孫國平

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006)

一、我國海外勞工法律保護(hù)之現(xiàn)狀令人堪憂

我國自加入WTO后更加深入地融入全球一體化，綜合國力日益提升，外匯儲(chǔ)備龐大，國家推行“走出去”戰(zhàn)略，大量中資企業(yè)到海外拓展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在境外居住的我國公民現(xiàn)有500多萬人，在境外建立的中資企業(yè)超過1.2萬家〔1〕李慧穎.中國啟動(dòng)“宣傳月”提升中國公民海外文明與安全［EB/OL］.［2012－06－26］.http://news.xinhuanet.com/politics/2009－07/09/content_11682098.htm.。大量勞工隨之到海外工作，一般來說經(jīng)由三種形式:其一，境內(nèi)的用人單位將與之簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者派遣至海外工作。或由境內(nèi)的用人單位將其勞動(dòng)者派遣至海外雇主工作，或是境內(nèi)的用人單位在國外承攬業(yè)務(wù)，然后將其員工帶出海外履行勞動(dòng)義務(wù);其二是我國境內(nèi)的外派勞務(wù)企業(yè)與海外雇主簽訂勞務(wù)合作合同，然后將與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者派遣至海外工作;其三是我國境外就業(yè)中介將我國勞動(dòng)者介紹到海外就業(yè)〔2〕李坤剛.涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍——由一起涉外勞務(wù)派遣案引發(fā)的思考［J］.中國勞動(dòng)，2009，(6).。截至2012年5月末，中國在外各類勞務(wù)人員82.7萬人〔3〕商務(wù)部合作司.2012年1～5月份我國對(duì)外勞務(wù)業(yè)務(wù)簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)［EB/OL］.［2012－06－26］.http://hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/date/201206/20120608194765.html.。這些海外勞工(本文行文中有時(shí)稱其為外派勞工)散布在全球180多個(gè)國家和地區(qū)，大多從事建筑、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。2011年，無論在利比亞中資企業(yè)人員大撤退中，還是在遭遇強(qiáng)震海嘯的日本，我們都能看到大量中國籍勞工的身影。

但針對(duì)這一群體的法律保護(hù)，尤其是勞動(dòng)法之保護(hù)卻令人堪憂。海外勞工權(quán)益缺乏保護(hù)成為一個(gè)突出的問題，勞動(dòng)權(quán)益得不到保障，違反合同約定的低工資，工資不能按時(shí)發(fā)放并被克扣，每天超時(shí)勞動(dòng)和無償加班，惡劣的勞動(dòng)環(huán)境等，是外派勞工普遍的遭遇〔4〕常凱.論海外派遣勞動(dòng)者保護(hù)立法［J］.中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1):41.。而在社會(huì)權(quán)利方面，海外勞工地位低下，缺乏基本的社會(huì)保障，政治上不享有接受國國民的政治權(quán)利，特別是不能成立自己的工會(huì);在人身權(quán)利上也缺乏有效保障，護(hù)照被強(qiáng)制“保管”，人身自由被限制、對(duì)于抗議者強(qiáng)制遣返、甚至傷害人身危害生命的事情也時(shí)有發(fā)生〔5〕2008年日本山梨縣的中國研修生因?yàn)槿辗酱罅砍瑫r(shí)加班欠發(fā)工資等違反合同約定的行為而提出抗議，最后遭到日方的強(qiáng)制遣返。3名在日受虐湖北女工表示將通過法律維權(quán)［EB/OL］.［2012－06－26］.http://news.xinhuanet.com/society/2008－09/14/content_9982115.htm.。在這種情況下，海外勞工不斷通過各種方式來抗議和維護(hù)自身權(quán)益，諸如罷工、怠工等，2009年在非洲、東歐和中東等許多國家，因中國外派勞工的勞務(wù)糾紛引發(fā)的群體性事件持續(xù)不斷，自2008年12月起，在羅馬尼亞首都布加勒斯特，陸續(xù)有上千名中國勞工來我國駐羅大使館“上訪”。因工資待遇等問題，這些工人同羅方雇主、中介公司發(fā)生糾紛后罷工〔6〕張哲.2009年度中國人海外安全報(bào)告［N］.南方周末，2010－01－28(B11).。此外比較典型的事件還有赤道幾內(nèi)亞來自大連的中國工人罷工與警方發(fā)生沖突，造成中方勞工2死4傷事件〔7〕中國勞工喪生赤道幾內(nèi)亞，400多名工人被撤回［EB/OL］.［2012－06－26］.http://cn.reuters.com/article/idCNChina－926220080408.，中國黃石女工在日本山梨縣遭虐事件等，事件發(fā)生的范圍涉及歐洲、南美、非洲、日本等全球各地，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

全球化的日益推進(jìn)與信息技術(shù)的發(fā)展推進(jìn)著國際勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，資本、貨物、服務(wù)與技術(shù)之移動(dòng)不再有邊界限制，勞工之自由移動(dòng)隨著“世界工廠”的建立亦日益普遍，跨國經(jīng)營合作日益增多，大小公司皆能感受到國際競(jìng)爭(zhēng)的壓力。我國對(duì)外投資隨著國家“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施而急劇增加，涉外派遣、雇傭外勞，不論本國勞工在外國工作，還是外國勞工來本國就業(yè)等都日益增多，截至2011年底，在華就業(yè)外國人約22萬人，約占在華常住外國人總數(shù)的37%，主要為三資企業(yè)工作人員、教師、外企駐華機(jī)構(gòu)代表〔8〕李湘寧，張有義.“三非”清“法”［J］.財(cái)經(jīng)，2012，(17):133.。新時(shí)期涉外勞動(dòng)關(guān)系的新情況，尤其是海外勞工的勞動(dòng)法保護(hù)對(duì)我國勞動(dòng)法提出了重大挑戰(zhàn)?？v覽我國目前針對(duì)海外勞工的法律保護(hù)，相比較而言，不難發(fā)現(xiàn)其存在著幾個(gè)較為鮮明的特點(diǎn):

(一)保護(hù)機(jī)制——重政治外交機(jī)制輕法律機(jī)制

不難發(fā)現(xiàn)，從上述幾個(gè)典型的海外勞工與境外雇主、中介公司等發(fā)生沖突進(jìn)行維權(quán)的群體性事件中，一般都是由我國外交部領(lǐng)事司介入商務(wù)部門跟進(jìn)，主要通過政治外交斡旋途徑解決〔9〕《商務(wù)部關(guān)于處理境外勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件有關(guān)問題的通知》(商合發(fā)［2003］249號(hào))。。近年來我國領(lǐng)事保護(hù)工作一個(gè)突出方面是應(yīng)對(duì)海外勞務(wù)糾紛，面對(duì)勞務(wù)糾紛頻發(fā)的局勢(shì)，外交部指導(dǎo)各相關(guān)使領(lǐng)館，加大外交交涉力度來平息事態(tài)、化解矛盾，最大限度維護(hù)我國企業(yè)和人員利益，同時(shí)維護(hù)國家利益和對(duì)外形象〔10〕張哲.“應(yīng)改善海外中國公民形象”——專訪外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)魏葦［N］.南方周末，2010－01－28(B11).。雖然使領(lǐng)館除了與海外勞工工作地所在國政府聯(lián)系之外，也會(huì)聯(lián)系律師為海外勞工解答法律疑問，但毫無疑問這種保護(hù)機(jī)制總體上屬于政治外交類保護(hù)機(jī)制，而并非以法律保護(hù)機(jī)制為重點(diǎn)，這是我國目前海外勞工保護(hù)的一大特點(diǎn)。這凸顯我國政府部門善于用政治外交手段而不善于或不習(xí)慣于用法律機(jī)制來解決涉外問題的一種定式思維，或者說是我國這方面法律機(jī)制不健全而迫不得已的一種無奈選擇。

隨著我國對(duì)外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)大，外派勞務(wù)糾紛和突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。這些事件通常具有群體性、突發(fā)性和復(fù)雜性，如處理不當(dāng)，不僅影響我國對(duì)外勞務(wù)合作事業(yè)的健康發(fā)展，影響國家聲譽(yù)，甚至有可能誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。政治外交機(jī)制可能具有快捷、有效、可靠、全面等優(yōu)點(diǎn)，但對(duì)海外勞工的自身權(quán)益維護(hù)畢竟具有間接性，況且面對(duì)數(shù)百、上千名勞工之“上訪”，我國駐外使領(lǐng)館的人員與力量終歸有限，雖竭盡全力也會(huì)力不從心，難保每個(gè)海外勞工合法權(quán)益不被克減。面對(duì)大批海外勞工到我國駐外使領(lǐng)館上訪求助的局面，中國駐羅馬尼亞大使館經(jīng)商參處有關(guān)人員曾向南方周末記者坦承:“勞務(wù)糾紛問題，使館在國內(nèi)主管部門的指導(dǎo)下，積極開展工作維護(hù)企業(yè)與勞務(wù)人員的合法權(quán)益，根本解決還要走法律途徑……大使館不是萬能的?！薄?1〕張哲.2009年度中國人海外安全報(bào)告［N］.南方周末，2010－01－28(B11).缺乏法律保護(hù)機(jī)制，過度依靠政治外交機(jī)制來保護(hù)海外勞工合法權(quán)益，可想而知，這種機(jī)制能為海外勞工的合法權(quán)益提供的保護(hù)是不確定的，也是不充分的，并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，海外勞工的合法權(quán)益保護(hù)，建立健全法律保護(hù)機(jī)制才是根本之道。

(二)保護(hù)理念——重“勞務(wù)”輕“勞權(quán)”

我國目前對(duì)海外勞工保護(hù)的理念依舊停留在勞務(wù)合作的層面。2012年1～5月，中國境內(nèi)投資者共對(duì)全球115個(gè)國家和地區(qū)的1709家境外企業(yè)進(jìn)行直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)非金融類直接投資285.2億美元，同比增長(zhǎng)40.2%〔12〕商務(wù)部合作司.2012 年1～5 月我國非金融類對(duì)外直接投資簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)［EB/OL］.［2012－06－26］.http://hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/date/201206/20120608194752.html.。對(duì)外勞務(wù)合作作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)歸口商務(wù)部管理，客觀上造成將勞動(dòng)力視為國際貿(mào)易的要素之一，海外勞工無形中被視為一種“商品”，一種“勞務(wù)商品”，而忽略了勞動(dòng)力并非一般之商品，其與勞工的人身自由與尊嚴(yán)緊密相連。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化早期就曾出現(xiàn)私營職業(yè)中介機(jī)構(gòu)向勞工收取高額中介費(fèi)用將其騙到國外淪為奴工的現(xiàn)象，故此國際勞工組織(以下簡(jiǎn)稱ILO)自創(chuàng)立伊始即強(qiáng)調(diào)安置勞動(dòng)就業(yè)不應(yīng)當(dāng)是一種商業(yè)活動(dòng)，國家應(yīng)在招募安置勞工從事就業(yè)過程中居于獨(dú)占地位的立場(chǎng)，其在奠基時(shí)期通過的兩項(xiàng)公約和建議書〔13〕參見ILO《1919年失業(yè)公約》(第2號(hào))與1919年《失業(yè)建議書》(第1號(hào))，全面禁止私營職業(yè)介紹所，確立公營職業(yè)介紹所的壟斷地位。，都明確宣示這一宗旨，1944年通過的ILO憲章的附件《費(fèi)城宣言》也提出作為ILO基礎(chǔ)的根本原則是“勞動(dòng)力不是商品”(Labor is not a commodity)。盡管有學(xué)者認(rèn)為，國際社會(huì)實(shí)現(xiàn)了從“勞動(dòng)力不是商品”到“勞動(dòng)力不僅僅是商品”的認(rèn)識(shí)回歸，放松對(duì)勞動(dòng)力派遣的政府規(guī)制已經(jīng)成為一種國際趨勢(shì)，公權(quán)力對(duì)勞動(dòng)力派遣的適度干預(yù)成為各國勞動(dòng)力派遣政府規(guī)制立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)勞動(dòng)力派遣的期限、行業(yè)和崗位等微觀經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)則成為勞動(dòng)力派遣政府規(guī)制立法的教訓(xùn)，諸多國家轉(zhuǎn)而將立法規(guī)范的重點(diǎn)轉(zhuǎn)至保障派遣員工與自雇員工享受同等勞動(dòng)待遇上來〔14〕沈同仙.勞動(dòng)力派遣中的政府規(guī)制研究［D］.蘇州大學(xué)2007屆博士學(xué)位論文，75－76.，但我國目前這種看重“勞務(wù)合作”的貿(mào)易管理與保護(hù)理念在涉外勞務(wù)派遣不太規(guī)范缺乏立法保障的前提下，顯然不利于海外勞工權(quán)益之保護(hù)。

海外勞工作為對(duì)外勞務(wù)合作的附屬要素歸口商務(wù)部管理本身多少彰顯了對(duì)其勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的輕視，雖然商務(wù)部部門規(guī)章中也要求“規(guī)范對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)的經(jīng)營行為，保障我國外派勞務(wù)人員的合法權(quán)益”，〔15〕參見《對(duì)外勞務(wù)合作備用金暫行辦法(2001)》第1章第1條。但商務(wù)部的工作重點(diǎn)與重心都在商務(wù)合作方面，如為國家增加外匯收入、促進(jìn)就業(yè)、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)改革開放，更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，而海外勞工的勞權(quán)保護(hù)并不是其工作重點(diǎn)所在，其相關(guān)部門規(guī)章的規(guī)制重點(diǎn)都在于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)，無論是規(guī)范其活動(dòng)主體的資格、行為、責(zé)任抑或是備用金等都是如此〔16〕參見《對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法》(商務(wù)部、國家工商行政管理總局令［2004］第3號(hào));《對(duì)外勞務(wù) 合作管理暫行辦法》(［1993］外經(jīng)貿(mào)合發(fā)第582號(hào))等。，而不在于規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系與保護(hù)勞工權(quán)益，這是顯而易見的。況且海外勞工在海外遭遇勞動(dòng)權(quán)問題一般都是工資、工時(shí)、不當(dāng)解雇與歧視、社保待遇等問題，自然不是商務(wù)部工作之強(qiáng)項(xiàng)所在，而在相關(guān)海外中資企業(yè)或境外雇主與海外勞工之間一旦發(fā)生勞動(dòng)權(quán)益沖突時(shí)，商務(wù)部作為對(duì)外勞務(wù)合作的主管部門因而成為利害關(guān)系人理應(yīng)回避卻須解決爭(zhēng)議，其實(shí)難以做到超然中立來維護(hù)海外勞工之合法權(quán)益。

(三)保護(hù)規(guī)范——重部門規(guī)章輕法律法規(guī)

一方面，隨著我國日益推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略，將近幾百萬勞工工作在境(海)外，但面對(duì)這樣一類龐大的勞工群體，我國規(guī)范其勞動(dòng)關(guān)系與保護(hù)其勞動(dòng)權(quán)益，卻主要依賴相關(guān)部委頒布的針對(duì)對(duì)外勞務(wù)合作的部門規(guī)章〔17〕主要有:《對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法》(2004年第3號(hào)，商務(wù)部、國家工商行政管理總局2004年7月26日頒布);《〈對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法〉補(bǔ)充規(guī)定》(2005年第14號(hào)，商務(wù)部、國家工商行政管理總局2005年8月15日頒布);《對(duì)外勞務(wù)合作備用金暫行辦法》(2001年第7號(hào)令，原外經(jīng)貿(mào)部、財(cái)政部2001年11月27日頒布);《關(guān)于修改〈對(duì)外勞務(wù)合作備用金暫行辦法〉的決定》(2003年第2號(hào)令，商務(wù)部、財(cái)政部2003年8月21日頒布);《辦理勞務(wù)人員出國手續(xù)的辦法》(2002年第2號(hào)令，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部、外交部、公安部2002年3月12日頒布);《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(2002年第15號(hào)令，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、公安部、國家工商行政管理總局2002年5月14日頒布)等。即將生效的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第620號(hào)，2012年6月4日公布，2012年8月1日施行)也只是一個(gè)行政法規(guī)。。這種過分倚重部門規(guī)章的做法，在新時(shí)期顯然不利于保護(hù)海外勞工的合法權(quán)益，其原因至少有三:一是這些部門規(guī)章規(guī)制重點(diǎn)在于對(duì)外勞務(wù)合作的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而不在于勞工的權(quán)益保護(hù);二是雖然在其相關(guān)規(guī)范中，也要求切實(shí)保護(hù)海外勞務(wù)人員之合法權(quán)益，但其零散雜亂、不成體系的個(gè)別規(guī)定難以將海外勞工的勞動(dòng)權(quán)維護(hù)訴求落到實(shí)處，如對(duì)海外勞工在勞動(dòng)待遇、勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)保險(xiǎn)、勞動(dòng)條件等方面的規(guī)定基本上處于空白境地;三是位階過低的部門規(guī)章，滲透著一定的部門利益訴求，其政策化與利益化傾向突出，不利于穩(wěn)定而公正地維護(hù)海外勞工之權(quán)益。

另一方面，我國保護(hù)勞工權(quán)益的主要的勞動(dòng)法律法規(guī)，如《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》等并未就涉外勞動(dòng)的法律調(diào)整設(shè)置專項(xiàng)條款予以明確規(guī)定，2008年實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》中雖設(shè)專節(jié)規(guī)定勞務(wù)派遣問題，但這一規(guī)定是否適用于涉外派遣，一度并不明朗〔18〕按照國務(wù)院《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》(2012年8月1日起施行)第23條第2款規(guī)定之精神，對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與外派勞工間的關(guān)系必須建立勞動(dòng)關(guān)系，而非一種中介關(guān)系。這與《勞動(dòng)合同法》中明確規(guī)定派遣機(jī)構(gòu)與派遣勞動(dòng)者是勞動(dòng)關(guān)系相吻合。但在該條例頒布之前發(fā)生的對(duì)外派遣機(jī)構(gòu)與外派勞工的爭(zhēng)議處理的司法實(shí)踐中，有些地方的勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)視其為勞動(dòng)爭(zhēng)議予以受理;而有的地方則將其作為民事糾紛處理。。國家層面也尚未對(duì)海外勞工群體制定專門法規(guī)來進(jìn)行保護(hù)，雖然2011年4月1日起生效的《中華人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法》(以下簡(jiǎn)稱《法律適用法》)對(duì)涉外勞動(dòng)合同的法律適用有所涉及，規(guī)定了勞動(dòng)合同適用當(dāng)事人選擇的法律，當(dāng)事人沒有選擇的情況下，勞動(dòng)合同適用勞動(dòng)者工作地法律，難以確定勞動(dòng)者工作地的，適用用人單位主營業(yè)地法律，勞務(wù)派遣，可以適用勞務(wù)派出地法律等法律適用原則〔19〕參見《中華人民共和國涉外民事關(guān)系關(guān)系法律適用法》第41條、第43條之規(guī)定。，但我國現(xiàn)行《勞動(dòng)法》第2條、《勞動(dòng)合同法》第2條則明確規(guī)定我國境內(nèi)的用人單位及與其形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者以及勞動(dòng)合同關(guān)系適用我國法律，并未觸及境(海)外之勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整，且并未對(duì)直接適用于涉外勞動(dòng)關(guān)系的強(qiáng)制性規(guī)定做出界定。此外我國勞動(dòng)法并未規(guī)定域外效力問題，不能將國內(nèi)之規(guī)定輻射到涉外勞動(dòng)糾紛中境(海)外勞工之保護(hù)。因此，總體上說來，海外勞工的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)實(shí)際上處于一種無法可依的法律真空狀態(tài)。

二、我國海外勞工法律保護(hù)的制度值得反思

新時(shí)期大量勞工到海外工作的現(xiàn)實(shí)及其勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)令人堪憂的現(xiàn)狀，催促我們反思我國當(dāng)下針對(duì)海外勞工保護(hù)的法律制度，尤其是勞動(dòng)法律制度究竟存在哪些欠缺與不足的地方。筆者以為，依從大到小或從宏觀到微觀的視角，我國勞動(dòng)法針對(duì)海外勞工法律保護(hù)問題至少在三個(gè)方面值得反思。

(一)涉外勞動(dòng)法律制度尚付闕如

我國推行改革開放制度已逾30年，綜合國力與國際影響力大幅提升，無論是來華工作的外國人，還是到海外工作的中國人都日益增多，涉外勞動(dòng)覆蓋外派勞務(wù)合作、國際工程承包、海外派遣、外國人在華就業(yè)等諸多領(lǐng)域。涉外勞動(dòng)關(guān)系的拓展與增多自然引起涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議的增多，無論是外國人來華就業(yè)引起的勞動(dòng)爭(zhēng)議，還是外派勞工在海外就業(yè)所涉爭(zhēng)議，由于我國《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》等法律均未對(duì)涉外勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整做出明確規(guī)定，故目前對(duì)其實(shí)施的具體法律調(diào)整，主要依靠法律位階較低的部門規(guī)章及地方性規(guī)定。如針對(duì)外國人來華就業(yè)的管理，我國目前主要依據(jù)《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》〔20〕該規(guī)定于1996年1月22日由勞動(dòng)部、公安部、外交部、外經(jīng)貿(mào)部以勞部發(fā)［1996］29號(hào)令公布，并在2011年得以修正。，而針對(duì)外派勞工的勞務(wù)糾紛，如前所述，更多地仰賴商務(wù)部等部頒規(guī)章來處理，但由于各自的制定目的與調(diào)整目標(biāo)的不同，往往造成此類涉外規(guī)章與規(guī)定的政策化與地方化傾向嚴(yán)重，直接影響涉外勞動(dòng)法律的權(quán)威性以及法律制度的穩(wěn)定性，干擾當(dāng)事人針對(duì)涉外勞動(dòng)關(guān)系的法律預(yù)期。

涉外勞動(dòng)關(guān)系因?yàn)榫哂猩嫱庖蛩囟鴧^(qū)別于國內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系，成為勞動(dòng)關(guān)系的一種特殊類型，有著其勞動(dòng)法上的特殊勞動(dòng)群體，自然不應(yīng)該完全用國內(nèi)勞動(dòng)法律來類推適用，其內(nèi)容涉及內(nèi)國法與國際法兩個(gè)層面。我國現(xiàn)行規(guī)范涉外勞動(dòng)關(guān)系的法律制度，具體內(nèi)容包括外國人勞動(dòng)許可制度、涉外勞動(dòng)合同制度、在華就業(yè)外國人的社會(huì)保險(xiǎn)制度、涉外勞動(dòng)權(quán)利的救濟(jì)制度等，規(guī)范主要由國際公約、勞動(dòng)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋等構(gòu)成。但由于我國涉外勞動(dòng)立法上的空白與滯后，上述各項(xiàng)制度在運(yùn)行機(jī)制及調(diào)整模式上并沒有設(shè)置應(yīng)對(duì)涉外因素，存在諸多弊端，直接導(dǎo)致法律調(diào)整的疏漏及其效用的缺失〔21〕單海玲.我國涉外勞動(dòng)法律規(guī)范的弊端與矯正［J］.法學(xué)，2012，(4).。面對(duì)日趨增多的海外勞工涉外勞動(dòng)糾紛，目前我國最高等級(jí)的主要法規(guī)也只是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，亦即即將生效的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》〔22〕《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第620號(hào)，2012年6月4日公布，2012年8月1日施行。)，其中對(duì)海外勞工的勞動(dòng)權(quán)益受損的救濟(jì)措施做出了相關(guān)規(guī)定，但這區(qū)區(qū)幾條(主要參見第27條至第29條)規(guī)定，對(duì)龐大的海外勞工勞動(dòng)糾紛來說，終究會(huì)使人產(chǎn)生位階太低、重視不夠、救濟(jì)乏力之憂。

(二)勞動(dòng)法的域外效力問題值得研究

隨著國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)的逐步拓展，來華就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的外國籍技術(shù)人員與去海外跨境就業(yè)人數(shù)逐漸增多，在我國目前的仲裁與訴訟實(shí)踐中，至少存在以下三種涉外勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議情形:一是用人單位系境外的，但勞動(dòng)者系境內(nèi)并在境內(nèi)就業(yè)的，如境外的跨國公司通過在境內(nèi)設(shè)立辦事處使用境內(nèi)勞動(dòng)者從事經(jīng)營服務(wù)，或境外公司直接與境內(nèi)的勞動(dòng)者達(dá)成某種協(xié)議，要求境內(nèi)勞動(dòng)者從事經(jīng)營服務(wù);或原境外雇主與境內(nèi)的境外勞動(dòng)者在境內(nèi)提起仲裁或訴訟;二是用人單位系境內(nèi)的，但勞動(dòng)者系境外人員并在境內(nèi)就業(yè)，如境內(nèi)的用人單位聘用外國人;三是用人單位系境內(nèi)的，但雇傭之勞動(dòng)者在境外就業(yè)，如中國的航運(yùn)公司、海運(yùn)公司、銀行等在海外設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)或外派勞動(dòng)者去境外就業(yè)。

面對(duì)上述三種帶有涉外因素的勞動(dòng)爭(zhēng)議，我國法院或仲裁庭在案件實(shí)體審理時(shí)需要考慮:其一，我國法院或仲裁庭對(duì)此類案件有無管轄權(quán)?該問題又可細(xì)分為兩個(gè)小問題:中國而非其他國家對(duì)審理此案是否享有合適的管轄權(quán)?如果是，本法院或仲裁庭是否為審理此案的合適主體?其二，裁決此案究竟應(yīng)該適用哪國法律?其三，假定適用中國勞動(dòng)法，訴訟請(qǐng)求人能否滿足相關(guān)條文的域內(nèi)適用范圍之要求?

如上述第一種情形中的一些人依據(jù)其與境外原雇主締結(jié)的勞動(dòng)合同，負(fù)有競(jìng)業(yè)禁止義務(wù)，當(dāng)雙方就此發(fā)生糾紛時(shí)，原外方雇主可依據(jù)我國《民事訴訟法》之規(guī)定向被告住所地法院提起訴訟，則此類糾紛是否通過勞動(dòng)爭(zhēng)議前置程序先行處理?我國法院可否適用中國勞動(dòng)法中的相關(guān)規(guī)定做出裁決?如何避免兩國間因直接適用勞動(dòng)法中強(qiáng)制性規(guī)定而引發(fā)的法律沖突?同理，若上述第三種情形中海外勞工在境外的工作地遭遇不當(dāng)解雇或職業(yè)歧視等在當(dāng)?shù)靥崞饎趧?dòng)仲裁或訴訟，其工作地所在國仲裁庭或法院是否擁有管轄權(quán)?若有，究竟應(yīng)該適用中國勞動(dòng)法還是工作地所在國勞動(dòng)法?我國勞動(dòng)法之效力能否拓展至此類情形?總之，我國勞動(dòng)法的域外效力問題在新時(shí)期值得加以研究以備將來之需。

(三)涉外勞務(wù)派遣亟需規(guī)范

正如梁?jiǎn)⒊诎儆嗄昵熬帉憽独铠櫿聜鳌房偨Y(jié)晚清外交史的研究心得時(shí)寫道:“內(nèi)治不修，則外交實(shí)無可辦之理?！倍陙眍l發(fā)的海外勞工勞動(dòng)糾紛，大多由于工資待遇、非法歧視等與外方雇主、涉外派遣公司或與本國公司產(chǎn)生爭(zhēng)議，有的甚至引發(fā)大型群體性事件，其中的一個(gè)主要內(nèi)因亦在于對(duì)境內(nèi)涉外中介機(jī)構(gòu)和涉外派遣的規(guī)制不到位，故而容易產(chǎn)生涉外勞務(wù)糾紛。如前述湖北黃石女工在日本山梨縣遭虐事件中，其國內(nèi)派遣機(jī)構(gòu)黃石東創(chuàng)境外就業(yè)有限公司自然難辭其咎〔23〕日警方刑事起訴湖北女工事件黑老板［EB/OL］.［2012 －06 －26］.http://www.gdlaowei.com/a/jpyx/hbnvgong/201004/1489.html.。

前述三種海外勞工經(jīng)由出境的形式中，若從享受我國勞動(dòng)法保障角度而言，其強(qiáng)度也是從第一種情形到第三種情形依次遞減:第一種我國境內(nèi)用人單位將與之簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者派遣至境外勞動(dòng);第二種我國境內(nèi)之外派勞務(wù)企業(yè)(又稱對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè))與境外雇主簽訂勞務(wù)合作合同，然后將與其建立勞動(dòng)法律關(guān)系的勞動(dòng)者派遣至境外工作;第三種我國境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)將我國之勞動(dòng)者介紹到境外就業(yè)。

第一種與第二種情形中，外派勞工可謂是既有境內(nèi)的用人單位又有境內(nèi)的勞動(dòng)合同，但二者又有所不同，第一種情況下的用人單位有著自己的實(shí)質(zhì)性經(jīng)營范圍，而第二種情況下的用人單位并沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營范圍，其純粹從事將與其簽約的勞動(dòng)者派遣至國外從事勞動(dòng)，是專門的涉外勞務(wù)派遣企業(yè);而第三種情形則可謂既無境內(nèi)的用人單位，又無境內(nèi)的勞動(dòng)合同。其請(qǐng)求國內(nèi)勞動(dòng)法的保障力度可想而知。

第一種情況下的用人單位與勞動(dòng)者屬于我國勞動(dòng)法適用范圍內(nèi)的管轄對(duì)象，自然與國內(nèi)用人單位與勞動(dòng)者享受同等的我國勞動(dòng)法保護(hù)水準(zhǔn)。針對(duì)第二種對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)的規(guī)制，先后有對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、國家體改委和國家經(jīng)貿(mào)委于1993年11月5日頒布《對(duì)外勞務(wù)合作管理暫行辦法》、商務(wù)部于2004年7月15日頒布《對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法》、2004年8月26日商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法〉有關(guān)問題的通知》以及新近由國務(wù)院頒布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》等。其中對(duì)該類企業(yè)的主管部門、經(jīng)營資格、服務(wù)費(fèi)收取及備用金繳存、對(duì)外勞務(wù)合作合同與勞動(dòng)合同、外派勞工勞動(dòng)權(quán)益保障等內(nèi)容都做出較為明確的規(guī)定。維系此類海外就業(yè)法律關(guān)系的是對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與國外雇主訂立的書面勞務(wù)合作合同和該企業(yè)與勞工簽訂的勞動(dòng)合同，前者屬于民事協(xié)議，要求與國外雇主就外派勞工的勞動(dòng)權(quán)益保障事項(xiàng)做出詳細(xì)規(guī)定，而后者作為勞動(dòng)合同要依據(jù)前者所含內(nèi)容簽訂，對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)承擔(dān)協(xié)助維護(hù)外派勞工勞動(dòng)權(quán)益、補(bǔ)充賠償及不協(xié)助的替代賠償責(zé)任〔24〕參見《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第21條、第23條及第29條之規(guī)定。。此類情形中的外派勞工除了有權(quán)援引《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定來維權(quán)外，自然還可依據(jù)其與該企業(yè)簽訂的勞動(dòng)合同來享受我國勞動(dòng)法之保護(hù)。

而對(duì)于外派勞工的法律地位問題，按照外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)外派勞務(wù)人員合法權(quán)益的通知》(外經(jīng)貿(mào)合發(fā)［1994］654號(hào))第1條之規(guī)定:“外派勞務(wù)企業(yè)應(yīng)按照《勞動(dòng)法》等有關(guān)法律、法規(guī)，與勞務(wù)人員簽訂勞動(dòng)合同?！笔状喂_要求外派勞工要作為外派企業(yè)之雇員派遣至境外勞動(dòng)。2004年8月26日商務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法〉有關(guān)問題的通知》的第2項(xiàng)第7條規(guī)定:“勞務(wù)人員出境前，經(jīng)營公司應(yīng)根據(jù)與境外雇主簽訂的《對(duì)外勞務(wù)合作合同》，直接與勞務(wù)人員簽訂《外派勞務(wù)合同》……勞務(wù)人員出境后，經(jīng)營公司須協(xié)助其與雇主簽訂《雇傭合同》，并承擔(dān)境外管理責(zé)任，及時(shí)妥善處理勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件。”筆者以為，該條款要求對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)直接與勞務(wù)人員簽訂外派勞務(wù)合同，若按我國目前司法實(shí)踐的通常意義理解，這應(yīng)該是個(gè)民事合同而非勞動(dòng)合同，否則即應(yīng)是外派“勞動(dòng)”合同，因此其是否強(qiáng)調(diào)外派勞工須以對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)雇員之身份去海外務(wù)工之態(tài)度并不明朗。而2012年6月4日公布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》中，其規(guī)定則較為堅(jiān)定與明確，其第23條第2款明確規(guī)定:“對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)組織與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞務(wù)人員赴國外工作的，與勞務(wù)人員訂立的勞動(dòng)合同應(yīng)當(dāng)載明勞務(wù)合作合同中與勞務(wù)人員權(quán)益保障相關(guān)的事項(xiàng);未與勞務(wù)人員訂立勞動(dòng)合同的，不得組織勞務(wù)人員赴國外工作?！笨梢?，無論是從規(guī)定的法律位階還是從規(guī)定的措辭來看，其享受勞動(dòng)法的保障力度越來越強(qiáng)。

針對(duì)第三種我國境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)外派勞工的行為規(guī)制，目前國內(nèi)主要依賴2002年5月勞動(dòng)和社會(huì)保障部會(huì)同公安部、國家工商行政管理總局共同制定的《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》，其確立了境外就業(yè)中介的行政許可、境外就業(yè)中介協(xié)議和勞動(dòng)合同確認(rèn)備案、境外就業(yè)廣告審批、許可證年審及備用金等制度〔25〕參見《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部令［2002］15號(hào))。。維系此類海外就業(yè)法律關(guān)系的是國內(nèi)境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)與勞務(wù)人員簽訂的境外就業(yè)中介服務(wù)協(xié)議書和境外雇主與勞務(wù)人員簽訂的勞動(dòng)合同，故此國內(nèi)境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)與勞務(wù)人員之間并不構(gòu)成我國勞動(dòng)法上的勞動(dòng)關(guān)系，所產(chǎn)生的糾紛處理在我國只能適用《合同法》，而勞務(wù)人員因其與境外雇主簽訂了勞動(dòng)合同而建立起雇傭關(guān)系(勞動(dòng)關(guān)系)，其在履行地的勞動(dòng)行為按照屬地原則將接受當(dāng)?shù)胤傻恼{(diào)整與約束，也不適用我國的勞動(dòng)法。

而第二種對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與第三種的境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的法律責(zé)任不同，二者的認(rèn)定界限又不夠清楚，監(jiān)管亦不充分，導(dǎo)致對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)試圖假借中介之名，行派遣之實(shí)，逃避用人單位責(zé)任，因?yàn)閺氖戮惩饩蜆I(yè)中介業(yè)務(wù)的門檻相對(duì)于對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)來說較低，如前者成立僅需不低于50萬元的備用金〔26〕參見《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部令［2002］15號(hào))第5條第3款之規(guī)定。，而后者則要求實(shí)繳注冊(cè)資本不低于600萬元，且繳存不低于300萬元人民幣備用金。二者雖有主體資格上的區(qū)別，但都可收取費(fèi)用，只是對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)不得向與其訂立勞動(dòng)關(guān)系的勞務(wù)人員收取服務(wù)費(fèi)〔27〕參見《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部令［2002］15號(hào))第17條規(guī)定與《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定。，這難以遏制對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)不當(dāng)合作，如商務(wù)部2009年新批準(zhǔn)的對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)的公示名單中，就有兩家企業(yè)的名稱存在一定的誤導(dǎo)性，如有家合作企業(yè)的名稱為“××境外就業(yè)中介服務(wù)有限公司”，其經(jīng)營范圍卻為“向境外派遣各類勞務(wù)人員(不含海員)”，這種名稱即為其誤導(dǎo)外派人員提供了一定的便利。如果一個(gè)涉外勞務(wù)機(jī)構(gòu)可以從對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)兩種形式中有所選擇，若無外方雇主之壓力，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，既然二者收費(fèi)上沒有區(qū)別，任何公司都會(huì)采取不影響其盈利風(fēng)險(xiǎn)又較小的方式來從事這一業(yè)務(wù)，一般不會(huì)選擇責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)大的對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)形式來自找麻煩〔28〕李坤剛.涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍——由一起涉外勞務(wù)派遣案引發(fā)的思考［J］.中國勞動(dòng)，2009，(6):47.。

三、我國海外勞工法律保護(hù)的框架亟需重構(gòu)

(一)涉外勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)范應(yīng)該成為保護(hù)框架的基礎(chǔ)性規(guī)定

我國現(xiàn)行涉外勞動(dòng)法律制度乃是基于勞動(dòng)法、民法通則、合同法以及相關(guān)行政法規(guī)等國內(nèi)法層面的法律調(diào)整，并以調(diào)整傳統(tǒng)雇傭關(guān)系為主要特征，囿于直接規(guī)范涉外勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)立法上的缺陷與空白，導(dǎo)致涉外勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整在理論與實(shí)踐中均顯現(xiàn)出一定程度的混沌與缺位狀態(tài)，難以有效規(guī)制快速發(fā)展的涉外勞動(dòng)關(guān)系〔29〕單海玲.我國涉外勞動(dòng)法律規(guī)范的弊端與矯正［J］.法學(xué)，2012，(4):95.。涉外勞動(dòng)法律規(guī)范的缺失，不利于在華就業(yè)的外國人或涉外用工單位涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議之解決，一些案例〔30〕萬靜.外國人在華就業(yè)遭遇勞動(dòng)合同法難題［N］.法制日?qǐng)?bào)，2008－05－08(8).“洋黑工”拷問外國人在華就業(yè)制度［EB/OL］.［2012－06 －26］.http://www.mzyfz.com/news/times/a/20100809/105301.shtml.李鴻光.法國大廚無證打工 無合法勞動(dòng)者身份難獲“全勝”［EB/OL］.［2012 －06 －26］.http://www.chinacourt.org/html/article/200904/20/353598.shtml.首例涉外勞務(wù)派遣者被訴違反競(jìng)業(yè)限制案［EB/OL］.［2012－06－26］.http://www.legaldaily.com.cn/cpal/content/2010－01/11/content－2020623.htm.表明在華就業(yè)外國人或涉外用工單位相關(guān)權(quán)益受損時(shí)，無法享受與國內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者或用人單位同等的勞動(dòng)法保護(hù)，也不利于海外勞工勞動(dòng)權(quán)益保障〔31〕李坤剛.涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍——由一起涉外勞務(wù)派遣案引發(fā)的思考［J］.中國勞動(dòng)，2009，(6).，使我國在這兩方面都失去最基本的法律層面的規(guī)范基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行這種由國內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系與涉外勞動(dòng)關(guān)系分別立法與調(diào)整的雙軌制，不利于我國改善涉外勞動(dòng)環(huán)境與吸引國際人才，應(yīng)該著手構(gòu)建以國民待遇為基準(zhǔn)的勞動(dòng)法一體化規(guī)范的單軌制。

我國勞動(dòng)法在未來的修訂之際可設(shè)專章來規(guī)范涉外勞動(dòng)法的基本問題，就諸如涉外勞動(dòng)關(guān)系的界定、外國人在華勞動(dòng)許可制度、在華就業(yè)外國人的社會(huì)保險(xiǎn)制度、涉外勞動(dòng)法管轄權(quán)制度、涉外勞動(dòng)合同制度、勞動(dòng)法的域外效力制度、涉外派遣制度、涉外勞動(dòng)權(quán)利的救濟(jì)制度、涉外用工管理與社會(huì)保障的國際合作制度等主要問題做出規(guī)定，將散落在行政法規(guī)、部頒規(guī)章、規(guī)定中的規(guī)范加以匯總研究，或廢除、或修改，結(jié)合勞動(dòng)法的整體框架編入涉外勞動(dòng)法規(guī)范專章，使其位階等級(jí)上升為法律層面。妥善處理勞動(dòng)法中強(qiáng)制性規(guī)范、任意性規(guī)范、國際公約三個(gè)層面的融合度與適用性，構(gòu)筑一個(gè)由國內(nèi)勞動(dòng)法中強(qiáng)制性規(guī)范為主導(dǎo)、以國際公約及雙邊協(xié)定為支撐、把任意性規(guī)范作為溝通內(nèi)國法與外國法橋梁的法律結(jié)構(gòu)〔32〕單海玲.我國涉外勞動(dòng)法律規(guī)范的弊端與矯正［J］.法學(xué)，2012，(4):104.，使其成為系統(tǒng)、全面、完整地規(guī)制我國涉外勞動(dòng)關(guān)系的基本規(guī)范。

具體到海外勞工保護(hù)這方面，可結(jié)合《勞動(dòng)合同法》第5章第2節(jié)之規(guī)定，對(duì)散見于部頒規(guī)章中涉外派遣規(guī)定進(jìn)行整理，厘清其是否屬于涉外勞動(dòng)關(guān)系的范疇，若屬于涉外勞動(dòng)關(guān)系，如前述《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定即可納入涉外勞動(dòng)法涉外派遣部分;若不屬于涉外勞動(dòng)關(guān)系而只是涉外民事關(guān)系，則需按涉外民事關(guān)系法規(guī)處理，如前述《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》中所規(guī)定的相關(guān)主體關(guān)系。而對(duì)前者，則可比照《勞動(dòng)合同法》第5章第2節(jié)與《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第21條的相關(guān)規(guī)定結(jié)合涉外派遣之實(shí)踐，對(duì)派遣主體、協(xié)議、責(zé)任以及被派遣人的勞動(dòng)權(quán)益保障等做出規(guī)定，如對(duì)派遣單位的資質(zhì)、派遣協(xié)議的內(nèi)容，具體包括派遣崗位和人員數(shù)量;勞動(dòng)合同期限;勞動(dòng)報(bào)酬及其支付方式;社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額與繳納;工作內(nèi)容、工作地點(diǎn)、工作時(shí)間和休息休假;勞動(dòng)條件、勞動(dòng)保護(hù)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)危害防護(hù);福利待遇和生活條件;被派遣人在國外居留、工作許可等手續(xù)的辦理;人身意外傷害保險(xiǎn)的購買;因國外雇主原因解除與勞務(wù)人員的合同對(duì)勞務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;發(fā)生突發(fā)事件對(duì)勞務(wù)人員的協(xié)助、救助;違約責(zé)任等方面做出規(guī)定，使其成為我國海外勞工權(quán)益保護(hù)框架的基礎(chǔ)性規(guī)范。

(二)勞動(dòng)法域外效力規(guī)范應(yīng)該成為保護(hù)框架的補(bǔ)充性規(guī)定

由于我國當(dāng)下的勞動(dòng)法明確規(guī)定適用于中華人民共和國境內(nèi)的用人單位，缺乏涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議條款之規(guī)定，目前對(duì)境外機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)招用勞動(dòng)者、境外勞動(dòng)者在中國境內(nèi)就業(yè)均存在明確的限制性規(guī)定，因此所謂“境內(nèi)之用人單位”實(shí)務(wù)中一般按照“中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立”之原則來適用，而非采取“境內(nèi)經(jīng)營”之原則，這樣造成境外用人單位，即便其在中國境內(nèi)招用勞動(dòng)者并在境內(nèi)履行勞動(dòng)合同的，亦不被認(rèn)為在《勞動(dòng)合同法》的適用范圍以內(nèi)。如上海市高院關(guān)于適用《勞動(dòng)合同法》若干問題意見(滬高法［2009］73號(hào))第22條規(guī)定，境外單位在滬設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)未按照相關(guān)法律規(guī)定通過對(duì)外服務(wù)機(jī)構(gòu)招用勞動(dòng)者，勞動(dòng)者就報(bào)酬支付等問題與該辦事處產(chǎn)生糾紛的，作為民事糾紛處理。

筆者以為，這種將典型的勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議作為民事糾紛處理，雖說無奈卻非常不妥，故而有學(xué)者建議，對(duì)“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)”應(yīng)作廣義解釋，既應(yīng)當(dāng)包括在中華人民共和國境內(nèi)注冊(cè)成立之企業(yè)，也應(yīng)包括在中華人民共和國境內(nèi)有經(jīng)營活動(dòng)之企業(yè)，甚至還應(yīng)包括那些在中華人民共和國境內(nèi)有可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)之企業(yè)〔33〕劉文華，王文珍，周國良，等.《勞動(dòng)合同法》實(shí)施:適用范圍和相關(guān)權(quán)利義務(wù)適用(上)［J］.中國勞動(dòng)，2011，(1).。這種擴(kuò)大境內(nèi)勞動(dòng)法的域外效力的做法，其實(shí)早已被美歐所采用，如1979年美國《出口管理法》(the Export Administration Act of 1979)中所規(guī)范之“美國人”即包括任何美國之企業(yè)(包括外國企業(yè)在美國長(zhǎng)期駐扎的機(jī)構(gòu))〔34〕See 50 U.S.C.App.§2415(2).。在立法實(shí)踐上，美國勞動(dòng)法規(guī)的域外效力的規(guī)定越來越多，較之美國法院認(rèn)為美國的法律僅得于美國境內(nèi)適用的傳統(tǒng)見解〔35〕EEOC v.Arabian American Oil Co.，499 U.S.244，248(1991);Foley Bros.，Inc.v.Filardo，336 U.S.281，285(1949).，可謂是一個(gè)新的趨勢(shì)，美國勞動(dòng)法規(guī)之所以被規(guī)定為具有域外效力，主要想保護(hù)在美國境外的美國勞工，其目的在于使有美國公民資格的申訴人、勞工及被解雇的受雇人，在世界各地遭受到不平等的待遇時(shí)，可依美國民權(quán)法第7編(Title VII of the Civil Rights Act)〔36〕Title VII，42 U.S.C.2000e－1(1988).、勞動(dòng)年齡歧視法(The Age Discrimination in Employment Act)〔37〕Age Discrimination in Employment Act，29 U.S.C.623(h)，630(f)(1994).、美國殘障者法(The Americans With Disabilities Act)〔38〕Americans With Disabilities Act，42 U.S.C.1211(4)(1988).等法之規(guī)定，對(duì)美國雇主提起反歧視之訴，但為避免其域外效力范圍過于廣泛，其限定僅適用于美國人所控制的外國分支機(jī)構(gòu)所雇傭的美國勞工〔39〕Title I of the Civil Rights Act of 1991，§102(b)(3)(D)，Pub.L.102 －166，105 Stat.1017，42 U.S.C.1981(1991).。而歐洲英、法、匈、葡、比、西、奧、捷、愛、保、波、荷、俄、烏諸國也都對(duì)勞動(dòng)法域外效力有所規(guī)定〔40〕See William L.Keller＆ Timothy J.Darby，Int'l Labor and Employment Laws(3rd ed.，Vol.IA and Vol.IIA)，BNA Books，2009.。

我國《勞動(dòng)法》第2條的規(guī)定表明，在我國境內(nèi)的用人單位與勞動(dòng)者建立的勞動(dòng)關(guān)系，必須適用我國的《勞動(dòng)法》，當(dāng)事人不得選擇適用其他國家的法律，即我國《勞動(dòng)法》對(duì)我國境內(nèi)的用人單位與勞動(dòng)者之間形成的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行專屬管轄，排斥外國法之適用，此乃國家主權(quán)在司法管轄上的表現(xiàn)。至于我國主權(quán)所不能及的外國企業(yè)，則不是我國《勞動(dòng)法》所能管轄的。這種法律理念，就外國政府的立場(chǎng)而言，也大致相同。但這并非意味著在我國境外的企業(yè)與勞動(dòng)者之間形成的勞動(dòng)關(guān)系，就一定不受我國《勞動(dòng)法》之管轄，因?yàn)楸M可能擴(kuò)大本國法律的域外效力，是各國制定沖突法的一個(gè)基本原則。因此，是否能以我國《勞動(dòng)法》處理某些具有涉外因素的勞動(dòng)爭(zhēng)議，應(yīng)根據(jù)我國沖突法的規(guī)定而定，不能一概認(rèn)為，我國《勞動(dòng)法》只適用在我國境內(nèi)的用人單位與勞動(dòng)者形成的勞動(dòng)關(guān)系。

囿于我國目前勞動(dòng)法規(guī)并未就其域外效力做出規(guī)定，在我國境外形成的勞動(dòng)關(guān)系是否適用我國的勞動(dòng)法規(guī)定，只能按照沖突法規(guī)的相關(guān)規(guī)定處理，而這關(guān)系到涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議的管轄權(quán)與法律適用問題。前者我國并無專門法律對(duì)此做出規(guī)定，只能依據(jù)我國《民事訴訟法》第四編涉外民事訴訟程序的特別規(guī)定來操作。后者我國目前有2011年4月1日起生效的《法律適用法》對(duì)勞動(dòng)合同的法律適用做出規(guī)定，其第41條規(guī)定:“當(dāng)事人可以協(xié)議選擇合同適用的法律。當(dāng)事人沒有選擇的，適用履行義務(wù)最能體現(xiàn)該合同特征的一方當(dāng)事人經(jīng)常居住地法律或者其他與該合同有最密切聯(lián)系的法律?！笨梢?，該條確立了勞動(dòng)合同適用當(dāng)事人選擇的法律，當(dāng)事人若無選擇，該法第43條規(guī)定:“勞動(dòng)合同，適用勞動(dòng)者工作地法律;難以確定勞動(dòng)者工作地的，適用用人單位主營業(yè)地法律。勞務(wù)派遣，可以適用勞務(wù)派出地法律?！痹摲ǖ?條規(guī)定:“涉外民事關(guān)系的定性，適用法院地法律?！眲t意味著第43條下的“勞動(dòng)合同”應(yīng)依《勞動(dòng)合同法》來定性。

而對(duì)于海外勞工來說，若缺乏勞動(dòng)法域外效力之規(guī)定，僅依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定——主要包括《民事訴訟法》之涉外管轄部分、《民法通則》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《合同法》與《法律適用法》等諸法之規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)其所能提供的法律保護(hù)也是有限的:

其一，囿于我國勞動(dòng)法目前缺乏域外效力之規(guī)定，外派勞工之涉外勞動(dòng)糾紛是否能以勞動(dòng)爭(zhēng)議得到勞仲委受理是大有問題的，一般只能以民事糾紛處理，其雖可依據(jù)《民事訴訟法》第241條的特殊地域管轄條款、第242條的協(xié)議管轄條款在國內(nèi)提起民事訴訟，比起在國外提起訴訟相對(duì)熟悉，費(fèi)用方面可能低廉一些，但縱是如此，外派勞工國內(nèi)訴訟與律師費(fèi)用也不菲，成本昂貴，程序復(fù)雜，民事關(guān)系平等保護(hù)而非傾斜保護(hù)的理念于其維權(quán)也是相當(dāng)不利。

其二，即使其糾紛作為勞動(dòng)爭(zhēng)議處理，且假設(shè)外派勞工對(duì)勞動(dòng)合同的法律適用做出選擇，選擇適用中國勞動(dòng)法，但中國勞動(dòng)法目前只適用于境內(nèi)用人單位與勞動(dòng)者建立的勞動(dòng)關(guān)系，外派勞工所提之涉外勞動(dòng)糾紛可能會(huì)遭致駁回，對(duì)其勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)未必有利。其實(shí)勞動(dòng)合同屬于附合合同，勞工并無多大的博弈能力，其對(duì)勞動(dòng)合同的法律適用沒有選擇的情況實(shí)屬常態(tài)，此種情況下通常則適用上述《法律適用法》第43條之規(guī)定，首先考慮適用勞動(dòng)者工作地法律。工作地法律一般為其勞動(dòng)合同履行地所在國法律，盡管該條并未明示是勞動(dòng)者的經(jīng)常工作地，還是臨時(shí)工作地，但依該法立法之整體解釋，應(yīng)是勞動(dòng)者的經(jīng)常工作地，該外國勞動(dòng)法之規(guī)定是否有利于海外勞工，還須查明后才能確定，若是歐美等勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)較高之發(fā)達(dá)國家，或許保護(hù)水準(zhǔn)較國內(nèi)為高，當(dāng)是最好;若是欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，其保護(hù)水準(zhǔn)可能低于國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，則于海外勞工不利。若勞動(dòng)者工作地難以確定，則適用用人單位主營業(yè)地法律，若是中資雇主，一般可能適用中國勞動(dòng)法。若是境外雇主，則適用外國勞動(dòng)法。勞務(wù)派遣，可以考慮適用勞務(wù)派出地法律，即意味著適用中國勞動(dòng)法?？梢?，第43條其實(shí)預(yù)設(shè)了多種適用中國勞動(dòng)法的空間，基于上述適用中國勞動(dòng)法或外國勞動(dòng)法的結(jié)果分析，對(duì)外派勞工并非真正有利，或者說結(jié)果充滿不確定性。

其三，從理論上講，合同領(lǐng)域有著適用當(dāng)事人意思自治原則的空間，但即使對(duì)于企業(yè)中的高級(jí)技術(shù)人員和高層管理人員，由于我國勞動(dòng)法未對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行分層，其也屬于勞工群體，這類勞動(dòng)者群體其實(shí)本該具有較強(qiáng)的與雇主博弈的能力，設(shè)若被外派至海外工作，《法律適用法》也未給予此類勞工以意思自治權(quán)力來選擇適用的法律以更好地保護(hù)自身勞動(dòng)權(quán)益，而是直接規(guī)定準(zhǔn)據(jù)法，這種強(qiáng)行一刀切的做法對(duì)此類外派勞工之保護(hù)亦是未必有利，畢竟剝奪了其選擇適用較高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)國家或地區(qū)法律的機(jī)會(huì)。

其四，《法律適用法》第4條規(guī)定:“中華人民共和國法律對(duì)涉外民事關(guān)系有強(qiáng)制性規(guī)定的，直接適用該強(qiáng)制性規(guī)定。”該條其實(shí)為直接適用中國勞動(dòng)法給出了另外一種途徑。但何為“強(qiáng)制性規(guī)定”，該法并未明確界定。歐盟1980年的《羅馬公約》第6條規(guī)定:“勞動(dòng)合同當(dāng)事人之選擇不得剝奪法律之強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)勞動(dòng)者所提供的法律保護(hù)。在當(dāng)事人沒有選擇法律時(shí)，應(yīng)適用履行合同時(shí)勞動(dòng)者慣常履行其工作地國家的法律。如果其并不慣常在一個(gè)國家工作，則適用他受雇的營業(yè)所所在地國法。但從整體情況看，合同與另一國有更密切的聯(lián)系，則此合同應(yīng)適用另一國法律。”該公約也未明示何為“強(qiáng)制性規(guī)定”(mandatory rules)，依據(jù)吉烏利亞諾－拉加德報(bào)告(Giuliano-Lagarde Report)，此類強(qiáng)制性規(guī)定“不僅包含與勞動(dòng)合同本身相關(guān)的條款，而且包含那些諸如與職業(yè)安全衛(wèi)生相關(guān)之條款，而此類條款在一些成員國被視為公法條款”?！?1〕Giuliano-Lagarde Report，p.25.雖然給出了一般指導(dǎo)，但依然不是很清晰。

歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)在2008年6月17日通過了《合同義務(wù)法律適用的593/2008條例》(簡(jiǎn)稱《羅馬條例I》)，對(duì)《羅馬公約》中的“強(qiáng)制性規(guī)定”做出了普通強(qiáng)制性規(guī)則和強(qiáng)行性規(guī)則之區(qū)分，前者把《羅馬條例I》第3條第3款、第4款中的內(nèi)部強(qiáng)制性規(guī)則和第6條第2款、第8條第1款旨在保護(hù)弱方當(dāng)事人利益的強(qiáng)制性規(guī)則，統(tǒng)一用“不得被協(xié)議克減之條款”(provisions which cannot be derogated from agreement)來表示，后者則對(duì)第9條規(guī)定的不考慮當(dāng)事人的選擇和沖突規(guī)范指引必須得到適用的強(qiáng)制性規(guī)定，明確定義為“強(qiáng)行性規(guī)范”(overriding mandatory provisions)，且在第9條第1款中將“強(qiáng)行性規(guī)范”界定為“適用此類條款之國家認(rèn)為對(duì)維護(hù)其公共利益，諸如政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)組織等至關(guān)重要，以至于一旦認(rèn)定適用，則不考慮依據(jù)《羅馬條例I》本該適用于合同之法律”〔42〕“Overriding mandatory provisions”are defined in Rome I Article 9(1)as“provisions the respect for which is regarded as crucial by a country for safeguarding its public interests，such as its political，social or economic organization，to such an extent that they are applicable to any situation falling within their scope，irrespective of the law otherwise applicable to the contract under this Regulation.”。鑒于此條是依據(jù)歐洲法院的一些案件裁決〔43〕In particular，draws on the ECJ's decision in Joined Cases C －369/96 and C －376/96 Arblade［1999］ECR I－8453，para.31.所制定，而這些案件對(duì)此概念做出了狹義解讀，這一點(diǎn)在撰寫第9條時(shí)有所參考〔44〕See Commission，Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the law applicable to contractual obligations(Rome I)，COM(2005)650 final，at p.7.，因此英國有學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)法上規(guī)定的勞動(dòng)權(quán)利不大可能對(duì)“公共利益”都達(dá)到“至關(guān)重要”程度〔45〕Catherine Barnard，The UK and Posted Workers:The Effect of Commission v Luxemburg on the Territorial Application of British Labor Law，38 I.L.J.122 －132(2009).。由是觀之，在歐盟層面上對(duì)何為勞動(dòng)法上的“強(qiáng)制性規(guī)定”依然是不明朗的，將留由各成員國本國法律去決定。

不難發(fā)現(xiàn)，即使《法律適用法》第4條對(duì)直接適用中國勞動(dòng)法提供了法律保障，但由于對(duì)何為勞動(dòng)法上的“強(qiáng)制性規(guī)定”不甚明確，這對(duì)我國處理涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛帶來不確定性，實(shí)務(wù)中可能存在兩種極端情形:一種認(rèn)為勞動(dòng)法屬于公法，其所有規(guī)范屬于強(qiáng)制性規(guī)范，不能為當(dāng)事人合意排除，從而直接適用中國勞動(dòng)法之相關(guān)規(guī)定，如在一起涉外勞動(dòng)糾紛案件中〔46〕案情如下:2002年6月1日，菲利普(原告)受聘擔(dān)任法國AB集團(tuán)設(shè)立于中國的外商獨(dú)資某汽車制造公司(被告)的總經(jīng)理職務(wù)，與該公司簽訂《勞動(dòng)合同》一份。雙方在合同中約定了菲利普的工作內(nèi)容、工作制度、工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼以及違約責(zé)任、合同解除等內(nèi)容。對(duì)于法律適用，合同第6條約定:“雙方在履行本合同中發(fā)生的爭(zhēng)議，由美國內(nèi)華達(dá)州法院管轄并適用美國內(nèi)華達(dá)州的法律處理?！焙贤炗喓?，因菲利普不盡值守，嚴(yán)重違反工作制度，該公司于2002年10月10日通知菲利普離開公司，又于10月30日發(fā)出了終止勞動(dòng)合同的書面通知。2003年1月10日，原告向某區(qū)勞仲委申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，因超過仲裁申請(qǐng)期限，仲裁委于2003年2月2日做出《不予受理案件通知書》。2月10日，原告起訴至法院，要求被告賠償其工資、獎(jiǎng)金、保險(xiǎn)等損失56萬美元(折合人民幣463萬元)。該案審理中，原告代理律師認(rèn)為，當(dāng)事人之間是涉外勞動(dòng)法律關(guān)系，根據(jù)契約自由原則，當(dāng)事人有權(quán)選擇合同所適用的法律，即合同準(zhǔn)據(jù)法。根據(jù)合同第6條的約定，應(yīng)適用美國內(nèi)華達(dá)州法律審理本案。被告代理律師則認(rèn)為，當(dāng)事人在勞動(dòng)合同中排除適用作為公法的《勞動(dòng)法》，違反了國際私法的法律原則，故該約定不具備法律效力。該案后以原告撤訴告終。論涉外勞動(dòng)合同中關(guān)于爭(zhēng)議管轄法院及準(zhǔn)據(jù)法約定的法律效力［EB/OL］.［2012－06－26］.http://wq.zfwlxt.com/newLawyerSite/BlogShow.aspx?itemTypeID=＆itemID=2ebecbff－bb1b－4aaa－b088－9d5800fc32d4＆user=9641.，外國勞動(dòng)者與我國某外商獨(dú)資訂立的勞動(dòng)合同約定適用美國法，雙方隨后發(fā)生糾紛并訴至法院，原告勞動(dòng)者認(rèn)為案件應(yīng)適用美國法，而被告公司認(rèn)為《勞動(dòng)法》屬公法，不能為當(dāng)事人合意排除，必須直接適用;一種則認(rèn)為勞動(dòng)合同屬于意思自治之范疇，完全不顧勞動(dòng)法是否有強(qiáng)制性規(guī)定，徑直采用民法中之意思自治原則處理，有約定從約定，如上海市南匯區(qū)法院審理的“陳德基訴飛世爾試驗(yàn)器材制造(上海)有限公司勞動(dòng)合同糾紛案”即是如此，上海市南匯區(qū)法院認(rèn)為，根據(jù)《上海市勞動(dòng)局關(guān)于貫徹〈外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定〉的若干意見》第16條規(guī)定，用人單位與獲準(zhǔn)聘雇的外國人之間有關(guān)解除聘雇關(guān)系涉及的雙方權(quán)利義務(wù)，由勞動(dòng)合同約定。飛世爾公司與陳德基在聘用合同中明確約定任何一方要終止合同必須提前一個(gè)月書面報(bào)告，而該公司又是按照這一約定解除雙方勞動(dòng)關(guān)系的，故行為并無不當(dāng)。因此一審判決沒有支持陳德基繼續(xù)履行合同的請(qǐng)求〔47〕魏浩征，陸奕.2008年十大勞動(dòng)爭(zhēng)議案件點(diǎn)評(píng):外國人在華就業(yè)遭遇勞動(dòng)合同法難題［EB/OL］.［2012－06－26］.http://www.legaldaily.com.cn/0801/2009 －01/17/content_1021980.htm.。顯然，在上位法《勞動(dòng)合同法》業(yè)已適用的前提下，上海法院能否繼續(xù)以《上海市勞動(dòng)局關(guān)于貫徹〈外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定〉的若干意見》適用當(dāng)事人的約定而排除我國勞動(dòng)合同法中有關(guān)勞動(dòng)合同解除之規(guī)定，引起了人們的強(qiáng)烈質(zhì)疑〔48〕萬靜.外國人在華就業(yè)遭遇勞動(dòng)合同法難題［N］.法制日?qǐng)?bào)，2008－05－08(8).，無疑此種做法可能損害法律對(duì)作為弱者一方的勞動(dòng)者應(yīng)有的保護(hù)?？偠灾?，這兩種情形都不太妥當(dāng)，理應(yīng)區(qū)分具體情況，視其是否為勞動(dòng)法之強(qiáng)制性規(guī)定，屬于當(dāng)事人意思自治范疇的，則尊重當(dāng)事人的選擇，適用其所選擇的合同準(zhǔn)據(jù)法;若其違反中國勞動(dòng)法的強(qiáng)制性規(guī)定，則直接適用我國勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定。

可見，雖然《法律適用法》的諸多條文都將涉外勞動(dòng)糾紛的法律解決指向中國勞動(dòng)法，但由于我國勞動(dòng)法上的相關(guān)規(guī)定不甚明確，且缺乏明確的勞動(dòng)法域外效力規(guī)定，有的只能按民事案件處理，有的被駁回，海外勞工設(shè)想在國內(nèi)對(duì)其在海外被侵害的勞動(dòng)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的愿景因制度缺失而變得事與愿違或勞動(dòng)權(quán)益被克減。因此我國應(yīng)加快研究勞動(dòng)法的域外效力問題，制定相關(guān)規(guī)則，使得有中國公民資格的海外勞工，一旦在世界各地遭受各種勞動(dòng)法上不公正待遇，如職業(yè)歧視或不當(dāng)解雇等，可依中國內(nèi)國的相關(guān)法律之規(guī)定，對(duì)中國雇主提起反歧視之訴。為避免域外效力的范圍過廣，可限定其僅適用于中國人所控制的外國分支機(jī)構(gòu)所雇傭的中國勞工，且如果具有域外效力的中國勞動(dòng)法規(guī)和海外勞工工作地的法律沖突時(shí)，并不當(dāng)然適用中國法。如美國民權(quán)法第109條項(xiàng)規(guī)定，遵守美國反歧視法的規(guī)定，將使雇主“違反其工作地所在外國之法律規(guī)定時(shí)”(violate the law of the foreign country in which such workplace is located)，即不適用美國法，該美國雇主即不負(fù)擔(dān)美國反歧視法所規(guī)定的責(zé)任〔49〕CRA §109(b)(1)(B)，109(b)(2)(B);29 U.S.C.623.。其立法理由在于，民權(quán)法第109條的規(guī)定所要保障者，即是雇主不必采取為其營業(yè)所在的外國法所禁止的行動(dòng)〔50〕136 Cong.Rec.S15，477(Dailey Ed.Oct.30，1991)(statement of Sen.Dole).。我國臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”的函釋中對(duì)其“勞動(dòng)基準(zhǔn)法”的域外效力問題亦持肯定見解:“按國家之行政法規(guī)，對(duì)于本國人，不問其在國內(nèi)或國外均應(yīng)適用之，至于對(duì)僑居本國之外國人，除上述法規(guī)明定不適用于外國人或依國際慣例某種法規(guī)不適用于外國人外，原則上均適用本國行政法規(guī)?！畡趧?dòng)基準(zhǔn)法’為行政法規(guī)，于73年7月30日公布，自同年8月1日生效。故本件‘行政院國家退除役官兵輔導(dǎo)委員會(huì)’所屬榮民工程事業(yè)管理處派往國外之本國勞工，仍應(yīng)適用該法。至該管理處因事實(shí)需要，而雇傭當(dāng)?shù)貏诠?，除?dāng)?shù)貒碛刑貏e規(guī)定外，似應(yīng)適用當(dāng)?shù)貒鴦诠び嘘P(guān)法令。”〔51〕臺(tái)灣“法務(wù)部”1977年8月1日(77)法律字第12649號(hào)函。在新時(shí)期我國大量海外勞工勞動(dòng)權(quán)益得不到確實(shí)保障的形勢(shì)下，國家有必要適度規(guī)定勞動(dòng)法域外效力規(guī)范，使其成為海外勞工保護(hù)框架的補(bǔ)充性規(guī)定。

(三)涉外勞務(wù)派遣規(guī)范是保護(hù)框架的直接性規(guī)定

前已述及，外患或由內(nèi)亂而生，我國目前大量涉外勞務(wù)糾紛產(chǎn)生的部分緣由在于國內(nèi)對(duì)涉外勞務(wù)派遣的管理不善或混亂而致。為了加強(qiáng)對(duì)海外勞工的權(quán)益保護(hù)，我國可以考慮制定專門的《海外勞工保護(hù)法》，若認(rèn)為條件不成熟，亦可先在涉外勞動(dòng)法編中制定專門章節(jié)，對(duì)目前散亂于行政法規(guī)或部委規(guī)章中位階較低的涉外勞務(wù)派遣規(guī)定進(jìn)行梳理、整合、編纂，使之形成系統(tǒng)而全面的直接保護(hù)海外勞工的法律規(guī)范，要從保護(hù)理念、保護(hù)機(jī)制與手段、保護(hù)前提與救濟(jì)機(jī)制以及國際合作等方面加以理順與厘清，全面編纂相關(guān)規(guī)范。筆者認(rèn)為，在立法之時(shí)要注意以下幾方面:

其一，保護(hù)理念上，要改變重“勞務(wù)”輕“勞權(quán)”的觀念，要理順涉外勞務(wù)派遣的政府管理體制，目前由商務(wù)部主管外派勞工的體制應(yīng)該反思，對(duì)外勞務(wù)合作是上個(gè)世紀(jì)七八十年代從援外項(xiàng)目、對(duì)外承包工程里衍生出來的業(yè)務(wù)，彼時(shí)這類外派勞務(wù)人員持因公護(hù)照、集體管理，屬于公務(wù)出國的商務(wù)活動(dòng)，故而歸由商務(wù)部門負(fù)責(zé)管理，而此時(shí)的對(duì)外勞務(wù)派遣已經(jīng)完全市場(chǎng)化，如果繼續(xù)沿用以往作為商務(wù)管理的方法，顯然已經(jīng)不適宜海外勞務(wù)派遣市場(chǎng)化和法制的需要〔52〕常凱.論海外派遣勞動(dòng)者保護(hù)立法［J］.中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1):44－45.。勞動(dòng)力跨境就業(yè)成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的一個(gè)部分，宜由人力資源與社會(huì)保障部歸口管理，這樣既有利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，也有利于整合國內(nèi)和國際勞動(dòng)力市場(chǎng)的協(xié)調(diào)與發(fā)展。

其二，保護(hù)機(jī)制與手段上，要逐步改變偏重外交領(lǐng)事保護(hù)而忽略法律的規(guī)制與保護(hù)功能發(fā)揮的做法，政府的政治外交層面運(yùn)作要與海外勞工自身的法律維權(quán)相結(jié)合。正如學(xué)者所言，頻繁地使用外交及領(lǐng)事保護(hù)也不利于維護(hù)我國的國際形象，并有可能加劇我國境外公民(當(dāng)然包括海外勞工群體)與居住國公民的族群矛盾〔53〕單海玲.我國境外公民保護(hù)機(jī)制的新思維［J］.法商研究，2011，(5):68.，我國外交部領(lǐng)事司負(fù)責(zé)人也曾特別強(qiáng)調(diào)，境外公民的自我維權(quán)才是真正的“護(hù)身符”。〔54〕蔣林.外交部有關(guān)負(fù)責(zé)人談我國公民僑民如何尋求領(lǐng)事保護(hù)［J］.［2012－06－26］.http://www.gov.cn/zwhd/2006－04/04/content_244178.htm.這在國內(nèi)層面上首先要有比較完善的法律規(guī)范能夠援引才能奏效。

鑒于目前我國涉外勞務(wù)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)中，營利性中介機(jī)構(gòu)和涉外派遣漸成主流，其與海外勞工合法權(quán)益保護(hù)存在著潛在的沖突，畢竟職業(yè)中介機(jī)構(gòu)所賺取的中介費(fèi)用是海外勞工所獲得的勞務(wù)收入的一部分，此類勞動(dòng)中介之本質(zhì)是介入他人的勞動(dòng)關(guān)系中獲利，目前的代理費(fèi)和管理費(fèi)仍居高不下，常占出境勞動(dòng)者收入的30% ～40%，甚至有的高達(dá)50%以上〔55〕李坤剛.涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍——由一起涉外勞務(wù)派遣案引發(fā)的思考［J］.中國勞動(dòng)，2009，(6):48.。這種不合理的高額費(fèi)用，已經(jīng)構(gòu)成對(duì)海外勞工的過度盤剝，確有必要對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定最高上限。如有學(xué)者建議，對(duì)于涉外就業(yè)中介，可設(shè)立兩個(gè)費(fèi)用限制標(biāo)準(zhǔn):中介費(fèi)用為一次性收費(fèi)，數(shù)額不應(yīng)超過勞動(dòng)者總收入的10%，最高收費(fèi)數(shù)額不得超過3000元;對(duì)于涉外派遣的管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建議按月收取，數(shù)額不得超過勞動(dòng)者月收入的10%，最高月收費(fèi)每月不得超過人民幣1000元。且在確定費(fèi)用上限的同時(shí)，對(duì)于涉外就業(yè)中介和涉外派遣還應(yīng)強(qiáng)調(diào)分業(yè)經(jīng)營，不允許一個(gè)公司同時(shí)經(jīng)營兩種業(yè)務(wù)，以免產(chǎn)生混淆，以確保出境勞動(dòng)者的合法權(quán)益〔56〕李坤剛.涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍——由一起涉外勞務(wù)派遣案引發(fā)的思考［J］.中國勞動(dòng)，2009，(6):48.。這些都是我國在制定統(tǒng)一的涉外勞務(wù)派遣規(guī)范時(shí)應(yīng)該考慮的選項(xiàng)?？梢?，為避免涉外勞務(wù)單位與境外雇主聯(lián)手侵害海外勞工權(quán)益，必須對(duì)境內(nèi)涉外勞務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)其資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管等做出規(guī)定，私立勞務(wù)中介逐利之天性終究不是開拓國際勞務(wù)市場(chǎng)的正途所在，其作為“中介機(jī)構(gòu)”規(guī)避了海外勞工在勞動(dòng)過程中其本應(yīng)擔(dān)負(fù)的雇主義務(wù)。為避免違反國際勞動(dòng)法“勞動(dòng)力非商品”的基本原則而遭人詬病，我國應(yīng)逐步發(fā)展公共涉外勞務(wù)中介，要大力發(fā)展免費(fèi)的公共就業(yè)服務(wù)作為涉外勞務(wù)中介的主導(dǎo)力量。

其三，在保護(hù)前提與救濟(jì)機(jī)制上，首先要確認(rèn)海外勞務(wù)派遣的勞動(dòng)關(guān)系性質(zhì)，要以勞動(dòng)者保護(hù)作為涉外勞動(dòng)法或《海外勞工保護(hù)法》等相關(guān)立法的基本原則。這一點(diǎn)雖已在《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》的相關(guān)條款中有所體現(xiàn)，但須對(duì)其加以強(qiáng)化提升至相關(guān)立法中來，對(duì)不建立勞動(dòng)關(guān)系的私立境內(nèi)涉外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)要逐步規(guī)范乃至取締，用公共涉外勞務(wù)中介來取而代之，要使任何從事涉外勞務(wù)的機(jī)構(gòu)成為外派勞工的國內(nèi)雇主，擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有的雇主責(zé)任，只有讓其成為雇主，其才會(huì)真正地關(guān)心海外勞工權(quán)益保護(hù)問題。在此基礎(chǔ)上，對(duì)外派勞工的基本權(quán)利與義務(wù)以及法律救濟(jì)做出明確規(guī)定，才能使其做到自我維權(quán)，也只有這樣才能與勞動(dòng)法的域外效力規(guī)范進(jìn)行對(duì)接，如果其連勞動(dòng)者的身份都不存在，糾紛也不能以勞動(dòng)爭(zhēng)議加以受理，那么再好的涉外勞動(dòng)法規(guī)范與勞動(dòng)法域外效力規(guī)范的陽光也照不到這些外派勞工身上。正是在這個(gè)意義上，對(duì)于涉外勞務(wù)糾紛(包括涉外中介發(fā)生的糾紛)，在相關(guān)立法中須將其納入勞動(dòng)爭(zhēng)議受理范圍，這樣才能將其納入我國勞動(dòng)法的救濟(jì)機(jī)制中來，才能更好地保障外派勞工的合法權(quán)益。

其四，在國際合作上，鑒于涉外勞務(wù)輸出的國際性，牽涉到內(nèi)國法與外國法，同時(shí)也為了加強(qiáng)對(duì)境外雇主的約束，需要擬定一些基本規(guī)范，要求國家相關(guān)部門積極就國際勞務(wù)輸出和勞工保護(hù)等簽訂雙邊或多邊外派勞工協(xié)議，要求其除了規(guī)定一般的商務(wù)協(xié)議的內(nèi)容外，還需明確勞動(dòng)法律和勞工保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。《北美自由貿(mào)易區(qū)勞工合作協(xié)議》(NAFTA's North American Agreement on Labor Cooperation，NAALC)〔57〕See Clyde Summers，NAFTA's Labor Side Agreement and International Labor Standards，3 J.Small＆ Emerging Bus.L.173 －187(1999).可能在此方面首開先河，針對(duì)美國近年來拉攏亞太諸國締結(jié)《泛太平洋貿(mào)易伙伴協(xié)議》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，國際工會(huì)聯(lián)盟(International Trade Union Confederation，ITUC)向其提交的針對(duì)勞工權(quán)益保護(hù)的正式建議稿中〔58〕See Final－ Official_ITUC_TransPacific_Partnership_Labor_Chapter.pdf，［2012 －06 －26］.http://www.ituc － csi.org/IMG/pdf/Final－ Official_ITUC_TransPacific_Partnership_Labor_Chapter.pdf.，也對(duì)外派勞工的勞動(dòng)權(quán)益保障專門做出規(guī)定(具體參見第17條第5款規(guī)定)，其中的相關(guān)內(nèi)容或條文值得我們加以研究和借鑒。其實(shí)我國政府也已在積極尋求和外國或其他地區(qū)開展雙邊勞務(wù)合作和保障外派勞工權(quán)益方面取得良好成就，目前我國已經(jīng)和澳大利亞、俄羅斯、英國、德國等一些國家簽訂相關(guān)雙邊協(xié)議〔59〕目前，我國簽署并生效的相關(guān)雙邊協(xié)議有:2001年《關(guān)于中華人民共和國公民在俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦公民在中華人民共和國的短期勞務(wù)協(xié)定》、2003年《中華人民共和國與大韓民國互免養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)臨時(shí)措施協(xié)議》、2001年《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定》、2007年中澳《關(guān)于為招聘技術(shù)勞務(wù)人員提供便利的合作諒解備忘錄》等。，因此，有必要加速跨國勞務(wù)國際合作機(jī)制的構(gòu)建，積極推進(jìn)我國涉外社會(huì)保障及涉外用工管理的國際雙邊合作與國際化發(fā)展，借助雙邊互惠方式簽署社會(huì)保障互免協(xié)議和跨境勞務(wù)保護(hù)協(xié)定，藉此妥善解決跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障及權(quán)利保護(hù)等問題〔60〕單海玲.我國涉外勞動(dòng)法律規(guī)范的弊端與矯正［J］.法學(xué)，2012，(4):104.。