高和榮

（廈門大學(xué)，廈門 361005）

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)是我國加快以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)重要內(nèi)容。它內(nèi)在地需要我們在深入調(diào)查各項社會保障制度建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，以“增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”為著眼點與著力點，改革現(xiàn)行的“碎片化”、“補缺型”社會保障制度，提出整合型社會保障制度建設(shè)目標(biāo)，推進社會保障制度持續(xù)發(fā)展。

一、整合型社會保障制度內(nèi)涵及建設(shè)依據(jù)

發(fā)達國家社會保障制度經(jīng)過一百多年的建設(shè)，除了個別國家還存在碎片化之外，大多數(shù)國家的社會保障制度整合程度較高，整合已經(jīng)不是這些國家社會保障制度建設(shè)的主要任務(wù)。但是，中國現(xiàn)行的社會保障制度按照國民身份制定的，不同身份人員在保障項目、籌資標(biāo)準(zhǔn)、補償比例以及保障待遇等方面差異化、碎片化特征較為明顯。這種缺乏整合的社會保障制度不利于“社會穩(wěn)定”與“社會公正”，不利于“提高社會保障資金的使用效率”以及“社會保障制度的長期建設(shè)”①。

為此，學(xué)術(shù)界從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)角度對社會保障制度的整合進行了探索，認為我們應(yīng)當(dāng)建設(shè)一個“適度普惠型”社會保障制度②，做到“覆蓋城鄉(xiāng)、適度差異”、“城鄉(xiāng)銜接”最終走向“城鄉(xiāng)一體”③。但是，現(xiàn)有的研究始終沒有回答整合型社會保障制度的基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容及其建設(shè)價值，這就需要我們加強社會保障制度的整合建設(shè)研究，推進中國社會保障制度的公正、持續(xù)發(fā)展。

1.整合型社會保障制度的內(nèi)涵

整合是社會保障制度的本質(zhì)要求，也是衡量社會保障制度公正性的重要表現(xiàn)，以公正為價值理念的社會保障制度內(nèi)在地需要建立起整合型社會保障制度。過度碎片化、缺乏整合性的社會保障制度必然擴大各個階層之間的社會保障待遇差距，背離社會保障制度的建立初衷。

從詞源上看，“整合”有“integrate”、“converge”以及“collaborate”等三個英文單詞與之對應(yīng)。 它最初是一個物理學(xué)概念，主要指將各個分散的零部件通過某種方式組合在一起，使之形成一個有機整體，并發(fā)揮出整體功能④。19世紀(jì)晚期，迪爾凱姆將這個概念運用到社會學(xué)領(lǐng)域，表示社會有機體、社會秩序以及社會道德的整合。在社會保障領(lǐng)域，“整合”這個詞表示通過對社會保障制度、社會保障實施以及社會保障監(jiān)管等方面加以梳理與調(diào)整，形成一個科學(xué)完備的社會保障制度體系，促進社會保障制度的公正、持續(xù)發(fā)展。

與一味地追求普遍性不同：整合型社會保障制度強調(diào)社會保障制度內(nèi)容及實施機制等方面的有機整體性，它不僅包括“制度的整合”、“主管部門的整合”以及“地域的整合”⑤，而且還應(yīng)該包括“功能的整合”，“實施部門的整合”以及“監(jiān)管部門的整合”。從中國社會保障制度現(xiàn)狀來看，整合直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)整合、地區(qū)整合以及階層整合；從社會保障制度運行上看，它包括社會保障主管部門的整合，社會保障制度內(nèi)部不同的制度整合，社會保障供給形式與供給方式的整合，社會保障實施及監(jiān)管的整合等，它們成為衡量社會保障制度整合程度的重要方面。

因此，整合型社會保障制度是社會保障供給主體、項目、實施與管理等方面有機整合的社會保障制度。它通過政府以及社會各界的共同努力，建設(shè)涵蓋全體國民、項目完整、內(nèi)容全面、相互銜接、有機整合的社會保障制度，一個結(jié)構(gòu)合理、水平適中、國情適應(yīng)、普遍共享的社會保障制度，使每一個民眾能夠公正地享有各項社會保障項目，推動社會保障制度的持續(xù)發(fā)展，為人類社會保障制度的建設(shè)提供中國經(jīng)驗。

2.整合型社會保障制度的特征

整合型社會保障制度具有以下三個特征。

第一，社會保障制度的有機整合性。這是整合型社會保障制度的內(nèi)在要求，也是社會保障制度發(fā)展的必然結(jié)果。任何一項社會保障制度的制定與實施都遵循從個別到一般、從特殊到普遍這個過程，某項社會保障制度最初總是針對特殊群體或特殊行業(yè)設(shè)置的，形成差異化的制度安排，并在實踐過程中逐步將誕生于各個行業(yè)的碎片化制度整合為一個整體，從來也沒有哪一項社會保障制度自誕生之日起就能夠涵蓋全體國民、整合各個階層。例如，德國的醫(yī)療保障制度最初就是針對高爐、礦山、鐵路以及采鹽等行業(yè)的工人設(shè)計的，當(dāng)時的普魯士、奧地利以及德意志等國家的醫(yī)療保險項目及待遇各不相同，呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展態(tài)勢，德國統(tǒng)一以后政府才將這種碎片化的醫(yī)療保險制度逐漸整合為統(tǒng)一的《疾病社會保險法》。因此，有機整合性就成了整合型社會保障制度的一個顯著特征。

第二，社會保障結(jié)構(gòu)的合理性。這是整合型社會保障制度的邏輯必然與重要特征。與碎片化的制度結(jié)構(gòu)不同，整合型社會保障制度要將各個零碎的制度整合成一個有機整體，將同一類型的不同社會保障制度整合起來，形成更加具有公正性的社會保障制度，增進各個階層之間的融合，促進整個社會的和諧發(fā)展。因此，與碎片化的社會保障制度相比，它在制度結(jié)構(gòu)及制度體系上更加具有合理性，更符合社會保障制度設(shè)立的本意，體現(xiàn)著社會保障制度的發(fā)展方向。

第三，社會保障管理與監(jiān)督機構(gòu)的高效性。管理與監(jiān)督機構(gòu)的高效是整合型社會保障制度運行的基本目標(biāo)，也是整合型社會保障制度有效運行的根本保證。通過社會保障管理與監(jiān)督機構(gòu)的整合，明確各管理與監(jiān)督機構(gòu)的職能，將原來分散在其它部門的相關(guān)職能機構(gòu)加以整合，形成相對統(tǒng)一的社會保障管理與監(jiān)督機構(gòu)，這不僅理順了社會保障監(jiān)督與管理機構(gòu)，而且有效地克服各種“搭便車”、“互相推諉”乃至“不作為”等行為，提高社會保障制度的實施效率，使民眾能夠及時享有相關(guān)福利待遇，增進民眾福利水平。

3.整合型社會保障制度的建設(shè)依據(jù)

建設(shè)整合型社會保障制度是社會保障自身發(fā)展的內(nèi)在要求。社會保障制度作為一項社會政策，要能夠為所有社會成員普遍性地提供旨在保障某種生活水平、改善生活質(zhì)量的物質(zhì)供給、資金支持以及相關(guān)服務(wù)。這意味著，社會保障項目的供給與享用要具有普遍性而盡量減少選擇性，同一種社會保障項目中各種制度要加以整合，任何人都有權(quán)獲得基于提高生活質(zhì)量、促進自身發(fā)展的社會保障項目。同時，社會保障項目的供給要實行優(yōu)先向弱者傾斜的政策理念，有利于改善弱勢群體的生活，從而增進社會公正，減少社會不平等，促進社會各階層之間的和諧共生。這就需要建設(shè)一種整合型的社會保障制度。

建設(shè)整合型社會保障制度是中國社會保障事業(yè)的現(xiàn)實選擇。社會主義市場經(jīng)濟的建立為中國社會保障事業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)濟支撐，一些社會保障項目從無到有、由特殊到普遍地發(fā)展起來，社會保障項目設(shè)置、社會保障享用對象越來越普遍化。黨的“十七大”以后，全國各地更加注重改善民生，更加重視健全社會保障制度，整個社會保障事業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮景象。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國社會保障制度在建設(shè)過程中還存在著諸多不足：有的社會保障項目普遍性不夠；有的社會保障項目碎片化程度較高；同一社會保障項目出現(xiàn)了多種制度類型，整合程度不高；還有的社會保障項目既缺乏普遍性又缺乏整合性。社會保障供給不足固然帶來許多矛盾，可是，如果缺乏對社會保障制度的科學(xué)安排與理性規(guī)劃，碎片化地一哄而上，必然會偏離社會保障制度的建設(shè)方向，制約著我國社會保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，建設(shè)整合型社會保障制度就成為必然。

整合型社會保障制度的建設(shè)是在對國外社會保障事業(yè)反思之上的理性選擇。19世紀(jì)以后，西方發(fā)達國家紛紛建立各項社會保障制度，逐漸形成了項目齊全、待遇豐厚、普遍共享、結(jié)構(gòu)完整的社會保障體系，涵蓋了從搖籃到墳?zāi)沟母鱾€方面。但是，社會保障支出以及社會保障需求的剛性上漲與經(jīng)濟發(fā)展的周期波動發(fā)生了矛盾，也與政黨政治、民主選舉緊密聯(lián)系在一起，成為左右政治發(fā)展的重要力量。于是，這些國家有的明知不可為而為之，不斷加大社會保障供給，進而給公共財政帶來了巨額支付危機；有的因為削減社會保障支出或民眾的保障待遇而遭致罷工、游行，甚至引發(fā)政權(quán)更替。前車之鑒，后事之師。我們在建設(shè)社會保障制度過程中要努力增進社會保障供給的科學(xué)性與持續(xù)性，而不能簡單地移植西方國家的做法，不能重走這些國家的老路，更不能陷入這些國家曾經(jīng)出現(xiàn)過的“福利陷阱”。因此，整合型社會保障制度的建設(shè)十分必要。

二、整合型社會保障制度的主要內(nèi)容

整合型社會保障制度強調(diào)要整合針對各個階層或群體設(shè)置的社會保障項目，把分布在各個部門的社會保障管理與服務(wù)職能加以整合，使之更好地服務(wù)于民眾。它包括各項社會保障制度的整合，社會保障管理機構(gòu)的整合，供給方式的整合以及監(jiān)督機構(gòu)的整合等四個方面。

1.各項社會保障制度的整合

制度經(jīng)濟學(xué)認為制度當(dāng)成經(jīng)濟績效的關(guān)鍵，好的制度能夠有效地降低交易成本，提高經(jīng)濟效益。在社會保障領(lǐng)域，制度的重要性同樣不言而喻，制度整合構(gòu)成了社會保障整合的核心。各項社會保障制度的整合包括三個方面。

首先，城鄉(xiāng)社會保障制度的整合。城鄉(xiāng)二元是中國社會保障制度的建設(shè)特色，中國幾乎所有的社會保障制度都是城鄉(xiāng)有別：例如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、新農(nóng)保制度以及城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度各不相同；一些地方的各項醫(yī)療保障制度人為地進行城鄉(xiāng)分設(shè)；各級政府對于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)保障制度與針對農(nóng)民及農(nóng)民工的就業(yè)保障制度內(nèi)容差距很大，這就需要加強社會保障制度的城鄉(xiāng)整合建設(shè)。有些制度，例如工傷保險、社會救助等制度可以直接打破城鄉(xiāng)界限，在一定范圍內(nèi)實行一元化制度供給⑥；有些制度，如城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等制度，可以打破城鄉(xiāng)界限進行基礎(chǔ)整合，允許差異化的繳費及待遇獲得，從而為制度整合提供基礎(chǔ)⑦；有些制度，則可以設(shè)立均等化的基礎(chǔ)保險金以及差異化的個人賬戶保險金，進而增強社會保障制度的公平性與公正性。

其次，地區(qū)社會保障制度的整合。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間的社會保障差異更為顯著。在一些城市，借助于較為發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)，政府拓展義務(wù)教育范圍，有的將高中教育納入到義務(wù)教育范圍之內(nèi)，有的將學(xué)前教育納入其中⑧?？墒?，在一些欠發(fā)達地區(qū)，義務(wù)教育在排除學(xué)前教育以及高中教育的基礎(chǔ)上，連義務(wù)教育經(jīng)費、師資、校舍等基本的制度安排都出現(xiàn)困難。例如，《2009年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，2009年上海市普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為14792.68元，位居全國第一，而河南省普通小學(xué)生均經(jīng)費僅為1949元，兩者相差7.59倍；同年，上海市的普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為18224.25元，位居全國第一，而貴州省普通初中生均經(jīng)費僅為2698.18元，兩者相差6.75倍；2009年上海市普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費仍為排名第一，達到16853.72元，湖北省僅為2192.67元，兩者相差7.69倍⑨，地區(qū)差異十分顯著。整合型社會保障制度因此就需要加強社會保障制度地區(qū)之間的整合，逐步縮小不同地區(qū)之間的社會保障待遇差距。

最后，社會保障制度的階層整合。社會保障制度城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的整合是以階層整合為目的，以便促進社會各階層的和諧共生。當(dāng)前，公務(wù)員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民等各個階層的社會保障待遇差距十分顯著，它業(yè)已成為固化社會階層、阻礙社會和諧發(fā)展的重要因素。例如，同等學(xué)歷、同時參加工作、同樣職稱、同年退休的機關(guān)單位人員退休金是企業(yè)職工養(yǎng)老金的3倍多⑩，他們的退休金更是城鄉(xiāng)居民的數(shù)十倍甚至近百倍之多。為此，加快整合針對不同階層設(shè)立的各項社會保障制度，建立起階層統(tǒng)籌的社會保障制度，踐行財政優(yōu)先向弱者傾斜的社會保障制度建設(shè)理念，使社會保障制度的供給能夠縮小同一階層內(nèi)部的待遇差異，縮小不同階層之間的收入差距，使得社會保障制度的實施成為增進社會團結(jié)、縮小貧富差距的潤滑劑。

2.社會保障管理機構(gòu)的整合

社會保障制度的建立需要一套較為完整而不是零碎的管理機構(gòu)，明確各個部門在社會保障項目提供、實施以及社會保障制度建設(shè)中的任務(wù)、目標(biāo)與要求，推進社會保障制度的建立健全。

在社會保障領(lǐng)域，對原來普遍采取的分項管理模式進行整合性改革是世界各國通行做法。例如，本世紀(jì)初以來，日本政府加強了社會保障制度管理機構(gòu)的整合改革，將1938年設(shè)立的厚生省以及1947年成立的勞動省整合為厚生勞動省，管理機構(gòu)名稱的改變意味著工作內(nèi)容與工作任務(wù)發(fā)生了變化，整合后的厚生勞動省職責(zé)范圍涉及到社會保障與健康衛(wèi)生等方面，主要包括國民健康、醫(yī)療保險、醫(yī)療服務(wù)提供、藥品和食品安全、養(yǎng)老保險、勞動就業(yè)、弱勢群體社會救助、環(huán)境保護、老人康復(fù)等職責(zé)，涵蓋了我國的衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)管局、人力資源和社會保障部、民政部、國家質(zhì)檢總局的衛(wèi)生檢疫、環(huán)境保護總局等部門的相關(guān)職能?。又如，芬蘭將主管國民年金、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、家庭補助、健康照顧以及工傷保險等部門整合為“社會事務(wù)和健康部”。再如，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯將負責(zé)養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、消費者權(quán)益保護、勞動就業(yè)等部門整合為“衛(wèi)生和社會發(fā)展部”?。通過改革，這些國家的相關(guān)管理部門能夠通盤考慮整個社會保障制度的建設(shè)情況，提高了社會保障部門的管理效率。

改革開放以后，我國各項社會保障事業(yè)分屬在不同的管理部門，管理機構(gòu)碎片化傾向日益明顯，這給社會保障制度的供給與實施帶來了許多問題。例如，新農(nóng)合制度涉及到財政、衛(wèi)生、社保以及民政等四個部門，它們有的負責(zé)資金劃撥，如財政部門；有的負責(zé)制度供給，如社保部門；有的負責(zé)基本藥物以及整個治療行為，如衛(wèi)生部門；也有的負責(zé)貧困人口的醫(yī)療救助，如民政部門。這些部門在醫(yī)療保障方面的管理職能存在著交叉，如果缺乏必要的整合，必將出現(xiàn)管理機構(gòu)的碎片化。再如，各個城市的醫(yī)療救助管理機構(gòu)涉及到財政局、發(fā)改委、民政局、衛(wèi)生局以及人力資源和社會保障局等部門，各個部門之間需要經(jīng)常開展協(xié)調(diào)工作，從而降低了醫(yī)療救助制度的供給與實施效率。所以，這就需要我們對現(xiàn)行的社會保障管理機構(gòu)進行必要的整合，增強整個社會保障制度內(nèi)部的耦合力與整合力。

3.社會保障供給方式的整合

社會保障可以采取“實物”、“貨幣”以及“服務(wù)”等三種方式進行供給，這三種供給方式還可以組合成“實物—貨幣”、“實物—服務(wù)”、“貨幣—服務(wù)”以及“實物—貨幣—服務(wù)”等各種方式，它們構(gòu)成了完整的社會保障供給方式。

然而，長期以來，中國社會保障過分重視單一方式的供給，如單純的資金、單純的實物供給，不僅服務(wù)供給項目與方式嚴(yán)重不足，而且很少把這些供給方式整合起來。例如，人們一提到社會保險就想到了資金支持與資金保障，探索個人與企業(yè)的繳費比例、個人的待遇獲得、資金保值增值以及資金監(jiān)管等問題。這些問題固然十分重要，它是社會保險發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，僅僅解決了資金問題并不能很好地解決社會保險問題。因為，對于需要服務(wù)保障的需求者來說，如果缺乏服務(wù)與實物保障，再多的保險金也不能解決他們的日常生活問題，而且也會導(dǎo)致社會保險資金邊際效用的下降；再如，醫(yī)療保險金以及醫(yī)療救助就不宜用實物的形式加以替代，而養(yǎng)老保障就需要整合貨幣、實物以及服務(wù)等類型。因此，整合型社會保障制度包含著社會保障供給方式的整合，明確各項社會保障制度供給的重點、項目與內(nèi)容，針對各社會保障項目開展組合供給和差異化供給，使各種供給類型相互支撐，形成資金、實物以及服務(wù)供給方式的有機整合，促進這三種供給方式的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.社會保障監(jiān)督機構(gòu)的整合

監(jiān)督是管理的一部分，社會保障制度的整合同樣需要整合監(jiān)督機構(gòu)。

首先，政府部門自身監(jiān)督機構(gòu)的整合。政府各個部門是社會保障供給的重要主體，為了確保社會保障制度的有效供給，各政府部門一般都建立了自己的監(jiān)督機構(gòu)。例如，民政部成立了“紀(jì)檢組監(jiān)察局”，衛(wèi)生部設(shè)置了“監(jiān)督局”，對“藥品安全”及“醫(yī)療服務(wù)”加以監(jiān)管。這些監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立保障了本部門社會保障制度的有效開展。但是，社會保障管理機構(gòu)的碎片化必然導(dǎo)致監(jiān)督機構(gòu)的碎片化，使之難以有效地規(guī)制涉及到眾多部門的社會保障制度供給問題，需要加強各個部門監(jiān)督機構(gòu)的整合建設(shè)，提高社會保障監(jiān)督機構(gòu)的工作成效。

其次，多種監(jiān)督主體的整合。有些社會保障項目的設(shè)置涉及到多個監(jiān)管主體，相應(yīng)地，也就涉及到眾多監(jiān)管主體的整合問題。例如，醫(yī)療保障制度的監(jiān)督機構(gòu)涉及到國家公務(wù)員局、人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、民政部門等所設(shè)立的監(jiān)督機構(gòu)，它們分別監(jiān)督公務(wù)員醫(yī)療保障、職工醫(yī)療保障、農(nóng)民醫(yī)療保障以及貧困人口醫(yī)療保障的實施工作。另外，一些社會慈善組織也為民眾提供福利，他們內(nèi)部也設(shè)立了監(jiān)督機構(gòu)。同時，民眾作為最普遍的監(jiān)管主體也客觀存在著并積極發(fā)揮作用。如果這些監(jiān)督機構(gòu)不能很好地整合起來，將大大降低監(jiān)管成效。

最后，各種監(jiān)督方式的整合?，F(xiàn)行的監(jiān)督主要依靠正式機構(gòu)、正式組織的監(jiān)督。例如，有關(guān)部門對社會保障供給，對各省、市、縣（區(qū)）社會保障的實施往往采取財務(wù)審計、物資使用監(jiān)管、服務(wù)供給監(jiān)管等方式監(jiān)督；有的還實行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。同時，各類社會組織在向民眾提供福利過程中也創(chuàng)造性地形成了自己的監(jiān)管方式。例如，有的基金會將募集到的款項全部進入中國紅十字會的專屬賬戶，基金會本身不直接接觸所募集到的資金，也不管理這筆款項，而是由紅十字會監(jiān)督資金的使用，對資金的使用進行審計，并向民眾公布?。另外，廣大民眾借助于網(wǎng)絡(luò)等方式也可以有效監(jiān)督。這就需要對各種監(jiān)督方式加以整合，以便提升監(jiān)督效果。

三、整合型社會保障制度的實現(xiàn)

建設(shè)整合型社會保障制度，需要明確整合型社會保障制度的建設(shè)要求與實踐途徑，增進社會保障制度的公正發(fā)展。

第一，圍繞民眾的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障項目，建立起城鄉(xiāng)整合、地區(qū)整合以及階層有機整合的社會保障制度，防止社會保障制度的碎片化、階層化以及二元化再度蔓延。當(dāng)前，要在對現(xiàn)行的碎片化社會保障制度調(diào)查研究基礎(chǔ)上，探索社會保障制度的整合途徑與整合方式，形成整合型社會保障制度框架結(jié)構(gòu)，切實解決人民群眾普遍關(guān)注的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等保障制度的整合性不足問題，穩(wěn)步推進各項社會保障制度的整合建設(shè)。有些制度，如最低生活保障制度、社會救助制度、工傷制度等，可以整合為城鄉(xiāng)一元的制度；有些制度，如養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度等，可以按照有單位和無單位兩種模式整合為“基礎(chǔ)保障”與“個人保障”兩部分，基礎(chǔ)部分形成待遇水平大致相同的制度安排，而個人部分則允許存在差異性。通過整合，增強社會保障制度的可持續(xù)性。

第二，整合社會保障制度責(zé)任機制、調(diào)節(jié)機制與供求機制。一方面，加強整合型社會保障制度的責(zé)任機制建設(shè)，科學(xué)劃分政府、企業(yè)、社會組織、家庭及個人等主體的社會保障責(zé)任界限，重點要劃清各級政府在社會保障事業(yè)中的建設(shè)責(zé)任，明確哪些社會保障項目的供給責(zé)任主要在各級政府，哪些社會保障項目的供給責(zé)任更多地依賴于家庭（個人）及社會組織，哪些可以依賴于企業(yè)本身，防止各個主體之間的責(zé)任劃分不清、責(zé)任界定不準(zhǔn)；另一方面，加強整合型社會保障制度的調(diào)節(jié)機制建設(shè)，通過明確各項社會保障責(zé)任，劃定底線、整合基礎(chǔ)、鼓勵創(chuàng)新，革除國外社會保障制度業(yè)已形成的剛性調(diào)節(jié)機制弊端，努力使剛性的社會保障“具有柔性的自我調(diào)節(jié)能力”?，讓社會保障調(diào)節(jié)機制能夠具有剛?cè)嵯酀再|(zhì)，著力解決社會保障所固有的剛性調(diào)節(jié)機制過大這個矛盾，促進整合型社會保障制度的發(fā)展；同時，加強整合型社會保障制度的供求機制建設(shè)，科學(xué)劃分社會保障供給主體、供給對象以及供給內(nèi)容，解決社會保障供給過程中個別社會保障項目“普遍性過大”而有的項目“普遍性不足”、有的項目多頭供給而有的項目無人問津等問題，建立起整合型社會保障制度的供求均衡機制，積極探索社會保障項目存在的“整合性不足”或者“既不普遍又不整合”等問題，促進整合型社會保障制度的實施。

第三，整合社會保障監(jiān)督機構(gòu)，為整合型社會保障制度的建設(shè)提供支撐。卓有成效的監(jiān)管是各項社會保障制度順利實施的有力保障，也是整合型社會保障制度實現(xiàn)的重要保證。只有對各個責(zé)任主體加以有效監(jiān)管，才能保證他們切實履行自己的責(zé)任，形成社會保障事業(yè)的建設(shè)合力。反之，如果監(jiān)管不力甚至缺乏監(jiān)管，不僅已經(jīng)分擔(dān)好的社會保障建設(shè)責(zé)任無法得到很好的落實，而且那些尚未明確的社會保障建設(shè)責(zé)任將會相互推諉，有關(guān)部門也無法評判社會保障項目的實施情況，不能很好地保障民眾能夠普遍地享有社會保障待遇，甚至民眾也不清楚自身的福利權(quán)益有沒有得到切實維護。這就是說，整合型社會保障制度的實現(xiàn)需要監(jiān)管，以防止責(zé)任不清晰、責(zé)任不合理、不履行責(zé)任等情況的發(fā)生。為此，既要把原來相互分散的監(jiān)管機構(gòu)整合起來，對各項社會保障制度的運營進行全面監(jiān)督；又要進行全方位監(jiān)管，對社會保障責(zé)任劃分環(huán)節(jié)進行監(jiān)管；還要對社會保障項目組織與實施環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，防止組織不力、資金或服務(wù)不到位等情況的發(fā)生，切實提高民眾的福利水平。

總之，通過上述各項制度的建立健全，扎實推進整合型社會保障制度的建設(shè)，努力克服國外社會保障制度建設(shè)過程中所固有的內(nèi)在矛盾性，增進中國社會保障制度的公正持續(xù)發(fā)展，為人類社會保障事業(yè)的發(fā)展貢獻中國經(jīng)驗與中國智慧。

注釋：

①鄭秉文：《中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動”探源》，《甘肅社會科學(xué)》2009年第3期。

②王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報》2009年第3期。

③劉苓玲：《中國社會保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008年，第7頁。

④《詞源》里把“整”理解為“整理、整備”，把“合”理解為“收攏、聚會、配”等含義。參見《詞源》，商務(wù)印書館，2009年。

⑤參見畢天云：《論普遍整合型社會福利體系》，《探索與爭鳴》2011年第1期。

⑥例如，江蘇省蘇州市所屬各區(qū)于2011年實行了城鄉(xiāng)、各區(qū)（縣、市）統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

⑦例如，浙江省杭州市自2009年起實施了可轉(zhuǎn)換的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，兩個參保繳費檔次供居民自主選擇；而廈門及蘇州昆山等地直接實行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，將城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民全部納入其中。

⑧例如，浙江省寧波市將義務(wù)教育范圍擴展到高中階段，而福建省廈門市翔安區(qū)正在試點將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范圍之內(nèi)。

⑨數(shù)據(jù)來源：《2009年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，《中國教育報》2010年12月7日。

⑩參見《企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金相差懸殊》，人民網(wǎng)，2006年12月18日。

?資料來源：日本實踐女子大學(xué)生活科學(xué)部、日本順天堂大學(xué)醫(yī)學(xué)部稻葉裕2011年3月8日在廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院做的“日本公共衛(wèi)生與衛(wèi)生行政管理”演講。

?周弘：《50國（地區(qū)）社會保障機構(gòu)圖解》，中國勞動社會保障出版社，2011年，第41、139頁。

?資料來源：馬曉芳：《李連杰壹基金：慈善機構(gòu)運作新樣本》，《第一財經(jīng)日報》2008年5月23日。

?景天魁：《底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)》，《社會學(xué)研究》2004年第6期。