景麗

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002)

在中國信息化發(fā)展進(jìn)程中，電子政務(wù)作為提高辦公效率、降低行政成本、改善公眾服務(wù)、提升政府形象的期望模式，如雨后春筍一般出現(xiàn)在神州大地上。各級政府和領(lǐng)導(dǎo)把電子政務(wù)作為信息化工作重點，投入大量資金和精力進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，取得了一定的成效，但是也顯現(xiàn)出一些問題，如投資和收效不成比例，建設(shè)成本太高，存在大量“信息孤島”，資源難以共享。其中最為突出的是信息資源共享程度低問題，阻礙了我國電子政務(wù)的發(fā)展。因此，研究如何進(jìn)行電子政務(wù)信息資源的共建與共享問題對于推進(jìn)我國電子政務(wù)發(fā)展具有重要的意義。本文針對此問題，明確政務(wù)信息資源共享的主旨內(nèi)涵，剖析電子政務(wù)建設(shè)中信息資源共建和共享的制約因素并給出相應(yīng)對策。

1.政務(wù)信息資源共享的主旨內(nèi)涵

政務(wù)信息資源共享是指在政府各部門將擁有的可共用信息資源最大程度的公開，使其他部門、企業(yè)、個人可以公開、公平的利用這些信息資源。電子政務(wù)信息資源共享則是指基于網(wǎng)絡(luò)等電子信息技術(shù)，在特定范圍內(nèi)以電子信息為主要內(nèi)容的政務(wù)信息資源共享。

一般來說，信息資源可以分為政府信息、公益信息、商業(yè)信息三種類型，其中政府信息資源是國家資源，是全社會的公共資源和公共財富。政府信息資源是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但卻對政府業(yè)務(wù)活動有影響的信息的統(tǒng)稱。由于這些資源常常直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況與水平，因此加強(qiáng)管理、合理開發(fā)和有效共享這些資源是電子政府工作的當(dāng)務(wù)之急。從信息資源共享和保密的特點與要求來看，信息資源主要包括四種類型:(1)可以完全對社會公開的信息，如國家信息政策和法規(guī)信息等;(2)只在指定的系統(tǒng)或部門之間(含內(nèi)部)共享的信息，如公安系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)等部門或部門間流通的信息等;(3)只在本系統(tǒng)或部門內(nèi)部共享的信息，如內(nèi)部會議紀(jì)要等;(4)只對某一或某些特定的個體開放的信息如有關(guān)國防部署、尖端科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃等。信息資源共享就是借助計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺，對不同級別的信息進(jìn)行不同處理，如第一類信息，可以通過政府網(wǎng)站直接發(fā)布出去，第二類信息則要協(xié)調(diào)各部門，屬于當(dāng)前信息資源共建中的重中之重，對于第三、四類信息則需要不同級別的保密。

2.信息資源共建與共享的制約因素及對策分析

在我國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)程中，各級政府已經(jīng)認(rèn)識到信息資源共建與共享的重要性，也發(fā)現(xiàn)很多問題，如保障性法規(guī)滯后、信息安全、數(shù)據(jù)加工標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。這些問題比較突出，很多文獻(xiàn)已經(jīng)對這些問題進(jìn)行了研究，在此不再贅述。本文主要研究電子政務(wù)建設(shè)中認(rèn)識誤區(qū)和政府部門間數(shù)據(jù)共享兩個問題。

2.1 認(rèn)識誤區(qū)造成信息資源開發(fā)利用與共享不足

在電子政務(wù)建設(shè)過程中政府曾經(jīng)存在著認(rèn)識上的誤區(qū):重視硬件投資，忽略軟件開發(fā);重視門戶網(wǎng)站形象，忽略網(wǎng)站的功能;重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)，忽略數(shù)據(jù)的共享。這些認(rèn)識誤區(qū)造成目前信息資源沒有得到充分開發(fā)和利用，形成投資不小，收效不高的局面。由此引發(fā)了民眾的不滿，各級政府和官員也為此感到失望。實際上我國各級政府在電子政務(wù)建設(shè)方面還是有成效的，如大部分政府網(wǎng)站能夠?qū)崟r發(fā)布信息，數(shù)據(jù)可以通過網(wǎng)絡(luò)上報，居民可以通過網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行在線支付等，只是目前還不能為公眾提供更深層次的服務(wù)，其主要原因是數(shù)據(jù)不能互聯(lián)，信息資源不能共享。

電子政務(wù)作為一項復(fù)雜工程影響社會各個方面，不可能一蹴而就，對此政府、官員和民眾應(yīng)該有心理準(zhǔn)備。國外在發(fā)展電子政務(wù)時也注意到這個問題，歐委會將電子政務(wù)劃分為四個階段:網(wǎng)上發(fā)布信息階段;網(wǎng)上單向溝通階段;網(wǎng)上雙向溝通階段;網(wǎng)上處理事務(wù)階段。目前我國電子政務(wù)進(jìn)展處于第一和第二個階段，之所以沒有取得滿意的結(jié)果，主要是因為在前兩個階段投入的時間和精力比較多，投入和收效比例嚴(yán)重失衡。我們有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的前期經(jīng)驗可以借鑒，電子政務(wù)進(jìn)展緩慢，政府認(rèn)識上存在誤區(qū)，管理上存在漏洞，應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識，改進(jìn)管理。

目前，各級政府應(yīng)該糾正認(rèn)識誤區(qū)，明確電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo);借鑒國外成功經(jīng)驗，緊跟世界步伐。調(diào)整建設(shè)工作思路，有效利用現(xiàn)有資源，對信息資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。電子政務(wù)發(fā)展到今天，出現(xiàn)的很多問題不是技術(shù)問題，而是認(rèn)識和管理問題。然而很多人往往把這些問題歸結(jié)為技術(shù)問題，例如有人提出建設(shè)電子政務(wù)缺乏信息人才就是把電子政務(wù)發(fā)展問題歸結(jié)于技術(shù)問題，政府采納建議大量引進(jìn)專業(yè)人才，而這些人才僅僅從事日常的操作，專業(yè)技能得不到發(fā)展。因為整個電子政務(wù)系統(tǒng)功能不夠，數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，即使再高級的專業(yè)人才也無能為力。人們提出缺乏技術(shù)人才只能說明電子政務(wù)系統(tǒng)易操作性差，如果電子政務(wù)系統(tǒng)操作界面友好，功能強(qiáng)大，操作方便，使用起來就像利用IE瀏覽器上網(wǎng)一樣簡單，就不會有那么多人提出缺乏專業(yè)技術(shù)人才。因此建議省級政府應(yīng)該有電子政務(wù)技術(shù)中心，負(fù)責(zé)全省電子政務(wù)工程的統(tǒng)一開發(fā)。該技術(shù)中心需要高端專業(yè)人才，國家也應(yīng)該有相應(yīng)技術(shù)中心對各個省級技術(shù)中心進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。這樣有利于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，技術(shù)統(tǒng)一，在高級層面上對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。我國各級政府都在建設(shè)電子政務(wù)工程，各自為政，不可能做到數(shù)據(jù)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享。目前我國縣級及偏遠(yuǎn)地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展形勢不好，在這種情況下，上級政府不能一味進(jìn)行資金支持，而應(yīng)該進(jìn)行技術(shù)支持，即進(jìn)行信息托管，目前遠(yuǎn)程托管技術(shù)已經(jīng)很成熟，只要有網(wǎng)絡(luò)的地方，電子政務(wù)功能就不能存在受限問題。這一點我國銀行系統(tǒng)做的比較好，也比較成熟，國家和省(或自治區(qū))兩級政府應(yīng)該把銀行系統(tǒng)的做法移到電子政務(wù)工程中來。

2.2 政府各部門之間的信息資源處理系統(tǒng)協(xié)同不足。

我國信息資源約有80%在政府部門，但大量的政府信息資源分散在各職能部門，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)和整合，信息資源開發(fā)利用明顯滯后于信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，具有權(quán)威性、規(guī)?；?、規(guī)范化的綜合數(shù)據(jù)庫不多，存在“專用數(shù)據(jù)庫多，網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)據(jù)庫少”的問題，一方面是資源不足，另一方面卻是資源閑置，形成一個個信息孤島，限制了信息資源的綜合利用。近幾年這個問題尤為突出，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了電子政務(wù)的發(fā)展。

當(dāng)前我國政府組織結(jié)構(gòu)是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制兼有的雙向結(jié)構(gòu)，在條塊分割的管理體制下，信息主要在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府管理的需要，政府各個部門雖然大都擁有自己的信息系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫，但是這些系統(tǒng)基本上是相互不同的垂直系統(tǒng)。部門信息系統(tǒng)各自管理，彼此獨立;部門之間的網(wǎng)絡(luò)相互隔離，大多通過公眾網(wǎng)絡(luò)才能實現(xiàn)某種程度的互通;部門之間數(shù)據(jù)獨占，不能共享，甚至互相保密;部門終端之間不能互通，通信不暢加之政府部門對信息供給的獨占性較為嚴(yán)重、缺乏宏觀調(diào)控，造成了當(dāng)前信息資源建設(shè)分散平行和重復(fù)浪費的現(xiàn)象，也影響了信息資源建設(shè)的質(zhì)量，從而阻礙了信息的共享。

此種情況下，人們總是想到用信息技術(shù)手段來解決，但通過技術(shù)手段實現(xiàn)信息化往往需要對許多政府部門的利益、職權(quán)等作較大調(diào)整，這會對信息共享的推進(jìn)工作帶來很大的阻力。因此只能按照規(guī)劃和階段性目標(biāo)逐漸進(jìn)行建設(shè)和完善，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的最大效率和最佳配置，這是同全社會的信息化程度相適應(yīng)的。

為保證資源共享必須進(jìn)行資源重組共建，這種重組共建并不是對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行物理上的集中，物理上重組重建成本太高，得不償失，而且會造成一些機(jī)構(gòu)和人員爭搶數(shù)據(jù)的管轄權(quán)，引發(fā)不必要的矛盾。信息資源重組重建是邏輯上的集中，就是所有信息資源由區(qū)域最高政府指定某一部門統(tǒng)籌規(guī)劃，利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和軟件技術(shù)進(jìn)行邏輯劃分，統(tǒng)一規(guī)劃各行政部門之間信息資源，這樣數(shù)據(jù)物理上分散，邏輯上集中。政府在實施方案之前，要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，保證數(shù)據(jù)的一致性。

實現(xiàn)這種模式的信息資源重組共建，建議利用信息檢索技術(shù)。谷歌、百度沒有行政力量，不靠數(shù)據(jù)集中，僅靠檢索能力已取得了信息資源整合的巨大成功，這種技術(shù)和策略電子政務(wù)資源共建可以借鑒。利用檢索技術(shù)能夠繞過行政障礙實現(xiàn)低成本的資源整合，數(shù)據(jù)的物理集中已不再是資源整合的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)還是由原主管部門向外提供，面對用戶的信息查詢可以通過檢索軟件遍訪各部門的數(shù)據(jù)庫，再將各部門的查詢結(jié)果整合向用戶提供，其效果與物理上集中數(shù)據(jù)是一樣的。這樣不僅能降低成本，還能提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。信息資源整合不是目的，應(yīng)用效益才是目的，只有能夠創(chuàng)造效益的整合才值得去做。

［1］胡平，甘露，羅凌霄.地方政府部門間信息共享的影響因素間關(guān)系研究［J］.管理工程學(xué)報，2009，23(3):85－89.

［2］黃林莉.電子政務(wù)讓每個歐洲人受益——歐盟電子政務(wù)發(fā)展重點［J］.電子政務(wù)，2009，(11):16－20.

［3］國務(wù)院信息化工作辦公室.國家電子政務(wù)總體框架(國信〔2006〕2號)［S］.北京:國務(wù)院信息化工作辦公室，2006.