合作治理，應是當前和今后一個時期，我國社會管理創(chuàng)新的重要內容和現(xiàn)實的努力方向。官民合作治理不僅要求政府以社會問題的管理者身份出現(xiàn)，更要求政府以非政府組織的引導者、培育者和幫助者的角色出現(xiàn)。政府在與非政府組織就社會管理問題達成共識的基礎上，應充分發(fā)揮非政府組織的自身優(yōu)勢，即在政治體系外部彌補政府治理公共事務的不足，同時發(fā)揮非政府組織自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，并重新激活公共事務領域中被政府所遺漏的“治理盲區(qū)”①王華:《治理中的伙伴關系:政府與非政府組織間的合作》，《云南社會科學》2003年第3期。。雙方在社會管理領域相互合作、相互促進，不斷揚長避短，就可以不斷地創(chuàng)新社會合作治理的體制與路徑，增加合作治理的效能。

二﹑我國政府與非政府組織合作治理中的問題及分析

建立健全我國社會管理的新體制，離不開政府與非政府組織在合作治理中的有機銜接與良性互動。但現(xiàn)實中，政府與非政府組織間的合作治理并不是一帆風順的。

長期以來，在合作治理實踐中一直存在著政府主導和公民 (社會)主導之間的爭論。

政府主導派認為，推動社會發(fā)展是政府的事，非政府組織過多進入社會管理和公共服務領域會影響政府的管理效能;要提高公共服務與社會管理的質量，有必要對非政府組織進行強力控制。政府主導模式的極端是國家主義，即政府不信任社會，包攬一切社會事務，將非政府組織排斥在公共服務與社會管理之外。在這種“強國家—弱社會”模式中，非政府組織數量受到嚴格控制，其活動基本限于停滯②儲松燕:《中外非政府組織管理體制比較》，國家行政學院出版社2007年版，第45頁。。

公民 (社會)主導派從人民主權理論出發(fā)，強調社會管理的本質就是社會自主性管理，所有想要對社會公共事務管理貢獻力量的組織和個人，都應積極參與社會管理與公共服務的過程，并通過一種具有合法性的形式實現(xiàn)對國家權力的控制?！肮窆餐w的公民們期望得到更好的政府服務……他們需要更為有效的公共服務，他們準備為了實現(xiàn)共同的目標而采取集體行動。”③［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第214頁。具有較強公共服務能力和公共利益表達水平的非政府組織，能夠實現(xiàn)公民組織間的常態(tài)互動，形成廣泛的公民參與網絡，把社會資本轉化為影響政府的政治資源，從而在一定程度上抵制政府的不合理行為，提高公共服務與社會管理的效率與質量。

在現(xiàn)代社會，政府與非政府組織間的關系不是單方面的順從與服從的關系，而是彼此相互依賴的關系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源④Judith R Saidel，Resource Interdependence:relationship between State Agencies and Nonprofit Organization.Public Administration Review，1991.。實際上，政府與非政府組織合作治理的理想模式應是一種相對平等的合作伙伴關系。政府與非政府組織不應再是界限明晰、相互抗爭的競爭對手，而是邊界模糊、共同促進、合作互補的平等伙伴關系。

理想的政府與非政府組織的合作治理，是政府與非政府組織在相互獨立的基礎上，以平等的身份，基于資源優(yōu)勢與功能互補而展開的一種組織間互動合作方式。具體而言，政府與非政府組織合作伙伴關系的建立應具備幾個基本條件:目標一致、相互信任、資源與功能互補、相互的獨立與對等⑤王冬芳:《非政府組織與政府的合作機制:公共危機的應對之道》，中國社會出版社2009年版，第172頁。。當前，我國政府與非政府組織間是一種非均衡不對等的關系，意味著現(xiàn)階段政府與非政府組織在社會管理領域的互動是一種尷尬的依附型合作，還處于合作型社會管理的初級階段，即當前非政府組織與政府的協(xié)作是一種形式意義上的合作。在以中國政府為主導的社會管理大環(huán)境下，政府與非政府組織的互動關系與合作治理模式的具體表現(xiàn)，是政府處于強勢地位，而非政府組織處于被動的從屬地位，非政府組織發(fā)揮了對政府社會管理拾遺補闕的作用，不僅沒有自由選擇的權利，而且在合作治理中明顯缺乏獨立性與自主性。

合作治理理論要求搞清是何種治理結構、制度和運行機制能成為生成合作治理行為的“發(fā)生器”。合作治理需要把治理活動建立在合作原則上，在合作治理的結構、制度以及運行機制下，通過合作而實現(xiàn)更有效、更全面、更充分的治理。所以，探討合作治理的結構、制度以及運行機制是更為根本的任務①張康之:《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。。當前，我國政府與非政府組織在合作治理中主要存在如下問題:

1.政府與非政府組織在治理結構中不對等，政府過于強勢，非政府組織處于邊緣地位

政府與非政府組織之間最為理想的關系應是第三部門在得到政府足夠的法律和財政支持的同時，又能夠保持相當的獨立性和自主權②高紅:《城市整合——社團、政府與市民社會》，東南大學出版社2008年版，第115頁。。在合作治理中，非政府組織的自主性是形成政府與非政府組織合作共治局面的重要因素。當前，我國對非政府組織的管理實行雙重管理體制，非政府組織要接受登記管理機關與業(yè)務主管部門的雙重審核與監(jiān)管。不少非政府組織源于政府“自上而下”的職能部門轉變，具有濃厚的官辦色彩，很難有“獨立性”。即使是“自下而上”的自發(fā)組建的草根非政府組織，也不可避免地受到“自上而下”的業(yè)務主管部門的管制，很難獲得較大的生存空間，往往擺脫不了曇花一現(xiàn)的命運。非政府組織“半官半民”的性質和體制內化的趨勢，必然會弱化非政府組織的民間性特質并引發(fā)對政府的強烈依賴，從而失去了保證其獨立性的合法性根基。因此，在社會管理中，政府與非政府組織在地位上嚴重不對等，政府更多地處于主導壟斷地位，其占位、越位致使非政府組織在合作治理中一度處于邊緣位置，只是形式上的合作治理，實質上最多是政府完全主導下的協(xié)作式治理。

2.合作治理的相關法律制度不健全，非政府組織的合作積極性不高

長期以來，在我國社會管理領域中，普遍存在著非政府組織參與社會管理的法律缺位問題。沒有切實可行的官民協(xié)商的法律平臺與法律運行機制，憲法規(guī)定的人民當家作主就難免流于形式。為此，黨的十八大明確把“法治保障”作為我國社會管理創(chuàng)新和構建“五位一體”社會管理體系的重要內容。非政府組織參與合作治理的前提，是到相關政府部門登記審查并接受過程監(jiān)督，首先在法律制度上就把非政府組織在合作治理中降到了從屬、被監(jiān)管和被支配的地位。而草根非政府組織在登記準入上也經常會遭遇“門檻高”的尷尬問題。在現(xiàn)實中，官辦非政府組織很容易獲準登記，而草根非政府組織的登記備案往往會遇到很多無法想象的困難。不少草根非政府組織要么登記注冊為企業(yè)法人，要么掛靠于官辦非政府組織名下，有的還頂著“黑戶”運行。僵化的法律體制與不完善的法律機制已嚴重制約著非政府組織的健康發(fā)展，進而嚴重削弱了合作治理的社會組織基礎。

3.合作治理的運行機制不健全

首先，公眾對體制內的非政府組織缺乏認同機制。在現(xiàn)代社會，公民大眾一般以非政府組織為載體對社會管理進行制度化參與。但不少被體制內化了的非政府組織，因公眾對它們的代表性的質疑，反而導致其在合作治理中飽受爭議。一些政府部門在選擇非政府組織進行購買服務時，沒有及時通過政策聽證等公共事務公開形式，充分吸納公眾的意見，從而造成了公眾對相關非政府組織的不了解、不信任，以致在日后的非政府組織的公共服務和社會管理上不配合，甚至強烈抵制。其次，公民大眾對非政府組織社會管理績效缺乏評估機制。一些政府機構把合作治理完全等同于政府部門與非政府組織的簡單合作管理，在對非政府組織社會管理績效考評中，過于強調相關政府部門對非政府組織工作績效的評估，而不是按照“上評下議”的合作評估要求，積極為公眾參與社會管理提供合作治理績效評估的平臺與機制。政府與體制內非政府組織對社會管理的壟斷，必然造成非政府組織治理能力低下。長此以往的惡性循環(huán)，必然阻礙政府與非政府組織合作治理的效能與質量。再次，缺乏促進合作治理效能的獎懲機制。在以項目為“抓手”的非政府組織與政府合作治理中，由于政府相關部門對非政府組織的社會管理績效評估有絕對主導權，一些非政府組織不得不拿出一定的人力、財力對政府部門進行公關。這樣，非政府組織的社會管理績效就明顯缺乏科學的區(qū)分度，政府與非政府組織不是在法治的平臺上良性互動，而是在“潛規(guī)則”下惡性循環(huán)。最后，政府與非政府組織在合作治理中缺乏完善的監(jiān)管機制。迄今我國還沒有一個獨立的第三方專門對政府與非政府組織的合作治理進行過程監(jiān)督。公民大眾缺乏制度化的渠道來反映政府與非政府組織合作治理中的問題。由于監(jiān)督機制缺位，政府與非政府組織之間難免出現(xiàn)權力尋租等一系列的違規(guī)現(xiàn)象與腐敗丑聞，嚴重影響了政府的合法性和非政府組織的信譽度，這無疑會讓政府與非政府組織的合作治理陷入困境。

三、在社會管理創(chuàng)新中讓合作治理模式真正運轉起來

社會管理創(chuàng)新，就是要改革當前政府管控型的社會管理模式，通過創(chuàng)新社會管理體制機制，以健全政府與非政府組織合作治理體制為突破口，在不斷創(chuàng)新社會合作治理路徑的過程中，讓中國特色的合作治理模式良好地運轉起來，以實現(xiàn)政府依法行政管理與非政府組織依法自治的有機銜接和良性互動。

1.構建社會內生秩序，培育公民社會

社會內生秩序是社會管理創(chuàng)新的力量之源。社會管理的力量源于社會內生秩序的力量?，F(xiàn)代社會的內生秩序是社會中無形的基礎性支撐力量，它不是通過政府權力運作來實現(xiàn)的，而是人們在日常社會生活的互動中，不斷實現(xiàn)社會關系和行為的規(guī)范化，基于信念、道德、傳統(tǒng)、習俗和經驗，形成的植根于基層社會的行為規(guī)范和道德共識。它是社會秩序中最具有根本性與基礎性的構成因素，它構成了社會生活的基本底線。在現(xiàn)代社會，如果社會本身缺乏內生秩序，政府很難產生有效整合社會的力量;一些非政府組織由于無法被合法地吸納與整合，很可能成為分化合作治理的力量。社會管理創(chuàng)新的重要使命就是要培育一個具有高度內生秩序的現(xiàn)代公民社會。在一個具有高度內生秩序的現(xiàn)代社會中，公民個人首先要對自己負責，在個人無法解決問題的時候，可以通過自愿合作來解決共同的問題;在自愿合作無法解決的時候，才需要強制，即公權力的介入;而進入公權力的范圍內，也應當由較小的共同體承擔解決共同問題的責任;只有在下層共同體需要更高一層支持的時候，更高一層才能予以干預，個人、社會、國家乃至國家內部各級政府之間形成遞升的輔助關系①參見王小章《風險時代的社會建設》，《浙江社會科學》2010年第3期。。

2.重塑治理結構，建立對等合作關系

要想優(yōu)化政府與非政府組織的合作治理結構以規(guī)避合作治理中可能出現(xiàn)的治理風險，就必須厘清二者在公共事務中各自扮演何種角色、各自應承擔什么責任，以形成優(yōu)良的治理結構。在合作治理中，政府與非政府組織都應是社會公共事務的治理主體，是治理公共事務的共同責任承擔者;在政府與非政府組織的合作共治中，二者不應是行政系統(tǒng)中的上令下行式“命令—服從”關系，而是對等、契約式的合作伙伴關系。政府治理說到底也是社會管理的重要內容，要切實把政府從“社會之上的政府”轉變成“社會之中的政府”。在合作治理的過程中，政府應是合作治理的推動者、引導者和服務者。政府應在合作治理中發(fā)揮關鍵的作用，充當元治理的角色。我們強調政府組織元治理的角色，旨在強調政府相關部門應承擔非政府組織無法承擔的任務而已，只是功能或職能的不同，而不是回歸那種“命令—服從”的不平等的關系。在合作治理中，政府應“作為不同政策主張的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統(tǒng)實現(xiàn)某種程度團結的總體機構，作為規(guī)章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規(guī)章制度，實現(xiàn)各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權力機關負責采取最后一著補救措施”②［英］鮑勃·杰索普:《治理的興起及失敗的風險:以經濟發(fā)展為例的論述》，漆蕪譯，《國際社會科學》(中文版)1999年第1期。。只有多元社會治理主體明確各自的職責，形成合理的治理結構，合作治理才能發(fā)揮其應有的效能。

3.加強制度建設，培育對等合作的平臺

黨的十八大提出了要構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體系，這是我國以社會管理創(chuàng)新完善政府與非政府組織合作治理的實踐運作平臺。在“法治保障”下，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”，即各種社會管理主體必須在法治的框架下積極參與社會合作共治。當前要加快形成“政社分開、權責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制，加快培育社會組織，增強社會內生秩序和自主性治理的能力。非政府組織既是溝通政府與公民的重要橋梁，也是監(jiān)督公共權力和制約資本的重要力量，更是社會管理創(chuàng)新中極其重要的外部推動力量。培育社會組織力量，探索非政府組織與政府良性互動的體制機制，在法治允許的框架內實現(xiàn)社會利益的正當表達，可為中國社會管理創(chuàng)新提供源源不斷的動力支持。我國在社會建設中所倡導的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的合作共治平臺，有利于形成國家—社會有機銜接和良性互動的合作治理格局，從而為拓展我國國家治理的戰(zhàn)略空間和公民社會的成長奠定良好的社會組織基礎。

4.與時俱進地創(chuàng)新社會合作治理的運行機制

在初步形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”“五位一體”的社會合作管理體制的基礎上，必須與時俱進地創(chuàng)新社會主體多元合作治理的運行機制，不斷開創(chuàng)社會管理的新路徑。

第一，健全社會治理主體的有效參與機制。在現(xiàn)代社會，所有的社會治理模式，都是以參與式治理為基礎的。合作治理本身就是一種能夠增加官民互信的有效的參與式治理。首先，要充分發(fā)揮我國法律制度的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新非政府組織和公民大眾參與社會公共事務的積極性;依法保障和支持非政府組織等各種社會治理主體通過平等的投票、競選、聽證、質詢、信訪、評議、彈劾等途徑參與社會公共事務。其次，要充分引導非政府組織和公眾，借助計算機、互聯(lián)網、博客、微博等各種現(xiàn)代信息技術手段，積極參與社會公共事務管理，對政府進行有效監(jiān)督。當前，在創(chuàng)先爭優(yōu)活動中，要以“上評下議”為“抓手”，積極推進社會管理績效的官民合作評議進程，為建立健全官民合作決策機制創(chuàng)造有利的條件。

第二，健全社會合作治理主體間的信任機制。作為一種增量的社會資本，信任是合作的基礎和前提，沒有信任就很難有真正的合作。作為一種增量資源，信任產生真正合作，而各種社會主體在真誠合作共治的過程中也必然會進一步增進互信，從而進一步增強社會合作治理的能力與水平。在社會合作治理中，應加快信任資源的培育，特別要著力打造政府誠信體系。同時，應依法為非政府組織等各種社會治理主體建立社會誠信檔案，建立健全社會誠信體系。只有具有團結、合作、自主、信任的合作精神，具有高度的主體意識、權利意識和參與意識，公共事務的各方治理主體才能更好地治理公共事務。要建立健全對各種社會治理主體社會誠信的考評機制，無論是政府部門還是非政府組織和其他社會治理主體，在合作治理中，如果失去誠信，都必須承擔相應的責任和受到相應的處罰。

第三，完善社會合作治理的激勵保障機制。一個社會主體做什么、不做什么，不是取決于別的，而是取決于他對利益滿足這個需求動機。有效的激勵應是因“人”而異的，因此，要根據社會治理主體的實際需要而采取權變激勵，這是驅動合作治理模式有效運行的動力基礎。將合作治理績效與社會主體的收益掛鉤，實行富有彈性的績效考評制，對績效良好的政府部門、非政府組織、公民個人予以充分表彰，可以激勵相關社會治理主體能更加積極有效地參與到社會合作共治中來。對于積極有效參與合作治理的非政府組織，在通過“上評下議”考核其績效和群眾滿意度的基礎上，政府相關部門可對它們的效能進行科學分級，政府的財政購買服務也應相應地著力向績效高和群眾滿意度高的非政府組織傾斜。

第四，進一步完善政府對非政府組織的服務性的管理機制。首先，要簡化非政府組織的登記準入機制，加強對非政府組織的引導與培育。隨著我國服務型政府建設和政務大廳、“一站式”、“一窗式”等政府服務流程再造的不斷推進，應優(yōu)先考慮簡化和優(yōu)化非政府組織登記程序，廢除非政府組織準入中不合理的限制條件，進一步調動非政府組織參與社會合作治理的積極性與創(chuàng)造性。其次，要進一步完善非政府組織的自主性治理機制。要積極推進非政府組織與政府脫鉤，努力實現(xiàn)非政府組織的“自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展”。要進一步加快非政府組織可持續(xù)發(fā)展的步伐，保證其獨立地位，使合作治理真正運轉起來，應做到:一要確保非政府組織機構設置、人員產生過程中的獨立性，避免政府體制在非政府組織中進一步蔓延;二要實現(xiàn)政府部分社會管理職能的退出與讓位，政府要將自己“不該干”、“干不好”、“不能干”的事情，盡快讓位于非政府組織;把不該介入的專業(yè)性社會事務，下放給非政府組織來完成;三要切實完善非政府組織的“法人”化運行機制，讓其獨立擁有和使用組織資產的權力，逐步實現(xiàn)財務獨立，在自負盈虧的壓力下，不斷增強其自身“造血”能力。

結 語

健全我國政府與非政府組織的合作治理體制與運行機制，是當前我國社會管理體制創(chuàng)新的重要突破口。以政府與非政府組織為基礎的社會合作治理是我國通過社會管理創(chuàng)新實現(xiàn)人民當家作主的理性路徑。社會管理創(chuàng)新要求我國必須加快對非政府組織引導、培育、規(guī)范與服務的力度。在初步形成“五位一體”社會管理體制的基礎上，應從加快培育社會內生秩序、重塑合作治理結構、加快合作治理平臺建設、創(chuàng)新合作治理運行機制等方面，與時俱進地創(chuàng)新政府與非政府組織合作共治的可行性路徑，讓中國特色的社會合作治理模式良好地運轉起來。