莊重

(中國(guó)石油化工股份有限公司 勝利油田分公司現(xiàn)河采油廠，山東 東營(yíng) 257098)

一 勝利油田生產(chǎn)用地的特點(diǎn)

勝利油田作為一個(gè)沒有圍墻的大工廠，生產(chǎn)程序復(fù)雜，原油從地質(zhì)勘探到外輸至煉廠由鉆井、測(cè)錄井、井下作業(yè)、采油、集輸?shù)认盗胁块T協(xié)同組織完成。期間既有臨時(shí)占地，也有永久性占地。隨著油田改革的不斷深化，改制企業(yè)用地的權(quán)屬問題也逐漸擺上了議事日程。由于油田的最主要生產(chǎn)設(shè)施——油井基本分別在野外農(nóng)田，同時(shí)生活居住區(qū)逐漸集中，形成了油田用地點(diǎn)多、面廣，權(quán)屬種類復(fù)雜的特點(diǎn)。

二 管理難點(diǎn)

管理者的業(yè)務(wù)素養(yǎng)對(duì)油田土地管理水平的提高起制約性的作用。部分土地管理人員不能掌握和吃透國(guó)家的土地法規(guī)、政策，成為制約油田土地管理水平提高的瓶頸。管理工作歸根到底還是人的工作。油田作為特大型國(guó)有企業(yè)，面對(duì)如此巨量的土地，多年以來，從事土地管理工作的人員，基本以經(jīng)驗(yàn)型為主，專業(yè)土地管理人員資源稀缺，特別是基層土地管理人員文化層次、管理水平更是參差不齊，這就從根本上制約了土地管理這項(xiàng)政策性、業(yè)務(wù)性非常強(qiáng)的工作的持續(xù)有效開展和落實(shí)。

人員是基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)是保障。土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)引起高層管理者的高度重視。從目前的實(shí)際情況來看，整個(gè)油田沒有設(shè)置專門的土地管理機(jī)構(gòu)，土地管理一般與油區(qū)工農(nóng)關(guān)系、油區(qū)管理等合署為一個(gè)油地工作辦事機(jī)構(gòu)。到了基層生產(chǎn)一線，甚至根本沒有人員過問土地管理工作。土地征用后管理工作成為盲點(diǎn)和空白。由于油田各單位以生產(chǎn)型為主，在實(shí)際操作過程中，往往形成了重協(xié)調(diào)、輕管理，政策讓位于變通的格局，土地管理工作讓位工農(nóng)關(guān)系協(xié)調(diào)之后。長(zhǎng)此以往形成的問題是，工農(nóng)關(guān)系通則生產(chǎn)通，一俊遮百丑，土地管理的重要性沒有得到充分體現(xiàn)，土地管理沒有從根本上引起領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。

油田用地點(diǎn)多、面廣的特點(diǎn)加大了土地管理的難度。井場(chǎng)、道路被侵占現(xiàn)象較為普遍。油田的工作性質(zhì)決定了所管理的絕大部分土地處于田野之中，所占土地既有基本農(nóng)田、一般耕地，也包括未利用地等。特別是處于基本農(nóng)田、一般耕地之間的井場(chǎng)、進(jìn)井路被地方村民蠶食嚴(yán)重，許多進(jìn)井道路已變成羊腸小道，許多井場(chǎng)已種田至井口，甚至許多井場(chǎng)被村民搭建鴨棚、雞棚，堆積物料，構(gòu)建其它建筑物等。

長(zhǎng)期閑置土地未能得到充分利用。目前油田的長(zhǎng)期閑置土地一般分為兩種:一是長(zhǎng)停井、報(bào)廢井所遺留的井場(chǎng)。這部分井場(chǎng)有的被村民復(fù)墾利用，有的被村民構(gòu)筑建筑物于其上，有的被村民非法取土，井口周圍挖掘成一片湖泊，原有地貌已已完全破壞，并形成了巨大安全隱患。二是長(zhǎng)期廢棄的隊(duì)、站。這部分土地有的由油田雇傭當(dāng)?shù)卮迕窨醋o(hù)，有的被當(dāng)?shù)卮迕袂终加糜谄渌溆猛?。三是地方城市建設(shè)侵占油田土地現(xiàn)象嚴(yán)重。地方在城市規(guī)劃改造的過程中占用油田用地現(xiàn)象十分突出，井場(chǎng)、進(jìn)井路、廠房等均有涉及，地方政府雖承諾土地置換，但兌現(xiàn)難度較大。

改制企業(yè)用地需進(jìn)一步規(guī)范。改制企業(yè)依托于油田，但其產(chǎn)權(quán)明晰、獨(dú)立法人的地位決定土地產(chǎn)權(quán)需盡快明確。目前改制企業(yè)無償使用油田主業(yè)土地的問題較為普遍。土地權(quán)屬劃轉(zhuǎn)工作需加緊進(jìn)行。

新增用地征用過程中矛盾突出。土地的征用、轉(zhuǎn)讓等國(guó)家有嚴(yán)格的法律規(guī)定和明確的政策界限。目前在征地過程中下面幾個(gè)問題尤其要引起高度重視。一是混淆地類劃分的問題。國(guó)土資源部門對(duì)地類的劃分有著明確的規(guī)定，但在實(shí)際操作過程中，因利益之爭(zhēng)，地方村民或有關(guān)職能部門存在擅自變更地類現(xiàn)象。表現(xiàn)為一般農(nóng)田變?yōu)榛巨r(nóng)田，未利用土地變?yōu)楦氐?。二是存量土地利用存在困難。主要表現(xiàn)在鉆井過程中地方阻止油田在原有老井場(chǎng)打井，以謀取更多的土地補(bǔ)償。三是節(jié)約集約用地不能從根本上得到保證。這同樣表現(xiàn)在鉆井過程中，地方為了在征地期間謀取更大的利益，阻止同臺(tái)井鉆井施工，這既浪費(fèi)了土地，又額外增加了油田的生產(chǎn)成本。普遍存在重征地輕地籍的傾向。征地是油田工程的先驅(qū)，地籍是后續(xù)工作的保障，二者不可偏廢。實(shí)際工作中，為了工程早開工、早見效，油田往往投入巨額資金及人力，征用了大量土地。一旦工程完工，土地后續(xù)的管理工作不能有效跟上，地籍管理成為土地管理工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)土地維權(quán)等工作不能有效開展。

三 對(duì)策及建議

與時(shí)俱進(jìn)，改變管理理念，掌握和吃透國(guó)家政策法規(guī)是扭轉(zhuǎn)當(dāng)前油田用地管理不利局面的關(guān)鍵。根據(jù)存在的問題，應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面抓起。

1.要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力培養(yǎng)一只高素質(zhì)的土地管理人才隊(duì)伍。目前的土地管理隊(duì)伍現(xiàn)狀與油田的土地狀況明顯不相匹配。解決問題的有力途徑，一方面在現(xiàn)有的土地管理干部隊(duì)伍中，選送一批人員到高等院校進(jìn)行土地管理相關(guān)專業(yè)的進(jìn)修學(xué)習(xí)，另一方面立足油田，分期、分層次舉辦土地管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，快速提升土地管理人員的素質(zhì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，組織人事部門要有計(jì)劃、分批引進(jìn)相關(guān)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生，充實(shí)土地管理人才隊(duì)伍。企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)土地的現(xiàn)有價(jià)值及潛在價(jià)值進(jìn)行充分評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，充分認(rèn)識(shí)到完備的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于土地管理的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)意義。主要二級(jí)生產(chǎn)單位要設(shè)置專門的土地管理機(jī)構(gòu)和配備專職土地管理人員，三、四級(jí)單位特別是基層的采油隊(duì)這一組織更要明確土地管理人員，做到土地管理的全方位覆蓋。

2.要加大物力財(cái)力的投入，大力推進(jìn)土地維權(quán)工作。采取進(jìn)井路、井場(chǎng)固化，井場(chǎng)周圍安置界樁等方式，從根本上解決油田土地被蠶食、侵占的問題。要在廣大職工群眾中大力宣揚(yáng)土地法律法規(guī)，真正做到寸土必爭(zhēng)。加大依法維權(quán)的力度，會(huì)同地方政府及法律事務(wù)部門，對(duì)被占用土地逐項(xiàng)清理整頓。徹底改變重征地輕地籍的傾向。征地與地籍工作緊密相連，二者不可偏廢。要充分利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建立覆蓋整個(gè)油田的地籍資料網(wǎng)絡(luò)體系，使基層土地管理工作者在處理土地維權(quán)的工作中，能夠快捷準(zhǔn)確地拿出第一手資料。

3.加強(qiáng)對(duì)違規(guī)用地的清理和檢查。無規(guī)矩不成方圓，土地管理工作亦然。多年來油田雖然在土地征用及地籍管理方面投入了大量財(cái)力、物力，但至今未形成強(qiáng)有力的考核體系。土地管理的后續(xù)工作即地籍的管理基本處于無考核狀態(tài)。面對(duì)比比皆是的油田土地被蠶食、侵占現(xiàn)象，各級(jí)管理者未能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。土地管理問責(zé)制度勢(shì)在必行。一是清理油田目前不符合國(guó)家土地政策的用地家底，分清違規(guī)類別區(qū)別對(duì)待;二是根據(jù)建立動(dòng)態(tài)土地管理機(jī)制，用地單位建立臺(tái)帳，及時(shí)上報(bào)油田更新土地信息系統(tǒng)，完善土地的量化考核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)用地，油田及時(shí)加以制止并采取適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)予以通報(bào)，視情節(jié)嚴(yán)重程度對(duì)單位、單位負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員進(jìn)行必要的處理。

4.要加快閑置存量土地及改制企業(yè)土地的處置步伐。目前油田擁有大量的閑置存量土地，如何盤活和充分利用，使其效益最大化，是我們須優(yōu)先探討和解決的課題。油田應(yīng)與地方國(guó)土主管部門溝通、協(xié)商，在國(guó)家和地方政府法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，尊重歷史，立足當(dāng)前，妥善處理油田閑置存量土地。按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，參照其它已完全改制企業(yè)的做法，加快油田改制企業(yè)土地權(quán)屬的變更工作，使油田的土地權(quán)屬更加明晰，發(fā)揮土地效益的最大化。

5.健全節(jié)約集約用地的激勵(lì)機(jī)制和考核體系。為了避免和減少占多用少，粗放利用、閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象發(fā)生，引導(dǎo)提高土地使用效益，推動(dòng)土地的節(jié)約集約利用，在現(xiàn)有的土地政策影響和制約下，盡快研究制定節(jié)約集約利用土地的實(shí)施方案、保障措施、獎(jiǎng)罰制度，是油田降本增效、節(jié)能減排的一項(xiàng)有力措施。對(duì)處于城區(qū)內(nèi)的土地建立集約高效利用土地的機(jī)制，通過多部門聯(lián)動(dòng)、多手段考核、多方式整合以及優(yōu)惠扶持等政策，鼓勵(lì)和要求各單位高效利用城區(qū)內(nèi)的閑置、低效利用的土地。