汪秋慧

（廣州醫(yī)學院衛(wèi)生管理學院法學系 廣東 廣州 510000）

近年來，一些地方政府、司法機關(guān)常常被人大代表質(zhì)詢，這表明中國人大代表已開始重視并運用這一憲法權(quán)利，他們的參政議政的水平和作用已有了質(zhì)的提高，人大正從昔日的“橡皮圖章”、“表決機器”置換成“立法與監(jiān)督并重”的“雙體船”，這對于完善我國的人民代表大會制有重大意義。但高興之余，我們還應(yīng)清醒地認識到我國憲法和法律對質(zhì)詢的對象的規(guī)定有明顯矛盾之處，對質(zhì)詢的主體、程序、后果等方面的規(guī)定并不完備，這將不利于質(zhì)詢權(quán)的行使，不利于法治建設(shè)。

一、質(zhì)詢權(quán)的價值

一般認為，所謂質(zhì)詢權(quán)，即議院在法定范圍內(nèi)對政府提出質(zhì)問并要求答復的權(quán)力。它被作為代議制國家國會監(jiān)督政府的一項權(quán)力，到了現(xiàn)代，作用愈發(fā)顯著，如英國1847年僅有129件質(zhì)詢議案，而到了1946年則增至27393件，“質(zhì)詢權(quán)已成為國會用以監(jiān)督政府的一項首居重要之權(quán)力”[1]。質(zhì)詢權(quán)為何有如此之地位呢?這是因為其有自身獨特的價值。

1.質(zhì)詢權(quán)作為議會享有的權(quán)力，有利于增強對行政權(quán)的監(jiān)督

自從20世紀進入福利國家時代以來，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，行政權(quán)日趨擴張，除原有意義上的行政權(quán)外，還包括行政立法權(quán)和行政司法權(quán)，這有利于提高法治效率，但從權(quán)力分立制衡原則與建立法治國家的目標來看，議會對行政機關(guān)授權(quán)的同時，還必須對行政權(quán)加以監(jiān)督控制，質(zhì)詢權(quán)作為議會的一項權(quán)力成功地承擔了這一“重任”，如法國第三共和國最初20年中的29次倒閣，有10次是由質(zhì)詢引發(fā)的；再如英國，對作為行使質(zhì)詢權(quán)表現(xiàn)形式的“便條問題”，當議員對政府首長的答辯不滿意時，便提交議會表決，表決結(jié)果對政府不利，則政府便應(yīng)辭職，此種激烈質(zhì)詢議會一般不輕易使用，但它已構(gòu)成對政府的威懾，使政府對質(zhì)詢問題皆小心翼翼回答。如此已達到監(jiān)督政府目的，而倒閣卻不會常常發(fā)生。

2.質(zhì)詢權(quán)作為議員享有的權(quán)利，不但有利于提高議員素質(zhì)，廣納民智，而且有利于推動民主政治的發(fā)展

提不提質(zhì)詢案，提什么樣的質(zhì)詢案，怎樣提質(zhì)詢案，都涉及代表們的參政議政能力，議員們通過發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、進行辯論等一系列權(quán)力行為，在無形中可提高自身素質(zhì)。特別是對我國人大代表而言，這是培養(yǎng)其代表觀念，提高和促使其提高自身素質(zhì)的較好途徑。

議員由人民選舉產(chǎn)生，代表著社會各個不同的利益集團，社會中存在的方方面面的問題通過種種渠道，由公民反饋給議員，進而形成質(zhì)詢問題。這些問題本身就是民眾智慧的表現(xiàn)。它們促使政府首長們對其政策進行反思，對社會上出現(xiàn)的重大事件進行調(diào)查，從而使其政策朝著理性化發(fā)展，使社會發(fā)展健康有序。

民主選舉和共和制兩個政治理念是19世紀的主要立足點，但歷史證明即使兼具這兩者的國家也依然可能走向?qū)Ｖ票┱欠ㄖ危Ｌ乩照词敲髯C。只有當公民了解國家權(quán)力的運作過程與結(jié)果，才可能對抗“民主政府”的獨裁。質(zhì)詢權(quán)是由“請求權(quán)支持的知情權(quán)利，是公民獲知信息的最具權(quán)威性的法律手段”[2]。議員通過行使質(zhì)詢權(quán)來獲悉國家權(quán)力運行的信息，對國家進行監(jiān)督，實現(xiàn)真正的人民當家作主，進而推動民主政治的發(fā)展。

3.質(zhì)詢權(quán)作為憲法規(guī)定的內(nèi)容，有利于推動憲法實施，樹立憲法權(quán)威

質(zhì)詢權(quán)在代議制國家的憲法一般都有體現(xiàn)，如法國現(xiàn)行憲法第48條，我國現(xiàn)行憲法第73條就對之做了規(guī)定。閑置的憲法等于一紙空文，毫無權(quán)威可言，憲法對質(zhì)詢權(quán)的原則規(guī)定通過議員們?nèi)シe極行使，使之具體化、實踐化，而且通過現(xiàn)代傳媒，全國人民都可能親眼目睹政府首長被質(zhì)詢、小心翼翼答復的場面，這就使人們真正感受到憲法的存在及其威力，這對于憲法的實施和其權(quán)威的樹立起到潛移默化的促進作用。

4.質(zhì)詢權(quán)的行使有助于構(gòu)建“官民”溝通平臺

隨著社會發(fā)展與時代變遷，民主由單純的代議制民主已轉(zhuǎn)化為代議制民主與參與制民主的結(jié)合物。如今公眾可以通過新聞傳媒、網(wǎng)絡(luò)、政府公告等多種方式來獲取政務(wù)信息。但是這些獲取的信息都具有單向性的弊端。與民眾的單向獲取相比，當人大代表或議員通過質(zhì)詢的方式獲取政府施政情況時，則體現(xiàn)了雙向性：一方面，人大代表作為人民的代言人“被動”獲取政府信息，另一方面，當公民對政府機關(guān)及其官員的行為存在困惑，抑或發(fā)現(xiàn)其政策或行為不合法時，尤其是對重大民生問題有質(zhì)疑時，可以向其選舉產(chǎn)生的代表反映情況，然后由代表向相應(yīng)的機關(guān)提出質(zhì)詢，要求其作出答復。相應(yīng)機關(guān)答復后，代表要是對答復不滿意，還可以“追問”?！白穯枴本哂胁贿_目的絕不罷休的味道，從而體現(xiàn)了人大代表在獲取政府信息方面的主動性。質(zhì)詢和答復的方式，既可以達到對政府有力監(jiān)督的效果，促使依法行政的實現(xiàn);另一方面可以使民憤民怨及時得以化解，為人民與國家機關(guān)間的溝通提供平臺。

二、質(zhì)詢權(quán)立法的比較分析

我國人大代表的質(zhì)詢權(quán)最早以“質(zhì)問”一詞規(guī)定在1954年憲法中，1975年憲法對之未做規(guī)定，1978年憲法恢復了人大代表的質(zhì)詢權(quán)，但因缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定和法律保證而不具有現(xiàn)實可行性。目前正在運作的質(zhì)詢權(quán)是以1982年憲法和相關(guān)的一系列法律為準，如《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、全國人民代表大會及常委會的《議事規(guī)則》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）對質(zhì)詢權(quán)做了具體化的規(guī)定，這些使我國質(zhì)詢權(quán)的行使具有了明確的輪廓和一定的操作性，但這是否說明了我國質(zhì)詢立法已達到相當完善的程度呢？對這個問題可以從比較憲法的角度來回答。

（一）外國質(zhì)詢權(quán)的行使

質(zhì)詢權(quán)實質(zhì)上的使用最早始于英國。在英國，平民院的議員可在開會期間向議院秘書長提出書面質(zhì)詢，議院接到質(zhì)詢后分送有關(guān)政府大臣，政府大臣對未說明用口頭答復的，書面作答，公布在議院公報上；對必須口頭答復的，在周一至周四下午3時至4時45分按編號順序口頭回答。質(zhì)詢者對其不滿意的回答可以追問。對重大問題的質(zhì)詢，反對黨可提議延長會議時間，變更議事日程，把質(zhì)詢問題作為全院的議題，此提議若有40個議員表示贊同，即可進行辯論。這種情況下可能引起表決，表決結(jié)果有利于政府就相安無事，否則不是內(nèi)閣辭職就是議會被解散，但這種動議頗不易成立。

在法國，根據(jù)法蘭西第五共和國憲法的規(guī)定，在議會會議期間，每周會有一次會議專門用來議員對政府工作的質(zhì)詢，每周周二及周三的十五點至十六點這段時間作為對政府的質(zhì)詢時間。在議會調(diào)查中，議員可對政府官員進行書面的正式或口頭詢問，或者像英國議會那樣，對政府官員可隨時提出質(zhì)詢。每年有兩萬多件的書面質(zhì)詢和答復在政府公報中公開。對質(zhì)詢的答復率在90%到100%?？陬^質(zhì)詢和答復程序在參議院和國會中有所不同，但體現(xiàn)了相同的精神?？陬^質(zhì)詢包括辯論質(zhì)詢和無辯論質(zhì)詢兩種。議長將質(zhì)詢列入議事日程后，內(nèi)閣會在一周后答復。帶辯論的口頭質(zhì)詢案經(jīng)由議長點名發(fā)言，通常為十至二十分鐘。內(nèi)閣成員答復后，由議長依據(jù)發(fā)言名單組織辯論。單個議員發(fā)言時間通常在五分鐘以內(nèi)。無辯論的口頭質(zhì)詢案則由提案議員做簡要闡述后，由主管的內(nèi)閣成員答復，針對其答復可以再次發(fā)言，時間不能超過五分鐘，內(nèi)閣成員也可再次答復。為了使國會代表和參議員對政府活動形成經(jīng)常的及時性的制約，1974年法國借鑒英國經(jīng)驗通過了一項質(zhì)詢政府的程序。在國民會議召開的星期三下午和參議院會議的每個月的一個星期日，議員可就最近的事項向政府迅速地提出質(zhì)詢。這一會議質(zhì)詢時段在政治運作上獲得了極大的成功(由電臺現(xiàn)場直播)并且已經(jīng)成為議會召開期間的一周政治焦點[3]。

在日本，1947年通過的《日本國憲法》廢除貴族院，將帝國議會改為國會，參照西方議會民主制，建立了以立法、行政、司法三權(quán)分立原則為基礎(chǔ)的議會內(nèi)閣制，確立了國會對內(nèi)閣的監(jiān)督權(quán)。日本的質(zhì)詢主體是國會議員，主要針對內(nèi)閣的施政方針和各項議案進行質(zhì)詢。根據(jù)日本《國會法》的規(guī)定，內(nèi)閣自接到質(zhì)詢案七日內(nèi)應(yīng)舉行答辯，未在規(guī)定期限內(nèi)答辯的，應(yīng)闡明理由和預計可以答辯的日期。在《眾議院議事規(guī)則》中規(guī)定，內(nèi)閣的答辯不得要領(lǐng)時，質(zhì)詢者可以再提質(zhì)詢主旨書。事關(guān)政府責任的重大問題，政府的答復不能令人滿意時，質(zhì)詢?nèi)丝商岢鲅a充質(zhì)詢，甚至引起辯論表決及不信任案[3]。

質(zhì)詢權(quán)在這些國家行使的具體環(huán)節(jié)有所差異，即便如此，它們?nèi)杂泄餐奶攸c：1.規(guī)定質(zhì)詢權(quán)的國度，均為議會共和制國家。在這些國家里，政府一般由議會中的多數(shù)黨組成，政府向議會負責，因而議會有權(quán)質(zhì)詢政府以行監(jiān)督的目的。而在總統(tǒng)制國家如美國，總統(tǒng)和議會分別由選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)并不對議會負責，議會對以總統(tǒng)為首腦的政府沒有質(zhì)詢權(quán)。2.質(zhì)詢的目的，一般僅以辨明事實為限。歷史上質(zhì)詢在一些國家曾引發(fā)倒閣，但現(xiàn)在許多國家的法律對議會倒閣規(guī)定了嚴格的限制條件，這使得通過質(zhì)詢倒閣的可能性微乎其微。3.受質(zhì)詢的對象，均為政府。司法機關(guān)不在受質(zhì)詢的范圍之內(nèi)。4.質(zhì)詢的法律程序明確、完備。對提出、答復質(zhì)詢案的形式、時間限制均有明確規(guī)定，而且對質(zhì)詢具體的運作程序及法律后果的規(guī)定相當完備，使質(zhì)詢能真正發(fā)揮監(jiān)督效能，而不至于僅僅是走過場。

（二）中外質(zhì)詢權(quán)立法的差異

我國與一些代議制國家相比，由于政治體制、歷史傳統(tǒng)、法治進程等的不同，在質(zhì)詢權(quán)的法律方面有較大差異，表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，質(zhì)詢的對象不同。前述的議會國家接受質(zhì)詢的對象一般是內(nèi)閣（政府及其成員），而根據(jù)我國憲法第73條和《地方組織法》第28條的規(guī)定可知，在我國，質(zhì)詢的對象為代表機關(guān)以外的其他機關(guān)，即政府及其所屬各部門、法院和檢察院。

第二，提出質(zhì)詢案的形式不同。國外有口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢兩種，而按我國法律規(guī)定，質(zhì)詢案必須用書面提出且“質(zhì)詢案應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容”。

第三，答復的期限不同。從前述可知，國外對答復基本上都有明確的時間限制，而我國則缺乏相關(guān)的規(guī)定，如《代表法》雖規(guī)定了答復質(zhì)詢案的通過程序，但是對答復、再答復的期限只字未提，這會使質(zhì)詢案的處理無期限的拖延，達不到質(zhì)詢的效果，使其不了了之。

第四，質(zhì)詢內(nèi)容的不同。國外對質(zhì)詢內(nèi)容有一定的限制，如在英國，提出的質(zhì)詢不得含有臆測、非難的詞語，不能涉及政府正在考慮的法律、可能影響法庭裁決、王室權(quán)利以及樞密院官員任免，解散議會等問題，而我國《代表法》僅規(guī)定了質(zhì)詢案應(yīng)具備質(zhì)詢內(nèi)容，但對應(yīng)具備何內(nèi)容未作規(guī)定，而且根據(jù)《全國人大組織法》和《地方組織法》的規(guī)定可知，質(zhì)詢案并不必然導致答復，要由有關(guān)機關(guān)決定是否接受質(zhì)詢案，可以說，質(zhì)詢內(nèi)容是決定接受與否的關(guān)鍵要素，但對此法律也未作規(guī)定。這易造成質(zhì)詢與詢問、批評、建議等監(jiān)督形式內(nèi)容上的混淆，而且會使會議因質(zhì)詢內(nèi)容的漫無邊際而難以有序、高效進行。

第五，質(zhì)詢的法律后果不同。在國外，雖然當今質(zhì)詢的目的是辨明事實，質(zhì)詢雖不再作為倒閣的有效手段，但是很多國家議會對政府還享有不信任投票權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)，政府對質(zhì)詢的答復有可能會引起這些權(quán)力的行使，從某種意義上說，這些權(quán)力行使的結(jié)果可視為質(zhì)詢的間接法律后果，而我國憲法僅規(guī)定了質(zhì)詢案的提出及答復程序，未規(guī)定其他相應(yīng)的處理程序，未規(guī)定其他相應(yīng)的處理程序，有關(guān)法律也未對表決程序等作出明確規(guī)定，如《代表法》就未對代表們不滿意再答復時怎么辦作出規(guī)定，這使得質(zhì)詢與《代表法》第13條規(guī)定的詢問權(quán)沒有實質(zhì)區(qū)別，使質(zhì)詢的監(jiān)督功能大大消弱。

對以上不同點，我們要用正確的眼光看待。首先，對國外那些代議制國家關(guān)于質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)定，從其時間效果和立法技術(shù)的角度看，我們不可否認，它們是比較完善的，確實起到了監(jiān)督政府的作用；其次，我們可以欣喜地看到質(zhì)詢權(quán)在我國法律規(guī)定中已有一席之地，其借鑒了外國有益經(jīng)驗，而且從近年實踐看，隨著人民大表大會制度的完善，代表們權(quán)利意識的增強，其已從紙面上的權(quán)利變?yōu)閷崒嵲谠诎l(fā)揮作用的權(quán)利。但是我們要清醒地認識到，上述不同點一方面是由具體國情不同造成的，另一方面，也反映了我國法律對質(zhì)詢權(quán)規(guī)定的不足，對此不足，我們要勇于承認，不能把不同之處都冠以“中國特色”，在究其原因時，則以“中國國情”回答，那樣的話，我們的法治進程將永遠落后于世界憲政潮流。因此，對待不同點，我們要從理論上分析相關(guān)的法律中已有的規(guī)定是否合理，有沒有必要改變，同時對法律規(guī)定的缺漏之處，我們則應(yīng)從立法上加以完善。

三、完善中國質(zhì)詢權(quán)立法的幾點建議

為了促使質(zhì)詢權(quán)的監(jiān)督效果得到更好的發(fā)揮，應(yīng)進一步完善我國的質(zhì)詢立法，對此，筆者提出以下幾點建議：

第一，明確質(zhì)詢的對象

因行政權(quán)具有主動性、擴張性，具有較大的危害社會的可能，只有對行政權(quán)進行有效的監(jiān)督才能確保行政執(zhí)法的科學化和法治化，因而行政機關(guān)應(yīng)成為人大質(zhì)詢的對象。同時由于行政機關(guān)實行行政首長負責制，行政首長對該行政機關(guān)的大小事務(wù)都有決定權(quán)，基于職權(quán)與職責相對應(yīng)的原則，行政首長也應(yīng)成為受質(zhì)詢的對象，而且行政首長的個人生活中的一些與其正常收入不符的行為，如購置豪華住宅、名牌汽車等行為人大代表也可以質(zhì)詢。至于司法機關(guān)是否應(yīng)成為質(zhì)詢對象，這是我國學術(shù)界的爭議焦點之一。筆者認為，實行人民代表大會制度的我國，行政機關(guān)和司法機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負責，司法機關(guān)受人大的質(zhì)詢是其對人大負責的一種表現(xiàn)。但這不等于司法機關(guān)事無巨細都要受到人大的質(zhì)詢。為了維護司法裁判的獨立性與公正性，我們應(yīng)更多關(guān)注法官的行為而不是裁判結(jié)果，也即應(yīng)把裁判的結(jié)果交由法官去判斷，只要法官嚴格按照法定程序去審理案件，那么應(yīng)當推定裁判結(jié)果是正當?shù)模墙?jīng)法定程序不得改變。因此案件的判斷不應(yīng)成為人大質(zhì)詢的對象。人大可以質(zhì)詢的法官行為，我國的《法官法》規(guī)定了13種禁止性行為，新刑法的瀆職罪中有三條是專門針對司法行為的，這些都為質(zhì)詢司法機關(guān)提供了較完備的法官行為標準。這樣既可以受到應(yīng)有的處罰，又不會使司法獨立受到影響。

第二，完善質(zhì)詢的法律程序

一方面，豐富質(zhì)詢案的提出形式。我國法律僅規(guī)定了書面質(zhì)詢，筆者認為我國可借鑒英國的做法，將書面質(zhì)詢分為附有星標和未附星標兩種，前者由政府口頭答復，后者需書面答復，每個代表不得提出兩件以上附有星標的質(zhì)詢，未附星標的質(zhì)詢不受限制，這樣可使代表認為比較重要的問題得到集中有效的答復。同時，在緊急情況下，還應(yīng)允許口頭質(zhì)詢。另一方面，明確答復的期限和質(zhì)詢的法律后果。對答復（包括再作答復），不論是口頭答復還是書面答復，應(yīng)明確必須在會議期間進行，因為質(zhì)詢一般是事后監(jiān)督，行政機關(guān)先受“先舉證后裁決”的限制，應(yīng)已掌握豐富的證據(jù)材料，因而有能力在會議期間答復。當然也會出現(xiàn)一些特殊情況，如當提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對再作的答復仍不滿意時，人大可依法定程序組成特定問題調(diào)查組。此外，為了使質(zhì)詢的監(jiān)督效果能切實發(fā)揮，應(yīng)對質(zhì)詢案的處理程序加以明確規(guī)定，如質(zhì)詢案中提出問題需要糾正的或需要采取補救措施的，由受質(zhì)詢機關(guān)在會后采取措施后再將處理情況書面報告人大常委會，再次接受監(jiān)督；對有關(guān)的責任人員通過表決程序加以追究相應(yīng)的責任，表決程序和責任形式也應(yīng)明確規(guī)定，這樣可使質(zhì)詢真正發(fā)揮監(jiān)督作用，使質(zhì)詢與詢問有質(zhì)的區(qū)別。

第三，明確界定質(zhì)詢內(nèi)容的范圍

對于質(zhì)詢內(nèi)容，不是說政府的所有工作甚至不屬政府主管的事項都應(yīng)納入質(zhì)詢范圍，因為質(zhì)詢不是代表們發(fā)泄不滿的途徑，質(zhì)詢是一種較高形式的監(jiān)督方法，其內(nèi)容也理應(yīng)有較高的層次。筆者認為質(zhì)詢內(nèi)容應(yīng)限于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項和重大違法違紀行為，如對嚴重影響公民合法權(quán)益的或與上位法嚴重抵觸的法規(guī)、規(guī)章、命令決定，政府財政預算、決算情況，經(jīng)濟工作、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護中出現(xiàn)的重大問題，級別較高的行政官員的違法亂紀行為等進行質(zhì)詢。同時，還應(yīng)明確規(guī)定，對涉及國家機密的事項，不得進行質(zhì)詢，一旦涉及，受質(zhì)詢對象可以說明理由后拒絕回答。此外，因為質(zhì)詢的內(nèi)容事關(guān)重大，為了保證其正確性，同時也是為了使會議緊湊、有序進行，質(zhì)詢案的提出者應(yīng)事先做一番調(diào)查，有了充足的事實根據(jù)后，才能有的放矢提出質(zhì)詢案。

［1］曾繁康著.比較憲法［M］.三民書局，1994（6）：309.

［2］宋小衛(wèi).略論我國公民的知情權(quán)［J］.法律科學，1994（5）.

［3］趙子玨.人大質(zhì)詢制度研究［D］.2011年東北財經(jīng)大學碩士論文，第25-27頁.