王 艷

（廣東職業(yè)技術學院 廣東 佛山 528041）

美國芝加哥城市社會學派的核心人物帕克認為：“社區(qū)發(fā)展過程的總趨勢，是從簡單到復雜，從綜合到專門化?！盵1]城市社區(qū)作為一種空間形式，是社會學研究的基本單位，是社會和諧穩(wěn)定的基礎。

當代中國城市社區(qū)正處在社會結構變遷急劇轉換的過程中，這個社會變遷表現為七種變遷轉型形式：一是傳統(tǒng)行政體制管理下的社區(qū)向社區(qū)自治型轉型；二是傳統(tǒng)農村社會關系向城市社會關系轉型；三是單位單一居民型向社會居民混合型轉型；四是傳統(tǒng)街區(qū)里巷型向立體街區(qū)轉型；五是從傳統(tǒng)居住型社區(qū)向消費文化為主體的多功能社區(qū)轉型；六是單位型社區(qū)向完全型社區(qū)轉型；七是城市社區(qū)中多數人正在從單位人向社區(qū)人（市場經濟的經濟獨立人）轉型。這七種社區(qū)結構轉型關系是當代中國社區(qū)變遷的主體表現形式，其中社區(qū)中“單位人”向“社區(qū)人”的轉型，是當代中國城市社會結構轉型本質表現，而這一本質表現的外在形式就是城市社區(qū)分化與變異。這種社會分化的發(fā)展中，建設符合中國特色的社區(qū)模式管理與營造愈發(fā)顯得重要，也就是說，和諧社區(qū)的建設是中國和諧社會建設的基礎。

一、當前中國城市社區(qū)管理體制的主要特征及實踐模式

在社會學史上,“社區(qū)”這個概念最初是由德國社會學家滕尼斯提出。在滕尼斯那里,“社區(qū)”這個概念表示由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設”的概念。1998年國務院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區(qū)建設司,意在推動社區(qū)建設在全國的發(fā)展。2000年11月,國務院辦公廳轉發(fā)了民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見,由此帶來了社區(qū)建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。社區(qū)建設的本身包含管理體制的改革,就城市基層社會管理體制的變遷而言,從原來的單位制、街居制向社區(qū)制過渡,首先要在指導思想和理念上對“社區(qū)制”的本義有個清楚的認識。

（一）社區(qū)制的主要特征

社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越和重整,它的主要特征體現在以下三個方面。

1.從管理理念上來說,面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務。社區(qū)制強調對人的關懷（不僅是物質利益的關懷,還有精神文化、政治參與、生活交往等方面的關懷），關注與居民生活息息相關的日常事務。過去的單位制、街居制有很強的控制思想,如限制人口流動,固定職工與單位之間的關系。社區(qū)制則以服務為核心,合理配置社區(qū)資源,解決社區(qū)問題,努力為社區(qū)居民營造一個環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關系和睦的人文居住環(huán)境,最終促成人與自然、社會的和諧發(fā)展。

2.從管理形式上來說,從強調行政控制到強調居民參與。不管是單位制,還是街居制,行政功能都非常突出,命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是指令與服從的行政命令關系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區(qū)制則強調居民參與,要求社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設的實施以及社區(qū)事務的處理等都必須體現社區(qū)居民的廣泛參與,與居民的要求相適應。居民是社區(qū)的主體,是社區(qū)發(fā)展的始終動力源。

3.從管理目標來說,改變政府管理的唯一主體地位,加強政府與社區(qū)的合作,達至善治（即良好的治理）[2]。我國過去在對基層社會的管理中,管理主體單一化,只能是政府。而在社區(qū)制中,社區(qū)管理主體的多元化是必然要求,除了國家（政府）主體之外,還需有社區(qū)自治組織以及專業(yè)化的社區(qū)服務與社會工作機構等。也就是說,政府的能力是有限的,要彌補政府的缺陷,就應實行共同治理,把政府“管不了也管不好”的社區(qū)事務交由社區(qū)自己管理。不僅如此,還要在政府與社區(qū)之間形成積極而有成效的合作關系,在社區(qū)管理的過程中,以善治為目標,達至公共利益的最大化。

（二）社區(qū)制的典型實踐模式：江漢模式

江漢模式是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實踐的經驗，它以主動轉變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式沒有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設機構），并明確提出社區(qū)自治的目標，而實現這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

1.理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關系，明確職責，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，不是行政上下級的關系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；而居委會負責社區(qū)自治，不再與街道簽目標責任狀，并有權拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據。

2.政府職能部門面向社區(qū)，實現工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務落實到社區(qū)，服務承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經費劃撥到社區(qū)。

3.權隨責走，費隨事轉。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關的”工作時，經有關部門批準，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權利和必要的經費；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務性職能向社區(qū)轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

4.責任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。

通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調控機制與社區(qū)自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式[3]。

二、城市社區(qū)管理體制轉型的兩大分野及動力機制

（一）社區(qū)制理論的兩大分野:行政化傾向、自治化傾向如何研判?

隨著我國現代化的發(fā)展,原來管理城市基層社會的單位制和街居制已不能適應形勢的需要,社區(qū)制應映而出,從本土的經驗和西方的研究兩個視野出發(fā),理論界對于社區(qū)制形成了兩種取向。

第一類研究者主要從強化基層社會管理的角度出發(fā),他們看到了在社會轉型后我國基層社會管理面臨著嚴峻的問題,把社區(qū)制看作加強政府對基層社會控制的一種替代的工具。他們認為在單位制解體后街道辦事處實際上已承擔起一級行政政府的職能,卻沒有相應的行政權力授予,權責不一致限制了街道辦事處在地區(qū)整合的能力。因此,他們主張的社區(qū)制思路主要是:政府權力重心下移,將社區(qū)內各種社會組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來,在街道辦事處的引導下,共同推動社區(qū)發(fā)展。這里的社區(qū)制建設實際上是基層政權的重建。

第二類研究者主要運用西方的理論,從國家與社會的關系來研判社區(qū)制的建設。他們認為在我國計劃經濟體制下,“大政府、小社會”的局面長期維持,政府是全能主義的政府,社會的力量非常薄弱。而在市場經濟體制下,社會得到了成長的機會,但是政府權力依然過大,包攬公共事務過多,導致行政效率低下、缺乏社會認同等問題,而社區(qū)也難以發(fā)育。為此,他們對于社區(qū)制的主要觀點是:建構“小政府、大社會”模式,轉變政府職能,政府管理好本該自己管理的公共事務,把不該管和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對上負責轉為服務于社區(qū)居民,充分培育社區(qū)內的社會中介組織,走向社區(qū)自治[4]。

這兩種在社區(qū)制研究上的理論分野,我們可以把它們概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向,它們有各自的強調點,但實際上也都存在各自的缺陷?！靶姓眱A向采用的是“問題——應對”思路,實用色彩濃厚,沒有考慮到社會發(fā)展的歷史和趨勢,因而難以解決好社區(qū)發(fā)展的長久動力問題；而“自治化”傾向雖然從長遠、宏觀的角度考慮,被大多數人所認同,但完全從西方的理論出發(fā),沒有認識到我國的實際情況,自治的理想目標在目前依然缺乏推動的主體和資源。

（二）社區(qū)制發(fā)展的雙重動力

我國城市社區(qū)發(fā)展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進，二是從下至上的社會推進。從政府推進來看，各級地方政府在城市社區(qū)建設中發(fā)揮著主導性作用。自20世紀90年代中后期開始，在地方政府的主導與推動下，北京、上海、天津、沈陽，武漢、青島等城市通過政府組織，設立了26個“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實現體制優(yōu)化與政績改善之雙重目標。從社會推進來看，社區(qū)自治的興起源于國家——社會關系的轉型，我國改革開放的過程，正是政府還權于社會，還權于民的過程。政府從包攬一切經濟與社會事務的全能政府，逐漸向有限政府轉型，通過推進行政審批制度改革，還權于社會，進行職能重配。在這一過程中，市場調節(jié)與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區(qū)建設的重要推動力。從總體來看，目前，“社區(qū)建設的興起，一方面是我國社會經濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求，另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導致社區(qū)行政化傾向的產生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區(qū)的性質進行合理的界定”[5]。社會自身與政府推進構成當前我國社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進，實現政府和社會“共治”與“雙贏”。

三、大社區(qū)管理：城市社區(qū)管理模式之重構

以城市社區(qū)為平臺，充分體現“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同和公眾參與”的城市社區(qū)管理新模式，需要各種社會組織和個人參與其中，并協(xié)調好相互之間的利益關系。因而，這個模式本身并不是簡單的幾組關系間的調配和整合?？紤]到當前城市社會發(fā)展現狀，要發(fā)揮新模式的作用，需重視以下四個方面：

（一）理念建設：以人為本，服務居民

創(chuàng)新社會管理方式，最根本的是要確立以人為本的社會管理理念，達到以人為本、服務為先理念與制度設計、方法創(chuàng)新和具體執(zhí)行的有機結合，使人民群眾真正享受到全面社會建設的成果。社會管理是社會服務的基礎，社會服務是社會管理的最高境界。社會管理的終極目標是為人們的生活、學習和工作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，滿足人們對高水平生活的需求，提高人們生活的幸福感。社區(qū)管理應重塑行政價值理念，牢固樹立以人為本，方便居民的原則和導向，從居民的實際需求出發(fā)，按照居民的需要改造流程，調整管理模式和工作方式，簡化工作程序，壓縮辦事時間，提高服務質量，社區(qū)公共管理才具有實質性的意義，也才能真正實踐服務型政府的題中之義。

（二）體制建設：多中心化

現代社會管理倡導公共服務供給主體的“多中心化”。多中心治理體制，創(chuàng)建了公共部門、私人部門和第三部門相互合作的制度框架，實現了對社會事務的共同治理。我國一些大中城市推行的“黨委領導、政府推動、社會組織主導、社區(qū)居民參與”的新型社區(qū)管理模式，就是對“多中心治理體制”的一種有益探索，也是對“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理格局的發(fā)展和創(chuàng)新。城市的發(fā)展，在促進社會政治、經濟、文化進步的同時，也促進了一種特殊的人類文明的產生?；蚴驱R美爾在他的《大都市的精神》一書里所說的那種非人格化的冷漠、傲慢和玩世不恭等所謂的都市性格，或是那種“各掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的生活方式，或是隔離的街區(qū)和人群。城市中的利益分化嚴重，很難將社會階層各異、社會利益各求的人們聯(lián)系起來，完成和實現“社會協(xié)同和公眾參與”。而相比城市而言，在農村社區(qū)能從廣大農民的切身利益關注點下手來實現公眾的響應和參與就容易多了，比如土地制度和農村基本服務設施的建立。雖然在實現公眾參與中也存在一些問題和困難，但是相較于城市社區(qū)，難度相對降低了。因而，增強城市社會的凝聚力成為實現“社會協(xié)同和公眾參與”的關鍵?；诖?，我們仍然需要政府適當的引導，努力在城市社會中重塑鄉(xiāng)土社會的熟人氣息和社會認同。

（三）職責配置：行政與自治分開

社區(qū)管理體制的核心問題在于機構職能的調整、重配、優(yōu)化，即如何才能實現職能的最優(yōu)配置。作為公共權力的政府主要職能在于提供公共產品與公共服務，實現特定的經濟管理與社會管理職能，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效。政府職能轉變的重點是強化社會管理和公共服務，完善公共服務體系需要加強公共服務部門建設[6]。

1.行政管理與自治管理分開。“當企業(yè)化的政府脫離行政性的官僚機構時，它既需要市場也需要社區(qū)?！盵7]在政府社會管理功能上，把社區(qū)公共管理中的行政管理與自治管理分開，解決政府包辦社會的體制性問題，創(chuàng)新社會管理體制。發(fā)揮民間組織參與社會管理的重要作用，逐步“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”[8]。政府依托社區(qū)居委會，主要從事行政管理和執(zhí)法事務，不過度介入社區(qū)自治事務；社區(qū)居委會在政府的指導下組織居民開展民主自治。

2.政府“掌舵”與民間“劃槳”分開。公共產品與服務要更好地滿足顧客的需要、要更好地實現社會公平，需要政府與社區(qū)的共同努力[9]。在公共服務供給機制上，把政府“掌舵”與民間“劃槳”分開，解決政府包辦服務的體制性問題，完善公共服務體系的建設。支持公益類事業(yè)單位和社會組織參與公共服務的提供，推動公共服務的市場化和社會化，形成公共服務供給的社會和市場參與機制，逐步實現政府與民間合作的社區(qū)服務體制。政府是公共服務的安排者，負責公共服務產品供給的決策；民間組織是公共服務的生產者，負責公共服務產品供給的直接提供。

3.社會管理與公共服務有機結合。在政府職能轉變上，把社會管理與公共服務放在更加重要的位置，不僅要促進社會管理與公共服務的分開，也要實現兩者的有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務。

（四）加強和改善網絡社會管理

互聯(lián)網為人們的相互交流、意見表達提供了更為寬廣和便利的平臺，已成為思想文化的集散地和社會輿論的放大器。如何應對一個以匿名性、自由性和虛擬性為特征的網絡社會的崛起，加強網絡社會管理成為了現代社會管理的應有之義。

第一，要建立政府與公民之間良性互動的網絡社會關系。網絡制度建設是建立政府與公民之間良性互動的網絡社會關系的基石，更是加強網絡虛擬社會管理、促進互聯(lián)網健康有序發(fā)展的首要因素，其核心內容是正確處理互聯(lián)網、政府、公民之間的關系。網絡制度建設應使互聯(lián)網成為政府與公眾之間溝通的橋梁，應對政府信息公開、公民訴求表達等做出規(guī)定，保障公民的知情權、表達權和參與權。

第二，發(fā)揮網絡媒體優(yōu)勢，促進網民有序政治參與[10]。發(fā)揮網絡媒體信息傳播的優(yōu)勢和網絡互動平臺交流溝通的優(yōu)勢，及時了解民眾訴求；發(fā)揮互聯(lián)網的監(jiān)督作用，創(chuàng)造公民監(jiān)督政府的有利條件，積極推行網絡問政、網絡反腐等有效監(jiān)督手段。同時，要提高網民的媒介素養(yǎng)和政治參與的組合化程度，建立政府治理與網民政治參與的良性互動路徑，引導網民有序政治參與。

第三，構建平臺，共享信息。暢通信息傳遞，綜合各相關職能部門的職能和要求，構建社區(qū)人口信息及房屋信息平臺并聯(lián)網；共享信息資源，使各部門的工作人員能夠互相交流與溝通，打破信息“孤島”現象，提高工作效能；推廣電子政務，結合信息平臺，為政府決策提供所需的信息。

社區(qū)制理念應當擴充成為循環(huán)型社會發(fā)展模式，強調自組織、自協(xié)調、自循環(huán)的大社區(qū)管理模式。城市作為更高層面的地域社會生活共同體，能夠在更廣泛的地域內整合調度資源，能夠包容更多元取向的利益訴求機制，能夠通達更連貫復雜的城市價值鏈運作。社區(qū)制變遷中政府與社會的雙向建構不僅僅是一種制度機能的參考，更重要的，是一種新的社區(qū)模式的創(chuàng)新：以人為本，以社區(qū)照顧為要，以社區(qū)幸福為目標！

[1]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麥肯齊.宋俊嶺等譯.城市社會學——芝加哥學派城市研究文集[M].北京:華夏出版社，1987:72.

[2]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.

[3]陳偉東.城市基層社會管理體制變遷：單位管理模式轉向社區(qū)治理模式——武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設目標模式、制度創(chuàng)新及可行性研究[J].理論月刊，2000（12）.

[4]朱健剛.國家、權力與街區(qū)空間——當代中國街區(qū)權力研究導論[J].中國社會科學季刊，1999.

[5]潘小娟.社區(qū)行政化問題探究[J].國家行政學院學報，2007（1）.

[6]胡錦濤.扎扎實實推進服務型政府建設，全面提高為人民服務能力和水平[N].光明日報，2008-02-24（1）.

[7]維·奧斯本，特德·蓋布勒.周敦仁等譯.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，2006：18—19

[8]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007：30.

[9]王瑩，馬斌.無縫隙理論視角下的政府流程再造[J].理論導刊，2002（12）：28.

[10]國外社會管理的成功經驗和啟示[J].學習月刊，2011（6）.